劉文勇，陳振宇,王志良

(國(guó)家海洋局南海調(diào)查技術(shù)中心 廣州 510300)

湛江市霞山區(qū)海域使用權(quán)屬核查分析

劉文勇，陳振宇,王志良

(國(guó)家海洋局南海調(diào)查技術(shù)中心 廣州 510300)

國(guó)家海洋局于2015年啟動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域海域使用權(quán)屬核查工作，廣東省湛江市霞山區(qū)是全國(guó)首批4個(gè)海域使用權(quán)屬核查試點(diǎn)區(qū)域之一，國(guó)家海洋局南海調(diào)查技術(shù)中心承擔(dān)該試點(diǎn)工作。文章概述海域使用權(quán)屬核查具體工作情況，包括核查工作流程、核查結(jié)果和分類分析；提出對(duì)核查工作總體和各階段的建議，為依法科學(xué)配置海域資源、提高海域?qū)徟屎吐鋵?shí)不動(dòng)產(chǎn)登記要求等奠定基礎(chǔ)，同時(shí)為開(kāi)展全國(guó)海域現(xiàn)狀調(diào)查積累經(jīng)驗(yàn)。

海域使用權(quán)；權(quán)屬核查；海域管理；海域資源

1 引言

《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》(以下簡(jiǎn)稱《海域法》)實(shí)施以來(lái)，我國(guó)海域使用管理工作取得顯著成效，各級(jí)海域管理部門批準(zhǔn)海域確權(quán)保證了交通、能源、臨海工業(yè)、濱海城鎮(zhèn)等國(guó)家和地方重大項(xiàng)目的用海需求。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海域資源約束趨緊，行業(yè)用海矛盾日益突出，由于海域特殊性和管理機(jī)制等因素，實(shí)踐中出現(xiàn)批用不一致、用海范圍重疊、坐標(biāo)系不統(tǒng)一等問(wèn)題，致使部分海域權(quán)屬數(shù)據(jù)不準(zhǔn)或不全，影響海域行政審批效率。

為此，國(guó)家海洋局于2015年啟動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域海域使用權(quán)屬核查工作。海域使用權(quán)屬核查指為摸清海域使用權(quán)屬現(xiàn)狀以及掌握準(zhǔn)確完整的海域使用人、用海面積、用海類型、用海用途、用海方式和用海期限等海域使用權(quán)屬數(shù)據(jù)，依法進(jìn)行的核實(shí)和勘測(cè)行為[1]。開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域海域使用權(quán)屬核查工作為依法科學(xué)配置海域資源、提高海域?qū)徟屎吐鋵?shí)不動(dòng)產(chǎn)登記要求等奠定基礎(chǔ)，同時(shí)為開(kāi)展全國(guó)海域現(xiàn)狀調(diào)查積累經(jīng)驗(yàn)。

鮑平勇等[2]對(duì)浙江省平陽(yáng)縣海域使用權(quán)屬核查實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)和思考。廣東省湛江市霞山區(qū)是全國(guó)首批4個(gè)海域使用權(quán)屬核查試點(diǎn)區(qū)域之一，本研究就其在海域使用權(quán)屬核查中的工作情況和相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析，提出具體措施和建議。

2 核查區(qū)用海情況

霞山區(qū)是湛江市中心城區(qū)，位于雷州半島東北部，瀕臨湛江港灣，東隔麻斜海與坡頭區(qū)相望，北與赤坎區(qū)接壤，西與麻章區(qū)毗鄰，南擁湛江港與東海島相連，大陸海岸線總長(zhǎng)約20 km。

截至2015年，霞山區(qū)內(nèi)有確權(quán)用海共21宗、未確權(quán)用海共12宗，其中確權(quán)用海按用海類型包括港口用海14宗、城鎮(zhèn)建設(shè)填海造地用海3宗、其他工業(yè)用海1宗、旅游用海1宗、航道用海1宗和開(kāi)放式養(yǎng)殖用海1宗，按用海方式包括建設(shè)填海造地8宗、透水構(gòu)筑物2宗、港池5宗、開(kāi)放式用海3宗以及同時(shí)含港池和透水2種用海方式3宗。批準(zhǔn)確權(quán)用海的時(shí)間段在2004—2013年，由于湛江新型城市化和城市現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，2008—2010年是用海高峰期，3年間批準(zhǔn)確權(quán)用海數(shù)量占總量的50%以上，而在2010年后呈逐年減少趨勢(shì)。

