平武縣集體林權(quán)制度改革存在的問題及其對策

李道德,金貴成,張 莉，馮 月,張 慶,彭 瑾,張發(fā)會,馮秋紅,宿以明

(1.平武縣龍門山林場，四川 平武 622550；2.平武縣林業(yè)局，四川 平武 622550；3.平武縣林業(yè)局鎖江羌族鄉(xiāng)林業(yè)站，四川 平武 622550；4.平武縣林業(yè)局木座藏族鄉(xiāng)林業(yè)站，四川 平武 622550；5.四川省林業(yè)科學(xué)研究院，四川 成都 610081)

平武縣集體林權(quán)制度改革存在的問題及其對策

李道德1,金貴成2,張 莉1，馮 月2,張 慶3,彭 瑾4,張發(fā)會5,馮秋紅5,宿以明5

(1.平武縣龍門山林場，四川 平武 622550；2.平武縣林業(yè)局，四川 平武 622550；3.平武縣林業(yè)局鎖江羌族鄉(xiāng)林業(yè)站，四川 平武 622550；4.平武縣林業(yè)局木座藏族鄉(xiāng)林業(yè)站，四川 平武 622550；5.四川省林業(yè)科學(xué)研究院，四川 成都 610081)

集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村系列改革的繼續(xù)和深化，是激活農(nóng)村生產(chǎn)要素、促進林農(nóng)增收的一項重大舉措。集體林權(quán)制度改革涉及面廣、情況復(fù)雜、任務(wù)艱巨。通過對平武縣集體林現(xiàn)狀分析以及林權(quán)制度改革中存在的問題，提出平武縣林權(quán)改革的對策，以期促進和完善集體林權(quán)制改革度，達到林區(qū)農(nóng)民脫貧致富，助農(nóng)增收。

集體林權(quán)制度；改革；問題；對

集體林是中國林業(yè)重要的組成部分，中國擁有集體林地1.67億hm2，占中國林地面積的58.19%，對國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)、林區(qū)農(nóng)民脫貧致富、社會主義新農(nóng)村建設(shè)等具有重要意義。中共中央、國務(wù)院作出了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》(2003年6月)，在福建、江西、遼寧和浙江等省先后開始集體林權(quán)制度改革試點(賈治邦，2006)，通過深化林權(quán)制度改革完善服務(wù)規(guī)范管理，形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，建立“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴格、流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、服務(wù)監(jiān)管有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，逐步實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)。雖然全國相繼在護林聯(lián)防協(xié)會、林業(yè)投融資體制、林業(yè)行政綜合執(zhí)法、林業(yè)服務(wù)中心建設(shè)等配套改革方面大膽創(chuàng)新積累了一些經(jīng)驗改革成效也逐漸顯現(xiàn)(李周，2008；王新清，2006；國家林業(yè)局新聞辦公室，2007；裘菊等，2007；郭艷芹2007；劉傳磊2007；朱冬亮等，2007b；李婭等2007；張蕾等，2008；徐晉濤等，2008；孔凡斌，2008;孔祥智等，2006；劉于鶴等，2007)，深化林權(quán)改革仍然存在“資源稀缺的原始動因、利益的刺激和誘導(dǎo)、經(jīng)濟效率的激勵、人類需求的變化以及林業(yè)外部環(huán)境的變遷”等5個重要的誘因(柯水發(fā)等，2005)，但是集體林權(quán)制度改革是對林農(nóng)林權(quán)利益的大調(diào)整，導(dǎo)致林權(quán)主體多元化，林業(yè)生產(chǎn)精細化，林業(yè)管理復(fù)雜化，而源于基層的本次改革還未得到法律、法規(guī)、體制、機制的及時改善配套，出現(xiàn)了涉林矛盾糾紛增多、林木資源保護壓力大、林地使用費征收難等系列問題，影響了林業(yè)和諧發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)急待盡快加以解決。因此，全面推進集體林權(quán)制度改革是黨中央、國務(wù)院從新時期農(nóng)村改革發(fā)展的全局出發(fā)作出的一項重大決策，是鞏固和完善農(nóng)村家庭承包經(jīng)營的重大變革，是促進農(nóng)民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措，是推進現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強大動力，是促進人與自然和諧的必然要求。

