中國保險監(jiān)管發(fā)展歷程與問題對策

莫體

【摘要】保險業(yè)健康快速發(fā)展離不開保險監(jiān)管，保險監(jiān)管效率與效果涉及到到多方面的利益，我國保險業(yè)近幾年發(fā)展迅速，對保險監(jiān)管需求日益加強。本文通過簡單敘述我國保險監(jiān)管的發(fā)展歷程，結(jié)合市場和國內(nèi)外形勢的發(fā)展分析我國保險監(jiān)管存在的不足與問題，借鑒國際上保險業(yè)發(fā)達國家如：英國、美國、日本、德國等保險監(jiān)管經(jīng)驗，提出問題的對策建議，希望能夠提高我國的保險監(jiān)管的效率與質(zhì)量。

【關(guān)鍵詞】保險監(jiān)管 償付能力 監(jiān)管效率

一、保險監(jiān)管的含義

保險監(jiān)管是一個寬泛的概念，狹義的保險監(jiān)管是指國家政府單對保險行業(yè)的監(jiān)督管理，國家依法設(shè)立機構(gòu)依法管理保險市場，確保保險經(jīng)營者的穩(wěn)健經(jīng)營和保險市場規(guī)范運行，保護消費者的權(quán)益，維護社會的穩(wěn)定；廣義的保險監(jiān)指的監(jiān)管主體不單是政府，也包括社會組織、保險協(xié)會以及保險機構(gòu)自身的監(jiān)督管理。

保險監(jiān)管的內(nèi)容十分廣泛復雜，各國有側(cè)重點，我國《保險法》的規(guī)定，保險的監(jiān)管主要包括保險組織監(jiān)管、業(yè)務監(jiān)管、保險財務監(jiān)管以及保險中介人等方面的監(jiān)管。保險行業(yè)提供的特殊的服務商品，監(jiān)管也具有特殊性，各國監(jiān)管重點有差別，主要由以下幾種：第一是監(jiān)管保險機構(gòu)的償付能力，確保保險機構(gòu)有足夠的資金償付相應的款項；第二是維護市場的公平與公正，讓市場機制充分發(fā)揮作用，合理配置資源，第三就是引導保險資金的合理流向，保證資金的保值增值，最大限度的為社會的建設(shè)作出貢獻。

我國的《保險法》中對于保險監(jiān)管有專門的規(guī)定：保險監(jiān)管機構(gòu)依照本法和國務院規(guī)定的職責，遵循依法、公開、公正原則，對保險業(yè)實行監(jiān)督管理，維護保險市場秩序，保護投保人、被保險人和受益人的合法權(quán)益。

國際保險監(jiān)督官協(xié)會（IASI）成立于1994年，幫助指導各國建立起高水平和行之有效的監(jiān)管體系，促進各國保險事業(yè)的快速健康發(fā)展，制定頒布的《保險監(jiān)管核心原則》對成員國的保險監(jiān)管有指導意義，明確規(guī)定了一般原則、公司的管理原則、審慎原則、資產(chǎn)監(jiān)管標準、負債監(jiān)管標準、資本充足和償付能力要求等。

二、我國保險監(jiān)管的發(fā)展歷程

本節(jié)敘述新國成立以后，我國保險監(jiān)管發(fā)展歷程。根據(jù)保險監(jiān)管的目標原則以及自身的發(fā)展歷程特點，我們把保險監(jiān)管分為五個發(fā)展階段。

（一）萌芽起步時期（1949～1979）

新中國成立前三十年，我國的保險業(yè)是國營的，1949年成立中國人民保險公司，進行社會主義改造，把保險公司的產(chǎn)權(quán)都收歸國有，后來“大躍進”和“文化大革命”曾一度停辦保險業(yè)。這一段時期的保險監(jiān)管主要是由政務院和中國人民銀行承擔的，主要是依靠行政手段進行監(jiān)管，監(jiān)管的內(nèi)容也主要是保險業(yè)的實施情況和費率。

