貴州城鎮(zhèn)化的思考：成績、問題與對策

歐陽德君

一、貴州城鎮(zhèn)化取得的成績

（1）城鎮(zhèn)化率顯著提高。由于自然條件的制約和歷史原因，貴州的城鎮(zhèn)化自新中國成立以來到20世紀末，都處于比較緩慢的階段，直到1999年，城鎮(zhèn)化率只有23.6%。隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，中共中央、國務院十分重視貴州的發(fā)展，國務院還專門出臺了《國務院關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2012〕2號文件），指導幫助貴州省實現(xiàn)又好又快發(fā)展，并對貴州的城鎮(zhèn)化提出了明確的指導意見。經過廣大干部群眾的共同努力，2016年城鎮(zhèn)化率提高到44.15%， 比2015年提高2.14個百分點?？v向比較，相比2009年的30%，有了大幅度提高，增速居全國前列。盡管橫向比較與全國57.35%的城鎮(zhèn)化率還有較大差距，但這種差距正在進一步縮小。

（2）城鎮(zhèn)化布局日趨合理。貴州城鎮(zhèn)化依托國家戰(zhàn)略，特別是國家批復設立貴安新區(qū)，為貴州城鎮(zhèn)化帶來了重要機遇。目前，貴州的城鎮(zhèn)化已初步形成“一核、一群、兩圈、六組、多點”的格局，空間布局日趨合理?！耙缓恕笔侵敢再F陽中心城市（含貴安新區(qū)）為主核，“一群”是指積極培育黔中城市群，“兩圈”是指貴陽—安順、遵義兩大都市圈，“六組”是指六盤水、畢節(jié)、銅仁、凱里、都勻、興義六大城鎮(zhèn)組群，“多點”是指重要節(jié)點城市，是區(qū)域中心城市之外發(fā)展條件較好、專項職能突出的城市（縣城）。同時，貴州省依托高速公路、高速鐵路，打造盤縣—普安—晴隆、德江—印江—思南—沿河、榕江—黎平—錦屏—從江等特色城鎮(zhèn)帶，實施特色小城鎮(zhèn)“十百千”計劃，即每年重點支持10個左右縣級政府整體推進小城鎮(zhèn)建設，繼續(xù)加快100個示范小城鎮(zhèn)建設發(fā)展，通過重點創(chuàng)建一批富有現(xiàn)代氣息的特色小鎮(zhèn)，帶動全省1000多個小城鎮(zhèn)共同發(fā)展。

（3）城鎮(zhèn)化品質不斷提升。隨著全省交通條件的改善，特別是高速公路和高速鐵路的快速發(fā)展，貴州城鎮(zhèn)化品質得到不斷提升。貴州在西部地區(qū)率先實現(xiàn)了縣縣通高速，貴廣、滬昆高速鐵路的正式運營極大地改善了貴州的交通條件，由原來的交通邊緣地區(qū)變?yōu)橹匾慕煌屑~。高速公路和高速鐵路沿線的城鎮(zhèn)出行難問題得到解決，城鎮(zhèn)服務質量得以快速提升。過去五年，貴州經濟年均增長11.6%，增速連續(xù)五年居全國前三，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別年均增長10.2%和12.4%，綜合實力顯著增強。2016年全省地區(qū)生產總值11734.43億元，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入、農村常住居民人均可支配收入分別為26742.62元和8090.28元，人民群眾消費能力不斷提高，有力地支撐了城鎮(zhèn)化。2016年固定資產投資12929.17億元，其中基礎設施投資5340.13億元，工業(yè)投資3076.50億元，制造業(yè)投資2019.23億元。

二、貴州城鎮(zhèn)化存在的問題

（1）城鎮(zhèn)化理念滯后。貴州城鎮(zhèn)化還沒有很好地體現(xiàn)出“以人為核心”的理念，為了吸引更多人口進城，政府通過城鎮(zhèn)產業(yè)布局吸引農村人口進城工作，從而實現(xiàn)人員聚集，城鎮(zhèn)化基本上還是依賴“人口城鎮(zhèn)化”“土地城鎮(zhèn)化”“服務資源集中城鎮(zhèn)”等理念，本質上就是“土地財政”。這種城鎮(zhèn)化理念帶來交通擁擠、房價上漲、上學難、看病難、看病貴等一系列城市問題。