1 平武縣森林資源與權(quán)屬特征

1.1 平武縣森林資源特征

平武縣是川西北地區(qū)的林業(yè)資源大縣，林業(yè)用地面積47.43萬hm2(表1)占縣幅員面積的79.64%，森林覆蓋率為74.14%。平武縣林業(yè)用地中有林地 419 405 hm2，疏林地 5 403.27 hm2，灌木林地 46 910.81 hm2，未成林地609.88 hm2，無林地 1 945.06 hm2。據(jù)全國第四次大熊貓調(diào)查平武現(xiàn)有大熊貓約335只，素有“天下大熊貓第一縣”之美稱。由于生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢十分突出，從1965年開始各級政府先后在平武縣境內(nèi)建立了王朗、雪寶頂兩個以大熊貓保護為主的國家級自然保護區(qū)、小河溝省級自然保護區(qū)、余家山縣級自然保護區(qū)，以及和西部自然基金會共同建立的老河溝自然保護區(qū)。保護區(qū)總面積達 1 312.67 km2占全縣幅員面積的22.04%，大熊貓棲息地面積 2 881 km2占全縣總面積的48.38%。平武森林資源豐富，生態(tài)系統(tǒng)多樣，林種結(jié)構(gòu)合理，林業(yè)發(fā)展前景廣闊潛力巨大，是國家實施西部大開發(fā)、建設(shè)長江上游生態(tài)屏障的重點地區(qū)，是長江上游極為重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，林業(yè)資源在構(gòu)建長江上游生態(tài)屏障方面具有不可替代的地位和作用。

表1平武縣土地利用分類表

1.2 平武縣森林資源權(quán)屬起源特征

全縣擁有9個國有森林經(jīng)營管理單位，共有國有林地 213 151.63 hm2(表2)，占縣林地總量的44.94%，國有林森林總蓄積為 2 768.4萬m3，占縣森林總蓄積62.43%；25個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體林地 261 122.43 hm2，占全縣林地面積的55.06%集體林總蓄積1 665.8萬m3，占縣森林總蓄積37.57%。在

全縣有林地、疏林地、灌木林、未成林地中(表3)天然起源森林面積 313 153.32 hm2，占66.03%；人工林面積 159 177.95 hm2，占32.97%。

表2平武縣林業(yè)用地分類表

表3平武縣集體林起源及經(jīng)營類型統(tǒng)計表

2 平武縣集體林權(quán)制度改革基本特征及存在問題

2.1 集體林權(quán)制度改革基本特征

平武縣集體林權(quán)制度改革工作自2008年開始啟動，通過各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及相關(guān)部門的共同努力，采取先易后難穩(wěn)步推進的方式，截止2012年基本完成了全縣集體林權(quán)制度改革工作。全縣集體林地確權(quán)頒證22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)237個村，涉及農(nóng)業(yè)家庭 50 075戶14.77萬人，96 136塊林地，共 231 688.73 hm2林地被確權(quán)，共計發(fā)放林權(quán)證 36 262本，農(nóng)戶人均占有林地1.65 hm2，林木78.28 m3。

表4平武縣集體林權(quán)基本狀況表

2.2 主要存在的問題

2.2.1 林權(quán)改革工作涉及面廣，存在林權(quán)邊界不明確，林木資源保護壓力重

在汶川5·12地震后，平武縣重要任務(wù)抓災(zāi)后重建，加緊集體林權(quán)制度改革工作，由于時間緊、任務(wù)重、林權(quán)糾紛矛盾突出，雖完成了主體改革，但仍有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未進行確權(quán)頒證。林權(quán)證四至界限、面積與實際不吻合，林權(quán)證附圖不準(zhǔn)確等問題仍然存在。加之，由于歷史原因，平武縣林業(yè)發(fā)展總公司(原平武伐木廠)林權(quán)邊界模糊不明確，相關(guān)文件規(guī)定(除王朗自然保護區(qū)外)白馬河林權(quán)的施業(yè)范圍：“自平武鐵龍堡大橋起以上白馬河國有林區(qū)均屬平武伐木廠經(jīng)營施業(yè)范圍。“綿府證(93)03號”林權(quán)證中多次明確某集體林邊界范圍以外屬國有林地。在2007年森林分類經(jīng)營區(qū)劃界定過程中發(fā)現(xiàn)白馬河流域3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府駐地、農(nóng)戶宅基地、耕地均在平武縣林業(yè)發(fā)展總公司施業(yè)區(qū)范圍內(nèi)，且縣政府在落實林權(quán)兩制時頒發(fā)給農(nóng)戶的自留山、村社的集體林也包含在其中。平武縣虎牙藏族鄉(xiāng)、木座藏族鄉(xiāng)、木皮藏族鄉(xiāng)在實施天然林保護工程前與原平武伐木廠存在國有鄉(xiāng)管(鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營)的約定，即所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離承包管護國有林等歷史遺留問題。