3 核查工作流程

霞山區(qū)海域使用權(quán)屬核查采用內(nèi)業(yè)核查和外業(yè)核查相結(jié)合的技術(shù)路線，內(nèi)業(yè)核查包括資料收集和整理、權(quán)屬信息核查、資料數(shù)據(jù)比對(duì)分析和疑問(wèn)數(shù)據(jù)篩選，外業(yè)核查包括疑問(wèn)用海現(xiàn)場(chǎng)權(quán)屬核查和現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量。

核查的主要工作流程為：①重點(diǎn)區(qū)域選取。利用海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，結(jié)合重點(diǎn)區(qū)域選取原則，確定權(quán)屬核查的重點(diǎn)區(qū)域。②實(shí)施方案編制。制定核查方法和技術(shù)路線，組建核查隊(duì)伍，明確分工，按照大綱編制實(shí)施方案。③內(nèi)業(yè)核查。對(duì)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)所有核查對(duì)象，通過(guò)資料收集和整理、坐標(biāo)和投影轉(zhuǎn)換以及資料數(shù)據(jù)對(duì)比分析等，篩查出疑問(wèn)數(shù)據(jù)，報(bào)送相關(guān)海域管理部門。④外業(yè)核查。以宗海為單元，對(duì)需進(jìn)行外業(yè)核查的用海進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)權(quán)屬核查和現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量，填寫(xiě)權(quán)屬核查現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查表。⑤成果制作。對(duì)核查結(jié)果進(jìn)行數(shù)據(jù)匯總和統(tǒng)計(jì)，繪制成果圖件，編制成果報(bào)告，制作成果數(shù)據(jù)集。⑥驗(yàn)收歸檔。對(duì)核查成果進(jìn)行檢查，經(jīng)驗(yàn)收組驗(yàn)收合格后歸檔。

4 核查結(jié)果與分類分析

通過(guò)海域使用權(quán)屬核查，截至2015年，霞山區(qū)用海項(xiàng)目合計(jì)33宗，包括疑問(wèn)用海合計(jì)24宗和非疑問(wèn)用海合計(jì)9宗，其中疑問(wèn)用海包括確權(quán)疑問(wèn)用海12宗和未確權(quán)疑問(wèn)用海12宗[3]；對(duì)存在疑問(wèn)的用海項(xiàng)目進(jìn)行分類(表1)。

表1 疑問(wèn)項(xiàng)目用海分類

通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)核查確定疑問(wèn)用海合計(jì)24宗，根據(jù)《重點(diǎn)區(qū)域海域使用權(quán)屬核查技術(shù)規(guī)程》(以下簡(jiǎn)稱《核查規(guī)程》)中對(duì)7類疑問(wèn)類型的定義[1]，對(duì)24宗疑問(wèn)用海以重復(fù)計(jì)數(shù)進(jìn)行分類(表2)。

表2 疑問(wèn)用海類型和數(shù)量

(1)已確權(quán)未使用用海。由于海域使用權(quán)人取消了用海計(jì)劃且宗海用海期限已過(guò)，海域使用權(quán)人正向海域管理部門申請(qǐng)注銷。應(yīng)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)權(quán)屬核查表，依法注銷該宗用海。

(2)位置不準(zhǔn)確用海。由于相鄰用海有其他疑問(wèn)用海類型，其他疑問(wèn)用海經(jīng)修正后界址點(diǎn)已改變，為與相鄰用海間無(wú)縫連接，以更新后的界址點(diǎn)為最終界址。應(yīng)根據(jù)權(quán)屬核查成果和宗海界址圖，在重新核算并確定面積后，進(jìn)行返還或補(bǔ)繳海域使用金，依法變更該類型疑問(wèn)用海。

(3)坐標(biāo)系存在問(wèn)題用海。未采用WGS-84坐標(biāo)系是由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)變更，2002年《海籍調(diào)查規(guī)程》和2009年《海籍調(diào)查規(guī)范》規(guī)定采用的坐標(biāo)系不同，導(dǎo)致不同時(shí)期批準(zhǔn)用海的坐標(biāo)系不同[4]；坐標(biāo)系不準(zhǔn)確的主要原因是宗海圖坐標(biāo)系標(biāo)注錯(cuò)誤。應(yīng)根據(jù)權(quán)屬核查成果和宗海界址圖，依法變更該類型疑問(wèn)用海。