（2）城鎮(zhèn)化受到內外雙重壓力。從內在條件看，作為全國唯一一個沒有平原支撐的省份，貴州既沒有沿海地區(qū)的海洋交通優(yōu)勢，也沒有沿邊地區(qū)的對外貿易的區(qū)位優(yōu)勢。貴州絕大部分土地是山地丘陵，境內山河縱橫，重巒疊嶂，山高谷深，地表破碎，俗稱“地無三里平”“八山一水一分田”。很多地方屬于典型的喀斯特地貌地區(qū)，水土流失和石漠化嚴重，適合城鎮(zhèn)化的平地很少，這種自然條件增加了城鎮(zhèn)化的成本和難度。同時，由于城鎮(zhèn)化理念滯后，原來的城鎮(zhèn)規(guī)劃設計滯后于城鎮(zhèn)化進程，交通、教育、醫(yī)療等資源不能滿足城鎮(zhèn)居民需要，許多城鎮(zhèn)的核心區(qū)域已經基本定型，重新改造改建的難度極大，拆遷成本極高。從外在條件看，貴州作為西部省份，因自然條件的制約和歷史原因，城鎮(zhèn)化低于全國的平均水平，特別是與周邊湖南、湖北、四川、重慶等省市相比，還有較大差距。盡管貴州城鎮(zhèn)化每年增速很快，但與發(fā)達地區(qū)相比，面臨著差距被繼續(xù)拉大的壓力。

（3）城鄉(xiāng)二元結構矛盾突出。計劃經濟時代留下來的城鄉(xiāng)二元機構矛盾在貴州城鎮(zhèn)化進程中比較突出。隨著改革開放的進行，國家逐步調整了戶籍制度，以往非常困難的“農轉非”現(xiàn)在比較容易，貴州城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展時期。城鎮(zhèn)集中了更多、更好的教育和醫(yī)療資源，擁有更便捷的交通，有更多賺錢的機會和更豐富的娛樂活動，而農村得到的投入遠遠不夠，大量農村青壯年勞動力向城鎮(zhèn)集中，從而出現(xiàn)了大量的“空心村”。國家戶籍政策的調整和城鎮(zhèn)的繁榮，使農民可以自由選擇，也可以在城鎮(zhèn)長期生活，在很多方面享受市民待遇。但這種調整和發(fā)展是“單向的”，即勞動力從農村流向城市，城市人口不能將戶口遷往農村，這就容易造成農村的蕭條，進一步擴大農村與城市的差距。而且農村土地實行的是村民集體所有制，戶口在農村的村民擁有與土地相關的權利，一旦將戶口遷出，就不再享受這些權利，所以大多數農民不愿意放棄農村戶口，以此來保證自己的土地權利，因此，大量在城市生活工作的農民工戶口仍然留在農村，特別是許多“農二代”在城市出生、長大，已是“城市人”，但從身份上講，因為戶口在農村，他們依然是農民，并不具有所有城市戶口的居民權利。

（4）城鎮(zhèn)化資源分配有待進一步優(yōu)化。貴州城鎮(zhèn)化中政府投入的資源有限，單靠政府自身財政力量不能滿足城鎮(zhèn)化對各種資源的需求，很大程度上需依靠中央財政轉移支付、專項撥款、銀行貸款和PPP （政府和社會資本合作：Public-Private Partnership）等方式推動。面對有限的資源，全省各地都在爭取資金、政策、規(guī)劃等資源，這就有一個資源分配問題。貴陽作為貴州的省會，在有限的資源分配中占據優(yōu)勢，全省的城鎮(zhèn)化基本上是以貴陽為中心來布局；貴陽是全省的政治、經濟、文化等方面的中心，在城鎮(zhèn)化的交通、教育、醫(yī)療等關鍵性指標中，貴陽占了絕對優(yōu)勢。這樣一來，貴陽吸納人才、資金、物流、產業(yè)的能力就進一步增強，成為“一城獨大”。其結果是全省城鎮(zhèn)化整體水平不夠高，城鎮(zhèn)規(guī)模小，效益不高。貴陽人口近300萬人，自身的城鎮(zhèn)化還處于初始發(fā)展階段。除貴陽外，只有遵義、六盤水和安順三個城市的中心城區(qū)人口超過50萬，綜合實力都不強，不足以帶動本地區(qū)的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，“一核、一群、兩圈、六組、多點”的格局還處于初步形成階段，單靠一個貴陽不足以帶動全省的城鎮(zhèn)化。東部沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化則不同，一般至少有兩個城市發(fā)展帶動全省的城鎮(zhèn)化，如山東有濟南、青島，福建有福州、廈門，江蘇有南京、蘇州，浙江有杭州、寧波，廣東有廣州、深圳，在這些中心城市周邊還形成了城市群，效益和質量優(yōu)勢明顯。endprint