在開展集體林權(quán)制度改革前林業(yè)經(jīng)歷了經(jīng)營體制改革等數(shù)次改革，已有相當(dāng)面積的集體山林向社會進行轉(zhuǎn)讓，再加上林改時許多村輕承包、重轉(zhuǎn)讓將林木轉(zhuǎn)讓經(jīng)營作為改革的主要形式，造成了轉(zhuǎn)讓山場被少數(shù)大戶購買，而多數(shù)村民由于缺乏資金，除了自留山以外基本不擁有其它的林木、林地。集體林權(quán)制度改革的基本精神是“均山到戶”，但是真正“均山到戶”了卻無法集約經(jīng)營，不能產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)影響了林業(yè)生產(chǎn)能力的發(fā)揮。

2.2.2 專業(yè)評估機構(gòu)缺乏，林地資源評估難度大，林地使用費征收難

森林資源資產(chǎn)評估是實行森林資源資產(chǎn)交易的前提，是森林資源資產(chǎn)化管理的一項基礎(chǔ)工作。在林改的過程中對林地的資產(chǎn)價值、生態(tài)價值沒有專業(yè)的評估機構(gòu)進行評估，無法對林地做出系統(tǒng)的價值衡量標(biāo)準(zhǔn)，嚴重影響集體林權(quán)的改革，導(dǎo)致林地流轉(zhuǎn)時間過長、價格過低、損傷林農(nóng)權(quán)益。

林改過程中一些村未能很好地把握村集體林地有償使用的原則，有的村承包合同未確定林地使用費；有的村林地使用費確定的標(biāo)準(zhǔn)較低；有的村新發(fā)包的山場林地使用費采取一次性收取方式造成村集體未能從林地使用費上獲得長期穩(wěn)定的收入。林地使用費沒有做到應(yīng)收盡收給村級組織正常運轉(zhuǎn)帶來困難。

2.2.3 公益林權(quán)屬分散，補償標(biāo)準(zhǔn)較低，集體公益林管理難度大

截至2015年，平武縣經(jīng)四川省林業(yè)廳核定的集體公益林 104 276.87 hm2，其中集體國家級公益林 104 166.67 hm2，集體省級公益林110.2 hm2。在 28 684個集體公益林小班中，最小的公益林小班只有0.1 hm2。在集體公益林中，木座藏族鄉(xiāng)、木皮藏族鄉(xiāng)與平武縣林業(yè)發(fā)展總公司的爭議面積 21 208.47 hm2，占集體公益林總數(shù)的20%。

表5平武縣集體公益林權(quán)屬分布特點

按照國家級或省級公益林森林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)為221.25元·hm-2·a，其中，人工管護費用不得超過20%，而用于森林防火、野生動植物保護、森林病蟲害防治、森林撫育等占80%，遠低于國家對農(nóng)業(yè)上種糧直補750元·hm-2·a～1 500元·hm-2·a的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)生態(tài)區(qū)位保護的重要性，江河兩岸第一重山脊內(nèi)農(nóng)民的自留上、責(zé)任山、承包造林被劃為公益林，由于這些區(qū)域交通便利、人口密度大和承包造林的面積比較大，禁伐或限伐無法通過木材收益回收造林投入，影響了林農(nóng)營造林的積極性。根據(jù)《四川省林權(quán)抵押貸款管理辦法(試行)》規(guī)定，防護林、特用林等生態(tài)公益林的林權(quán)不得抵押，公益林受到融資和采伐局限，影響了農(nóng)戶和業(yè)主對納入公益林管理的積極性。

2.2.4 天然商品林禁伐，生態(tài)效益補償力度有待增強

根據(jù)《四川省天然林保護條例》第13條的規(guī)定：禁止對天然林進行商品性采伐。平武縣在此后的森林采伐限額5年規(guī)劃編制過程及實際商品林采伐中均嚴格遵守該項規(guī)定。但從《物權(quán)法》的規(guī)定，林權(quán)所有者對其擁有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利(汪絢等，2008)；作為天然區(qū)商品林的林權(quán)所有者，不能按程序申請商品林采伐指標(biāo)對天然次生林或商品林進行采伐或者經(jīng)營，應(yīng)該納入生態(tài)公益林的范圍，因此，天然林區(qū)的次生林或商品林，建議進行森林生態(tài)效益補償。