（二）探索恢復時期（1980～1995）

改革開放后，我國保險業(yè)恢復經(jīng)營，雖然中國人民保險公司占據(jù)壟斷地位，但是這個市場已經(jīng)悄然發(fā)生改變，我們實行改革開放，市場主體增多，外國保險機構(gòu)在本土設(shè)立經(jīng)營，例如1992年第一家外國保險公司—美國友邦保險公司成立，標志著我國保險業(yè)走出去一大步，這段時間保險機構(gòu)紛紛成立，市場上數(shù)量增多。

這段時期保險監(jiān)管主要內(nèi)容就是審批保險機構(gòu)的設(shè)立和保險公司日常的經(jīng)營管理活動。對于審批行為有明顯的行政干預，監(jiān)管保險機構(gòu)的經(jīng)營行為主要是基本條款和強制費率，強調(diào)同一地區(qū)的費率必須一致?？偨Y(jié)來說這段時期政府經(jīng)營壟斷為主、寡頭競爭的市場格局下，保險監(jiān)管帶有行政手段的嚴格審批行為。

（三）過度發(fā)展階段（1995～1998）

這段時期保險機構(gòu)數(shù)量增多，股份制公司、合資保險公司以及外資保險公司紛紛設(shè)立，中國人民保險公司市場份額逐漸下降，市場的格局也發(fā)生了改變。國際外來保險公司帶來了新的保險產(chǎn)品和銷售理念，但當時的市場不夠成熟完善，在多元化的市場主體競爭中出現(xiàn)了大量問題，造成市場上的混亂。

立法規(guī)范市場主體的行為，制定一系列監(jiān)管的法律法規(guī)，1995年，中國第一部《保險法》正式頒布，對保險經(jīng)營規(guī)則和保險監(jiān)管作了明確規(guī)定，中國人民銀行于1996年、1997年、1998年先后發(fā)布了《保險管理暫行規(guī)定》、《保險代理人管理規(guī)定（試行）》、《保險經(jīng)紀人暫行規(guī)定（試行）》等一系列配套部門規(guī)章。這階段保險監(jiān)管內(nèi)容主要有市場行為、償付能力等方面。

（四）相對成熟階段（1998～2005）

該時期市場上的保險機構(gòu)數(shù)量多，市場的結(jié)構(gòu)成多元化趨勢發(fā)展。1998年中國保險監(jiān)督管理委員會（下稱保監(jiān)會）成立，標志著我國進入分業(yè)監(jiān)管新時期，保險監(jiān)管機構(gòu)更加專業(yè)化、法律化、技術(shù)性。

2001年《保險公司最低償付能力額度及監(jiān)管指標管理規(guī)定》對償付能力監(jiān)管要求及相關(guān)監(jiān)管指標的規(guī)定；2002年我國加入WTO，為適應形勢要求，我國對《保險法》的部分條款進行修訂。這段時期監(jiān)管側(cè)重于構(gòu)建償付能力體系，完善保險責任金的提取結(jié)存方案。

（五）新時期（2005年至今）

該時期保險業(yè)迅速發(fā)展。保費從2005年4927.3億元到2016年近3.1萬億元，年均增長43.3%，遠高于GDP增速，市場主體呈更加多極化方向發(fā)展，資產(chǎn)量劇增，社會影響力加強，加強國際交流，主體機構(gòu)競爭多樣化，注重對自身產(chǎn)品和服務質(zhì)量的創(chuàng)新。保險監(jiān)管朝著國際化方向，監(jiān)管學習國際上的模式，如對即償付能力監(jiān)管、公司治理監(jiān)管和市場行為監(jiān)管，兼具中國國情的保險監(jiān)管體系，并把市場準入與市場退出行為納入監(jiān)管體系。

三、我國保險監(jiān)管體系問題分析

（一）我國保險監(jiān)管法律體系還不健全

我國較早就制定《保險法》和相關(guān)的法律法規(guī)，建立了相對完善法律框架，然法律仍存在諸多漏洞和空白，主要表現(xiàn)在：一是保險新領(lǐng)域還存在法律空白，例如互聯(lián)網(wǎng)與保險結(jié)合產(chǎn)生諸多的新的領(lǐng)域，產(chǎn)生了諸多的問題；二是部分保險法規(guī)條款滯后，明顯不符合當今環(huán)境，如設(shè)定的處罰金額過低，違法成本低，沒有起到威懾作用；三是保險與多學科具有交叉重合，如何有效監(jiān)管，法律尚未明確；四是我國部分保險法規(guī)并未與國際同步，部分有抵抗沖突，國際化受阻。endprint