三、貴州城鎮(zhèn)化的對策建議

（1）樹立“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”理念。2016年的中央經濟工作會議強調“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進農民工市民化”，這對貴州的城鎮(zhèn)化有重要的指導意義。前面已提到貴州城鎮(zhèn)化受到“內外雙重壓力”，土地資源有限，也不具備一線城市吸納全國人口的能力，依靠“土地財政”的城鎮(zhèn)化必然不可持續(xù)。樹立“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”理念，要求我們在城鎮(zhèn)化進程中，在環(huán)境、交通、醫(yī)療、教育、休閑等方面為人們提供良好的硬件條件和服務保障，增強人民群眾的獲得感和幸福感，從而增強城鎮(zhèn)的吸引力，推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。

（2）突出“山地城鎮(zhèn)化”的特色。貴州“山多、平地少”這一自然特點既是城鎮(zhèn)化面臨的困難，也是機遇。貴州雖然多山，但生態(tài)環(huán)境好、森林覆蓋率高，特別是夏天氣候宜人，是理想的避暑之地，貴陽被稱為“避暑天堂”“林城”，六盤水被稱為“涼都”。貴州城鎮(zhèn)化完全可以充分利用這一自然特點，發(fā)揮比較優(yōu)勢，打造“城在山中、山在城中”的“山地城市”，通過高速公路和高速鐵路、城際鐵路將各個“山地城市”連成“山地城市帶”，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一。這種具有貴州特色的“山地城市”，能夠吸引大量國內外游客來貴州旅游、避暑，既可推動城鎮(zhèn)化，又可減少對大自然的破壞。

（3）積極推進城鄉(xiāng)一體化。城鎮(zhèn)化不僅僅是把農村人口吸引到城市，農村和城市不應該對立，離開了農村，城市必然出現(xiàn)混亂，廣大的農村為城市居民生活提供必不可少的食物來源，同樣，離開了城市，農村也不能得到發(fā)展。因此，城鄉(xiāng)二元結構必須破除，應實行城鄉(xiāng)一體化。一方面是城市“化”農村，吸引農村剩余勞動力到城市工作、生活，為農民提供各種教育和技能培訓，使廣大農民能夠享受到社會發(fā)展的成果；另一方面是農村“化”城市，農村擁有城市不具備的自然風景和豐富的物產，除了為城市居民提供食物，還能讓城市居民體驗到自然的奧秘和神奇，陶冶情操，放松心情，鍛煉意志。積極推動城鄉(xiāng)一體化，既不是把農村變成城市，也不是把城市變成農村，是使城市和農村互通有無、揚長避短，農村能在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、交通等方面得到像城市一樣的高質量服務，城市居民能夠隨時到農村追憶鄉(xiāng)愁，休閑娛樂，體驗生活。

（4）爭取中央財政的大力支持。受制于自然條件，歷史上貴州發(fā)展較為緩慢，新中國成立后，在計劃經濟時代，貴州雖然有豐富的礦產資源，但基本上由國家調配使用。改革開放后，更是成為勞務輸出大省，工業(yè)基礎薄弱，財力有限，甚至被稱為“吃飯財政”，無力有效推動城鎮(zhèn)化。在本省財政困難的情況下，要推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，必須爭取中央財政的大力支持，特別是在公路、鐵路、機場等交通基礎設施建設方面需要中央財政加大投入。目前，國家高度重視貴州的發(fā)展，在政策、資金方面都提供大力支持。貴州的干部群眾也渴望加快城鎮(zhèn)化步伐，具有強大的內生驅動力，貴州近幾年來發(fā)展速度也因此連續(xù)五年進入全國前三，所以只要貴州廣大干部群眾保持艱苦奮斗的本色，積極爭取中央財政的大力支持，貴州的城鎮(zhèn)化一定能實現(xiàn)高質量的發(fā)展。

參考文獻：

[1]馮海波.貴州山地特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀和主要任務[J].建設科技，2016（9）.

[2]中央經濟工作會議在北京舉行[N].人民日報，2016-12-17.endprint