2.2.5 集約化經(jīng)營技術(shù)缺乏，林下種植業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，林業(yè)生產(chǎn)科技推廣難

近年來，平武縣林業(yè)產(chǎn)業(yè)雖有較快發(fā)展，但總體發(fā)展水平仍然很低。2015年全縣生漆、核桃、厚樸、板栗等主要林產(chǎn)品生產(chǎn)共計 5 212 t，木材等采伐 99 278 m3，林業(yè)產(chǎn)值1.24億元，占全縣生產(chǎn)總值35.28億元的3.5%；林農(nóng)人均年收入298元，占農(nóng)村人均年收入 9 216元的3.23%，與森林資源大縣地位極不相稱，“大資源小產(chǎn)業(yè)”矛盾十分突出。平武縣共有木材加工企業(yè)22個，其中大型木材加工企業(yè)2個，林業(yè)專業(yè)合作社13個，存在整體實力不強，經(jīng)營主體單一分散、經(jīng)營管理粗放、科技及資金支撐不夠、精深產(chǎn)品少、產(chǎn)業(yè)鏈短、資源利用率低、產(chǎn)品附加值不高等問題，不能輻射帶動平武縣林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⒓s化林農(nóng)企業(yè)發(fā)展，增收難度大。林改后產(chǎn)權(quán)到戶林權(quán)分散經(jīng)營單位變小這給資源培育、林木采伐、森林保護、林業(yè)技術(shù)指導(dǎo)帶來不利影響也增加了經(jīng)營成本。許多村至今未成立林農(nóng)合作經(jīng)濟組織仍是一家一戶經(jīng)營。

3 對策

3.1切實加強林業(yè)政策法規(guī)的宣傳，提高法律意識

盡管林業(yè)部門對林業(yè)政策法規(guī)做了一定的宣傳，但部分林農(nóng)對于林業(yè)政策的導(dǎo)向了解過于滯后，目前不少林農(nóng)對地方或國家的林業(yè)政策缺乏了解，林分分到個人后就盲目地被轉(zhuǎn)手賣掉，導(dǎo)致一些林農(nóng)抱定一個思想“賣掉了才是自己的東西”。建議地方林業(yè)部門加強政策宣傳工作，做好林農(nóng)的思想問題，使勇于經(jīng)營的農(nóng)戶，更好地去體現(xiàn)主人翁意識(劉振花，2014)。

3.2 多權(quán)同確，做到林地頒發(fā)證書的唯一性

以國土“二調(diào)”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、民政等職能部門做補充調(diào)查，統(tǒng)一全縣國土資源數(shù)據(jù)。成立不動產(chǎn)登記局，按照審查通過的統(tǒng)一國土資源數(shù)據(jù)，組織職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社、社區(qū)、土地權(quán)利人及厲害關(guān)系人實地對農(nóng)村土地?zé)o遺漏、無重合的多權(quán)同確頒發(fā)證書；農(nóng)村土地性質(zhì)發(fā)生改變的經(jīng)相應(yīng)部門審批及時做好權(quán)屬證書的變更、注銷工作。對于集體林改過程中存在的各種問題進行排查歸類分別制定切實可行的解決方案妥善處理尚未調(diào)解的林權(quán)糾紛化解矛盾加強監(jiān)督檢查及時進行查漏補缺排除不穩(wěn)定隱患促進林業(yè)經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。對于尚未確權(quán)發(fā)證的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步加快林權(quán)證的制證、頒(換)證工作，力爭全部發(fā)放到戶。

3.3 建立林權(quán)交易服務(wù)平臺及專業(yè)評估機構(gòu)

目前林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的“兩過”現(xiàn)象主要原因在于林權(quán)管理、交易森林資產(chǎn)評估、中介服務(wù)機構(gòu)缺失，林權(quán)交易信息不暢通，與林業(yè)物權(quán)變動相關(guān)的服務(wù)以及配套措施尚不完善，林權(quán)交易沒有形成完全競爭市場。通過建立和完善森林資源交易市場，在保證生態(tài)安全和生態(tài)建設(shè)發(fā)展的前提下最大限度的引入市場機制。建立信息披露、中介服務(wù)、法規(guī)咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處、林權(quán)交易(包含林權(quán)、《采伐證》、原木等大宗林產(chǎn)品)、林地調(diào)查、資金結(jié)算、監(jiān)督管理于一體的森林資源要素流轉(zhuǎn)市場。穩(wěn)步推進林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)認真解決流轉(zhuǎn)年限過長、價格過低的問題,切實保護林農(nóng)利益。

