論我國信訪制度的缺陷及完善

趙婷

【摘要】在中國特定的歷史時期，信訪制度曾經在溝通政府與群眾以及維護社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的作用，其存在具有一定的合理性。但是隨著我國進入社會轉型的關鍵時期，社會利益和矛盾日益多元化，信訪制度已經明顯落后于時代的發(fā)展，其缺陷開始凸顯。文章研究了信訪制度的產生、功能，分析其存在的缺陷并提出對其完善的建議。

【關鍵詞】信訪制度；缺陷；完善

一、信訪制度概述

（一）信訪制度的含義

信訪有廣義和狹義之分。狹義的信訪是指公民、法人和其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。廣義的信訪是指公民、法人和其它組織采用走訪或者書信、電子通信等途徑，通過黨委、人大、政府、司法機關和軍事機關的信訪機構反映利益訴求，或者對國家機關及其工作人員提出意見、建議、批評與投訴，依法由相應部門處理垂勺活動。本文所采取的是信訪制度廣義的概念。

信訪制度是一個國家為了規(guī)范公民信訪活動以及信訪機關工作而建立的各種制度化的規(guī)則，它作為一項保障公民監(jiān)督權實現的重要社會制度而為中國所特有。1951年6月7日政務院頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》標志著中國特色信訪制度的正式確立。1995年和2005年國務院先后頒布兩部《信訪條例》，表明黨和政府越來越重視信訪工作。信訪制度在強化人民群眾監(jiān)督、解決糾紛、化解矛盾、凝聚人心方面起到了重要作用。

（二）信訪制度的功能

目前對于信訪制度的功能，學界存在以下幾種看法：

1.政治參與和利益表達功能。公民廣泛地參與政治生活是民主社會發(fā)展和現代政治建設的重要標志之一。我國正處于社會轉型時期，不可避免地面臨諸多矛盾，與公民建立緊密聯系、拓展政治參與和利益表達渠道顯得尤為重要。信訪制度的建立為公民表達利益訴求提供了法制化的途徑，使其可以通過信訪渠道參與政治，檢舉和控告政府的違法失職行為，糾正社會不正之風。

2.權利救濟功能。有權利就有救濟，現實生活中侵害公民權利的現象時有發(fā)生，應當設立相應的救濟制度來保障公民權利?！缎旁L條例》第1條規(guī)定，將“保護信訪人的合法權益”作為立法目的，可見當前信訪制度追求的主要功能應該是權利救濟。我國現存的權利救濟通常采用司法救濟和行政救濟，而信訪制度則作為一種補充性的救濟制度。

3.權力監(jiān)督功能。一切權力都有可能被濫用，我國的監(jiān)督機制包括黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政機關內部監(jiān)督、司法監(jiān)督和輿論監(jiān)督，但是這些監(jiān)督大多都是機關內部的監(jiān)督或者自上而下的監(jiān)督，在實踐操作中存在很多問題。信訪作為一種以權利制約權力，系統外的自下而上監(jiān)督的制度，有其自身的特殊性和民主性，能夠切實保障公民合法權利。

4.解決糾紛功能。我國正處于社會轉型期，房屋拆遷、土地征用、社會保障等引發(fā)的矛盾>中突層出不窮。通過信訪制度，能夠有效定紛止爭、化解矛盾，保障弱勢群體的利益，避免其采用極端方式解決，維護國家的長治久安。

筆者認為，信訪制度應具有利益表達和權利救濟的雙重功能。信訪制度是信訪人自己真實意愿的自由表達，是其參與政治生活的一種重要渠道。然而，隨著時代的變遷和社會的發(fā)展，信訪越來越趨于多元化和利益復雜化。信訪人采取信訪方式不僅僅是簡單地表達自己的訴求，更多地是希望自己的訴求能得到有關部門的回應，使自己的訴求得到解決。信訪部門的責任也并不應該僅限于受理信訪人的來信，而是應該著眼于有無能力直接處理所受理的具體問題，滿足信訪人的訴求。因此，信訪制度的實質應該是一種利益表達和補充性救濟制度。

二、我國信訪制度的缺陷

信訪制度作為連接黨、政府與人民群眾的橋梁和紐帶，在保障公民的合法權益、維護社會和諧穩(wěn)定等方面起到了不可替代的作用。但是我國處于社會轉型的關鍵時期，日趨多元化的現實導致信訪制度已經明顯不符合時代發(fā)展的要求，其真正作用得不到充分發(fā)揮。而我國公民停留在采取信訪解決問題的老觀念上，以至于出現了“信訪不信法、信上不信下、信鬧不信理”的怪象，嚴重影響了法律和司法機構的威信。

（一）信訪渠道不夠暢通，功能定位不準

當前信訪工作的一個突出問題就是信訪渠道不夠暢通，主要表現在：有些政府及其工作部門的相關信息公開度不高，容易出現信訪人“一信多投”的現象；信訪人提出的信訪事項大多數情況下得不到回應，往往石沉大海，導致信訪變?yōu)樽咴L、上訪；有的地方和部門對公民反映的問題相互推諉塞責等。雖然在《信訪條例》進行修改的時候，專門增加了一章來規(guī)定暢通信訪渠道，但是實踐中存在的那些問題仍然沒得到解決。