(4)用海方式、用途改變用海。此類問(wèn)題可分2類：①2002年《海籍調(diào)查規(guī)程》中只有用海類型的劃分而沒(méi)有用海方式的劃分，也沒(méi)有細(xì)分透水構(gòu)筑物用海方式，因此在2009年《海籍調(diào)查規(guī)范》前港池用海的宗海圖中沒(méi)有給出透水構(gòu)筑物的界址點(diǎn)坐標(biāo)和面積；②海域使用權(quán)人改變用海方式。應(yīng)根據(jù)權(quán)屬核查成果和宗海界址圖，進(jìn)行返還或補(bǔ)繳海域使用金，依法變更該類型疑問(wèn)用海。

(5)過(guò)期未注銷用海。此類問(wèn)題可分2類：①海域使用權(quán)人準(zhǔn)備申請(qǐng)注銷；②海域使用權(quán)人準(zhǔn)備申請(qǐng)續(xù)期。應(yīng)根據(jù)權(quán)屬核查成果和宗海界址圖，依法注銷或續(xù)期該類型疑問(wèn)用海。

(6)登記信息不準(zhǔn)確用海。由于海域使用權(quán)證書(shū)的更換和《海域使用分類》的頒布，二級(jí)用海類型在2009年5月1日后作了重新定義，導(dǎo)致2009年前登記用海類型的信息與新規(guī)范不符[5]。海域使用權(quán)人變更屬正常用海權(quán)屬變更。應(yīng)根據(jù)權(quán)屬核查成果和宗海界址圖，依法變更該類型疑問(wèn)用海。

(7)已使用未確權(quán)用海。2002年前未確權(quán)用海共有7宗，2002年后未確權(quán)用海共有5宗，造成未確權(quán)的原因主要有2類：①2002年《海域法》頒布前已經(jīng)存在的透水式碼頭；②2002年后出現(xiàn)的填海造地和透水式游艇碼頭。應(yīng)根據(jù)《海域法》，對(duì)2002年后出現(xiàn)的疑問(wèn)用海補(bǔ)繳海域使用金，并依法對(duì)該類用海進(jìn)行確權(quán)。

5 總結(jié)和建議

本研究通過(guò)對(duì)海域使用權(quán)屬核查試點(diǎn)工作進(jìn)行總結(jié)，在工作方法、程序、內(nèi)容和成果應(yīng)用等方面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和查找問(wèn)題，為全面開(kāi)展海域使用權(quán)屬核查工作積累經(jīng)驗(yàn)。

(1)前期準(zhǔn)備階段主要是選取核查試點(diǎn)區(qū)和制訂實(shí)施方案。試點(diǎn)區(qū)要有代表性，即用海方式全面、問(wèn)題典型；制訂實(shí)施方案是海域使用權(quán)屬核查中的必要環(huán)節(jié)，是順利開(kāi)展權(quán)屬核查的前提，包含權(quán)屬核查的實(shí)施流程、依據(jù)的法律法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)、采用的儀器設(shè)備及其精度要求等。

(2)中期實(shí)施階段主要是資料收集和整理、疑問(wèn)數(shù)據(jù)篩選以及實(shí)地核查。數(shù)據(jù)資料來(lái)源較多，主要有確權(quán)用海數(shù)據(jù)、確權(quán)用海海域使用權(quán)證書(shū)和海域使用權(quán)登記表、未確權(quán)用海數(shù)據(jù)、遙感影像資料、海圖資料、調(diào)查區(qū)控制點(diǎn)資料以及岸線數(shù)據(jù)等，為保證數(shù)據(jù)的精度和有效性，遙感影像資料應(yīng)統(tǒng)一下發(fā)給技術(shù)承擔(dān)單位；疑問(wèn)數(shù)據(jù)篩選是做好外業(yè)核查的基礎(chǔ)；外業(yè)實(shí)地核查決定成果質(zhì)量，是權(quán)屬核查最重要的內(nèi)容之一，須嚴(yán)格按《核查規(guī)程》要求進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量和權(quán)屬信息采集。此階段的組織實(shí)施是關(guān)鍵，各級(jí)部門要明確職責(zé)、各負(fù)其責(zé)、協(xié)力配合；為此，國(guó)家海洋局南海分局聯(lián)系南海區(qū)各級(jí)海洋部門確定“建立海洋部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，統(tǒng)一工作程序和技術(shù)要求，充分利用動(dòng)態(tài)系統(tǒng)等技術(shù)手段，提高工作效率”的工作原則，確保核查工作的順利開(kāi)展。