3.4建立完善的生態(tài)補償機制，鼓勵多渠道籌集資金

森林生態(tài)效益的公共物品屬性決定了生態(tài)效益補償主要應(yīng)由政府“買單”。但由于維護生態(tài)效益的成本較高單靠國家有限的財政投入是遠遠不夠的。建議按照“誰開發(fā)誰保護誰受益誰補償”的原則，建立生態(tài)有償使用制度包括公益林入股等形式參與水電站開發(fā)建設(shè)。以真正實現(xiàn)“生態(tài)受保護、林農(nóng)得實惠”的改革目標(biāo)(馬志波，2012)。

3.5充分發(fā)揮生態(tài)旅游資源優(yōu)勢，促進農(nóng)村居民增收致富

平武縣具有豐富的生態(tài)旅游資源和自然人文景觀，擁有王朗、雪寶頂2個國家級自然保護區(qū)和“深山宮殿”報恩寺。應(yīng)重點打造白馬王朗生態(tài)游、虎牙大峽谷探險游、磨刀河科普科考游景點。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)依托清漪江鄉(xiāng)村文化、涪江六峽桃園山水、及牛飛村、南壩新場鎮(zhèn)災(zāi)后新貌景觀等現(xiàn)有景區(qū)加強花木、林地的保護建成集旅游觀光、森林康養(yǎng)、休閑娛樂為一體的生態(tài)景區(qū)培育特色旅游產(chǎn)業(yè)帶促進農(nóng)村居民增收致富(林向群，2013)。

3.6 要盡快健全政策法規(guī)保障機制

一項新的改革成果沒有政策法規(guī)保障如一棵新植小樹缺少必要的養(yǎng)份和管護手段難以成長。目前，全省已全面完成集體林權(quán)制度主體改革，配套改革也有序跟進，但是本該同步修改完善的政策法規(guī)卻嚴重滯后。由于長期以來集體林的林權(quán)不清晰，有些村民森林管理意識不強，不能及時適應(yīng)分林到戶后的管理。加之一個家庭往往缺乏足夠的勞動力和能力去管理好如此大面積的林地，比如：森林防火、森林病蟲害防治等工作不能只依靠一戶兩戶就可以獨立解決。因而各家各戶的分散管理將不利于林業(yè)資源的有效管護。同時，要把林產(chǎn)業(yè)做大做強，也不能僅僅依靠林農(nóng)的單打獨斗。在市場經(jīng)濟中，一個林農(nóng)往往處于劣勢，討價還價的資本及抵抗市場風(fēng)險的能力有限。如何管理好林地，實現(xiàn)森林保護與林產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“雙贏”局面，建立村級森林共管機制是解決上述問題的重要途徑之一。通過森林共管委員會，可以促進林農(nóng)間以及林業(yè)行政管理機構(gòu)與林農(nóng)之間的溝通，在廣泛討論協(xié)商的基礎(chǔ)上，最終提出可持續(xù)的林地管理模式(賀東航等，2008)。

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ProblemsandCountermeasuresofCollectiveForestTenureReforminPingwuCounty

LI Dao-de2JIN Gui-cheng1ZHANG Li2FENG Yue1ZHANG Qing3PENG Jin4ZHANG Fa-hui5FENG Qiu-hong5SU Yi-ming5

(1.Pingwu county Forestry Bureau,Pingwu 622550,Sichuan,China;2. Longmen Forest Farmof Pingwu,Pingwu 622550,Sichuan,China; 3.Suojiang Faestry Station of Pingwu Count Faestry Bureau,Pingwu 622550,Sichuan,China;4.Muzuo Forestry Station of Pingwu County Faestry Bureau,Pingwu 622550,Sichuan,China;5.Sichuan Academy of Forestry,Chengdu 610081,China)

Reform of collective forestry right system is a continuing and deepening of a series of rural refoms, and plays an important role in activate rural production factors and promotes agricultuml income. Reform of collective forestry right system is a tough task that covers a wide range with complicated conditions. The current situation of collective forest and some problems from reform of forestry right system have been analyzed, and strategy of reform of forestry right system have been presented in Pingwu County, in order to promote and perfect the reform of collective forestry right system, and increase the farmers′ income in the forest region.

Collective forest right system,Reform,Problem,Strategy

2017-02-15

李道德(1975-)，男，本科，高級工程師，主要從事森林資源管理和集體林權(quán)制改革。

10.16779/j.cnki.1003-5508.2017.04.030

F326.2

:A

:1003-5508(2017)04-0136-05