（二）信訪機構設置不合理

我國現行的信訪機構龐雜分散、歸口不一，缺乏統一的協調機制，從而導致權力交叉、權責不清。

各級黨委、人大、政府等相關職能部門都設有信訪機構，甚至一些企業(yè)也都設有信訪部門，但是這些信訪機構之間并沒有嚴格意義上的隸屬關系。信訪工作機構是我國各類工作機構中數量最多的，信訪機構的數量繁多且相互之間沒有必要的協調，只會造成部門之間互相推諉的后果，導致信訪人四處奔波卻得到不同的答復。

（三）信訪不信法，導致司法權威缺失

盡管《信訪條例》第14條和第15條對涉訴信訪事項和非涉訴信訪事項進行了明確區(qū)分，并明確要求信訪人解決涉訴信訪事項應該通過司法途徑。但是現實中許多信訪人依然會避開司法程序尋求救濟，甚至將已經進入司法程序的訴求通過信訪途徑予以解決。司法機關的審判任務較重，且存在案件數量不斷增加、司法主體辦案不公正、司法裁判執(zhí)行難等問題，導致司法裁判缺乏公信力。而且從我國的信訪實踐看，信訪人最常用且屢試不爽的辦法就是“鬧”，他們認為“鬧”得越嚴重，就越能得到信訪機構和政府部門的重視，其訴求也就更容易得到滿足。這使得群眾將期望不再寄托于法院而是政府，導致司法權威的缺失甚至對司法機關的判決提出了挑戰(zhàn)。endprint

三、我國信訪制度的完善

盡管我國信訪制度存在很多缺陷，但是信訪制度承載的功能還是不可小視，其存在的缺陷可以通過改革加以完善。對于如何完善信訪制度提出以下建議：

（一）進一步暢通信訪渠道，重新定義信訪功能

作為以上傳民意為主要功能的信訪制度，其并沒有實際發(fā)揮好上傳下達的“秘書”作用。因此有必要采取措施進一步暢通信訪渠道，具體方法有兩種：一是著力提倡建立全國網絡信訪系統，實現資源共享。特別注重信訪信息公開，只要不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的，一律向社會公開。這樣不僅能方便信訪人走訪、降低信訪成本，還能保證信訪工作的透明性和公正性；二是建立“人民信訪大廳”，促進綜合協調信訪的實現。同時賦予大廳指揮協調、督察裁決等具體職權，從而使信訪大廳能夠以召開聯席會議為基本形式，形成直接解決信訪穩(wěn)定問題的強大合力。除了保障信訪的利益表達功能，我國應考慮重新定位信訪功能。目前利益表達作為主要功能，權利救濟作為附帶功能，顯然已經不適應社會轉型關鍵期的現實，應該對其進行重新定位。筆者認為其主要功能應該定位在利益表達和權利救濟上，將信訪作為司法救濟之外的補充救濟手段，在聽取群眾意見的同時更多地要做到滿足其訴求。

（二）整合信訪機構，設立信訪委員會

為了避免我國現行的信訪機龐雜分散、缺乏統一的協調機制等情況，應該考慮撤銷各部門的信訪機構，把各部門分散的信訪機構集中整合到一個系統之中。基于我國現階段的國情，建議構建以人大為主體的信訪制度系統，把信訪機構統一到各級人大，這也符合我國的憲政體制?？梢酝ㄟ^借鑒國外行政監(jiān)察專員制度，建立我國的信訪委員會制度。在各級人大設立信訪委員會的作用在于專門處理信訪案件，負責接受公民、法人或者其他組織對于各機關工作的批評建議和監(jiān)督。這有利于公民反映個人意愿，立法機關掌握第一手信息，是制定更科學、更合理的政策和法律的民意基礎。

（三）進行司法體制改革

信訪制度受到最猛烈抨擊的地方就是妨礙司法獨立，偏重采取“人治”方式，偏離了法治國家的理念。信訪制度本應該在司法制度缺失的情況下適用，但是現實中由于人們對司法裁判的不信任、訴訟成本高等，更偏向選擇直接避開司法程序而進行走訪，導致司法權威有所缺失。因此，改革司法體制，把大量社會糾紛從信訪領域引向司法解決機制。具體措施包括：第一，堅持司法的獨立性和公正性。特別是避免行政機關對司法體制的干預，保證法院獨立審判不受干擾的地位。第二，擴大司法受案范圍，將對抽象行政行為合法性的附帶審查和內部行政行為侵害公民重要權益等案件也納入。第三，降低訴訟成本，實行司法便民，特別對經濟確實困難的群眾提供“緩、減、免”訴訟費等途徑，必要時指定法律援助律師。只有通過司法體制改革，完善司法途徑解決信訪事項，才能樹立司法的權威，打消人們的“信訪不信法”信鬧不信理”等錯誤觀念。

四、結語

我國的信訪制度對于保障公民的監(jiān)督權、保護公民的合法權益有著極大的作用，但是其自身存在的缺陷不能忽視，信訪制度必須通過改革加以完善。完善信訪制度是一項耗時費力的大工程，想單靠制定或者修改一部法律、條例是不可能的，更多地需要信訪機構的整合，需要司法體制的改革，即內部改革和外部改革并重。伴隨著法治進程的推進，改革步伐的前進，相信經過改革的信訪制度一定會走上法治化軌道，成為司法制度以外的另一道有力救濟手段。endprint