（二）注重強調(diào)分業(yè)監(jiān)管，帶來了一定負面影響

我國實行嚴格的分業(yè)監(jiān)管，然當前金融業(yè)務錯綜復雜，相互交織滲透，交集重合趨勢漸強，大金融公司機構(gòu)朝著混業(yè)經(jīng)營和集團化發(fā)展，單一嚴格的分業(yè)監(jiān)管已然不適應形式的發(fā)展、市場規(guī)律，造成的監(jiān)管效率低下和監(jiān)管真空。

（三）償付能力的監(jiān)管重視度不夠

現(xiàn)階段監(jiān)管注重監(jiān)管市場行為，如提高市場的準入門檻，對保險經(jīng)營的內(nèi)容、保險產(chǎn)品、保險費率以及對保險公司的保險基金都有嚴格的界定限制和監(jiān)，卻忽視對償付能力的有效監(jiān)管，造成保險公司不注重“質(zhì)”而看重“量”，不注重創(chuàng)新，效益低下。我國目前的償付能力體系構(gòu)建不健全，相對應配套法律法規(guī)還未齊全，執(zhí)行償付能力監(jiān)管條件不足，所以為了防范風險傾向于“堵”，市場的退出機制不完善，如公司之間的合并、并購重組沒有成熟的監(jiān)管經(jīng)驗。

（四）行業(yè)自律監(jiān)督協(xié)會和社會監(jiān)督力不足

對于保險行業(yè)的監(jiān)管單依靠保監(jiān)會，沒有建立起多層次的監(jiān)管體系。那些保險業(yè)發(fā)達，監(jiān)管體系成熟的國家，類似于行業(yè)自律組織和社會的監(jiān)督力量發(fā)揮著重大的作用，有著深遠的影響力，而我國的行業(yè)自律組織發(fā)揮的作用有限，可能我國保險業(yè)起步晚、不成熟，與國際上還有重大差距。如何充分發(fā)揮行業(yè)自律組織和社會力量也是我們努力方向。

（五）過度注重市場的穩(wěn)定性，損害了保險市場的活力

為了保證市場的穩(wěn)定，而嚴格限制各種要素的流動，保險資金無法得到最有的配置，表面上是為了維護消費者的利益，對保險基本條款、保險費率等進行嚴格的限制，但是種種的限制條件下，效益低下的保險公司容易造成償付能力不足，同時也損害了市場機制發(fā)揮配置資源的作用，損害了市場的活力，不利于保險市場的健康持續(xù)發(fā)展。

四、國際上發(fā)達國家保險監(jiān)管的介紹

（一）英國

英國尊崇自由主義，實行寬松監(jiān)管模式，注重對償付能力的監(jiān)管，有健全完善的監(jiān)管體系；1998年前英國實行的分業(yè)監(jiān)管，隨后為適應混業(yè)經(jīng)營和市場環(huán)境的變化，設(shè)立金融服務監(jiān)管局（FSA），實行混業(yè)監(jiān)管；英國保險監(jiān)管主體一大特點，就是在政府監(jiān)管和行業(yè)自律中更偏重于行業(yè)自律，以完善的行業(yè)自律機制來促成良好的保險市場自我約束氛圍。

（二）美國

美國保險保險業(yè)發(fā)達、監(jiān)管完善，有著雙重監(jiān)管機制—聯(lián)邦保險監(jiān)管機構(gòu)和州保險監(jiān)管機構(gòu)；設(shè)有非政府性質(zhì)的美國保險監(jiān)督官協(xié)會（NAIC），制定示范性保險監(jiān)管法規(guī)供各州保險監(jiān)管機構(gòu)參考，同時協(xié)調(diào)各州保險監(jiān)管的統(tǒng)一發(fā)展。21世紀國際形勢復雜多變，美國保險監(jiān)管適應形勢的變化，其構(gòu)建了多層次的監(jiān)管體系，如構(gòu)建市場行為監(jiān)管、公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管、償付能力監(jiān)管的“三支柱”保險監(jiān)管制度體系。