(3)后期成果階段主要是整理調(diào)查資料、處理調(diào)查數(shù)據(jù)以及完成權(quán)屬核查報(bào)告、宗海圖和海籍圖的編繪，根據(jù)權(quán)屬核查項(xiàng)目實(shí)施成果，對(duì)疑問(wèn)用海進(jìn)行分析，提出有關(guān)建議，開(kāi)展核查成果分析和應(yīng)用工作。

(4)應(yīng)通過(guò)核查工作對(duì)《核查規(guī)程》提出修改意見(jiàn)，如特殊用途用海和未確權(quán)用海核查的方式方法、岸線更新測(cè)量、權(quán)屬核查相關(guān)表格和圖件的修改完善以及建立統(tǒng)一的權(quán)屬核查數(shù)據(jù)庫(kù)等。

(5)部分已竣工驗(yàn)收的填海造地用海的后續(xù)工作滯后，未能及時(shí)在國(guó)家海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中更新信息，應(yīng)按照“誰(shuí)審核誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則及時(shí)更新系統(tǒng)。

(6)為加強(qiáng)海域權(quán)屬管理和提高海域使用行政審批效率，應(yīng)盡早開(kāi)展核查成果整理分析應(yīng)用工作，組織原項(xiàng)目用海審核部門，針對(duì)權(quán)屬數(shù)據(jù)發(fā)生變化的用海項(xiàng)目，逐一分析變化原因并提出處理意見(jiàn)，報(bào)國(guó)家海洋局同意后，按照“誰(shuí)審核誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，依法按程序變更，更正和完善海域使用權(quán)屬數(shù)據(jù)。

(7)《海域法》實(shí)施以來(lái)，隨著海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，批準(zhǔn)的用海項(xiàng)目還會(huì)不斷增加。應(yīng)盡快全面開(kāi)展全國(guó)海域使用現(xiàn)狀調(diào)查工作，主動(dòng)服務(wù)用海單位，及時(shí)化解用海矛盾，摸清海域使用權(quán)屬現(xiàn)狀，掌握準(zhǔn)確完整的權(quán)屬數(shù)據(jù)，為依法科學(xué)配置海域資源和提升海域管理能力提供決策依據(jù)。

[1] 國(guó)家海洋局.重點(diǎn)區(qū)域海域使用權(quán)屬核查技術(shù)規(guī)程[Z].2015.

[2] 鮑平勇，張釗，陳子航，等.重點(diǎn)區(qū)域海域使用權(quán)屬核查的實(shí)踐和思考[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理,2016,33(9)：20-22.

[3] 國(guó)家海洋局南海調(diào)查技術(shù)中心.南海區(qū)重點(diǎn)區(qū)域海域使用權(quán)屬核查技術(shù)報(bào)告(廣東省湛江市霞山區(qū))[Z].2016.

[4] 國(guó)家海洋局.海籍調(diào)查規(guī)范[S].北京：中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2009.

[5] 國(guó)家海洋局.海域使用分類[S].北京：中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2009.

TheVerificationoftheRightsofSeaAreaUsageinXiashanDistrictofZhanjiang

LIU Wenyong，CHEN Zhenyu，WANG Zhiliang

(South China Sea Marine Survey and Technology Center，SOA,Guangzhou 510300,China)

In 2015,the State Oceanic Administration launched a key regional sea use verification management authority.Xiashan District in Zhanjiang of Guangdong Province is one of the first 4 areas using one of the ownership verification pilot area.The South China Sea Survey Technology Center has undertaken the pilot work.The paper summarized the specific work of the sea area to verify the specific work,including the verification of the work process,verification results and classification analysis.Suggestions on verifying the overall work and the various stages of the proposed scientific basis for the allocation of sea resources were made to improve the efficiency of sea areas and the implementation of real estate registration requirements,at the same time,carry out the investigations of the status quo of the country.

Ownership of sea area usage,Verification of ownership，Sea area management，Sea area resources

2017-01-23；

：2017-07-26

重點(diǎn)區(qū)域海域使用權(quán)屬核查項(xiàng)目(2200204).

劉文勇，高級(jí)工程師，碩士，研究方向?yàn)楹Ｑ鬁y(cè)繪、海域海島使用綜合調(diào)查

P74

：A

：1005-9857(2017)08-0083-04