（三）日本、德國

德國監(jiān)管全面、效果顯著。政府設(shè)立金融監(jiān)管局，實行混業(yè)監(jiān)管；同時德國重視外部監(jiān)管監(jiān)督力量，設(shè)立第三方如經(jīng)濟審計師協(xié)會類似的機構(gòu)以用來加強保險監(jiān)管力量。

日本實行嚴格的監(jiān)管模式，注重經(jīng)營行為的監(jiān)管，初始忽視償付能力的監(jiān)管，隨著經(jīng)濟全球化步伐的加快，保險監(jiān)管的國際化也促使日本當局調(diào)整其保險監(jiān)管策略，重視對償付能力的監(jiān)管，保險企業(yè)的信息披露機制也在不斷的強化和完善，保險監(jiān)管制度體系正在從事后監(jiān)管向事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

五、建議與對策

（一）加快完善保險監(jiān)管的法律法規(guī)

強調(diào)依法治國，依法監(jiān)管，需構(gòu)建完善的保險監(jiān)管的法律體系，讓保險監(jiān)管做到有法可依，與時俱進修訂部分法規(guī)條款，減少法律空白區(qū)；加強會計核算制度和產(chǎn)權(quán)明晰，防止為了追求短期利益損害企業(yè)長期發(fā)展。

（二）借鑒英國的行業(yè)自律機制以及德國的注重外部力量監(jiān)督管理

如何提高行業(yè)自律協(xié)會組織監(jiān)管作用成為一個突破點，構(gòu)建多層次的監(jiān)管體系，可以通過立法授予自律協(xié)會一定的權(quán)利，提高它們的地位和威望，有更強的約束力；引入獨立的審計機構(gòu)，構(gòu)建第三方的約束力，定期向社會披露信息，提高信息的可信度，形成社會監(jiān)督力量。

（三）信息的不對稱抑制了有效的監(jiān)管，建立完善的信息披露制度，增加市場的透明度，減少因信息失真失明導致的市場機制傳到失靈引起安全隱患

首先積極鼓勵保險公司主動披露自己的真實信息，對那些隱瞞和披露虛假信息予以嚴懲；減少保險中介制度漏洞和不合理之處，降低投訴率，增加消費者滿意度，如提高保險中介服務質(zhì)量，加強工作人員綜合素質(zhì)，保險人與投保人傳遞真實信息，建立起有強約束力的監(jiān)管機制。

（四）混業(yè)經(jīng)營是發(fā)展趨勢。

混業(yè)經(jīng)營是發(fā)展趨勢，一行三行要加強協(xié)同監(jiān)管，不能盲目單獨作戰(zhàn)，國際上多數(shù)國家設(shè)立類似于金融服務局的部門綜合管理，內(nèi)部在設(shè)立分部門進行日常的專門管理，既可以總攬全局，又可以分類管理，提高工作效率，減少臃腫的機構(gòu)重疊和杜絕監(jiān)管的空白地帶。保險監(jiān)管部門加強與其他金融監(jiān)管部門溝通協(xié)作，建立信息共享平臺，有利于實現(xiàn)金融業(yè)的整體公共政策目標。

（五）轉(zhuǎn)向以償付能力為主的監(jiān)管方式，逐步減輕對市場行為的監(jiān)管

以償付能力方向的監(jiān)管成為一個趨勢，推進以償付能力為核心的監(jiān)管，需做到：一是保險公司披露信息，增加透明度，公開化，建立動態(tài)信息管理檢測平臺；二是建立償付能力的預警機制，劃出資本安全紅線，通過對保險公司財務報告的審慎管理，有助于監(jiān)管機構(gòu)了解公司財務狀況、償付能力以及負債等多方面的情況，提高監(jiān)管效率；三是建立健全配套償付能力監(jiān)管的法律法規(guī)。

保險監(jiān)管是一項復雜的長期過程，必須依據(jù)本國的國情和自身保險業(yè)發(fā)展的實際情況出發(fā)，對于國際上發(fā)達國家的經(jīng)驗進行深入研究借鑒，切不能盲目全盤照搬。

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