尚華

【摘 要】 近幾年政府和社會(huì)資本合作的PPP模式在建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)中扮演日愈重要的角色。特別是基礎(chǔ)設(shè)施滯后、資金不足的中西部地區(qū)更為各級(jí)地方政府所青睞。PPP模式在中西部發(fā)展快、勢(shì)頭猛，給人以目不暇接、日新月異之勢(shì)。但是由于PPP模式最近幾年才推廣，各地推廣應(yīng)用現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)不足，尤其缺乏法律法規(guī)的支撐，加之缺乏真正熟悉政策和業(yè)務(wù)的人員，不少項(xiàng)目往往從前期可行項(xiàng)研究、選擇資本方、投資與施工建設(shè)，到后期的運(yùn)營(yíng)、投資回報(bào)等，均存在極不規(guī)范的情況。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；推廣

近兩年，筆者通過有限的參與PPP項(xiàng)目的評(píng)審工作，從多層面發(fā)現(xiàn)推進(jìn)PPP模式面臨的相關(guān)問題，就此提出一些對(duì)策及建議。

一、缺乏權(quán)威的法律法規(guī)

PPP模式在我國(guó)作為一項(xiàng)創(chuàng)新性改革，資金規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及社會(huì)面廣，必須要靠法律法規(guī)保障并有效引導(dǎo)，否則花樣百出、后果嚴(yán)重。

1.地方政府的定位如何確定。作為PPP項(xiàng)目授權(quán)主體的政府發(fā)起PPP項(xiàng)目，主管部門主持編制三個(gè)文件，并與社會(huì)資本簽署“框架協(xié)議”，授權(quán)項(xiàng)目實(shí)施單位出資與社會(huì)資本共同設(shè)立項(xiàng)目公司，這是目前大部分PPP的運(yùn)作模式。地方政府既是法律政策支持者、標(biāo)準(zhǔn)制造者、審核批準(zhǔn)者、監(jiān)督管理者，同時(shí)優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目參與方，這就導(dǎo)致行為主體和責(zé)任主體不一致的問題。

2.由于法律制度框架不完備，部門政策不一致，目前項(xiàng)目運(yùn)作依循的基本是“……通知”“……暫行辦法”“……實(shí)施意見”等等。嚴(yán)格的說以上通知辦法類文件均不能代替法律法規(guī)。再加上發(fā)改委、住建局、財(cái)政部等都在發(fā)文，有了矛盾聽誰(shuí)的？有的地方為了推進(jìn)PPP項(xiàng)目，還成立了項(xiàng)目推進(jìn)中心或項(xiàng)目指揮部等臨時(shí)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的法律地位界定模糊，權(quán)利職責(zé)不明確，如何依法開展工作，這些都需要通過立法來進(jìn)行規(guī)制、進(jìn)行整合，使之系統(tǒng)化，便于規(guī)范操作。PPP模式中政府的行為邊界在哪里？政府主體只是政府和政府部門，包不包括國(guó)有企業(yè)或事業(yè)單位？而社會(huì)資本如何界定？多級(jí)“框架協(xié)議”“協(xié)議”“合同”一旦有分歧或訴訟，是作為行政協(xié)議還是民事合同來對(duì)待？所以目前PPP立法是當(dāng)務(wù)之急，既可以打消參與各方疑慮，保障各方權(quán)益，又可以激發(fā)社會(huì)資本最大的投資在積極性。

二、缺乏規(guī)范的實(shí)施程序

現(xiàn)在地方上，尤其是中西部地區(qū)都存在一種傾向，即試圖通過PPP模式來迅速緩解投資下滑，彌補(bǔ)由于經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致的區(qū)域投資不足，解決基礎(chǔ)設(shè)施欠賬的問題。由于這種功利性傾向目的。在PPP項(xiàng)目實(shí)施中，只要主管部門提出項(xiàng)目意向、項(xiàng)目名錄，在無(wú)可行性研究報(bào)告無(wú)具體方案，只有意向的情況下，領(lǐng)導(dǎo)定下開工時(shí)間。沒有科學(xué)的識(shí)別、準(zhǔn)備、相關(guān)部門立馬輕率地委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)編制實(shí)施方案、項(xiàng)目物有所值的評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力的論證報(bào)告。試想在這樣的情況下，主管部門和中介機(jī)構(gòu)能編出什么樣的報(bào)告來，憑空僅用十天半月一個(gè)數(shù)億元數(shù)十億元項(xiàng)目的實(shí)施報(bào)告就出臺(tái)了，這樣的報(bào)告科學(xué)嗎？真實(shí)嗎？可信嗎？可切實(shí)指導(dǎo)具體實(shí)施嗎？答案當(dāng)然是否定的。過往的項(xiàng)目實(shí)例也證明，如果沒有真實(shí)可信的可行性研究報(bào)告，沒有方案及相關(guān)數(shù)據(jù)的支撐，就會(huì)給社會(huì)資本提供謀取暴利的機(jī)會(huì)，項(xiàng)目實(shí)施也會(huì)陷入一個(gè)不斷修改變化、投資無(wú)法控制的境地。筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的推出，基本程序是必須遵守的，一個(gè)項(xiàng)目的推出必須科學(xué)論證，實(shí)事求是?？裳斜夭豢缮?，方案設(shè)計(jì)、方案估算及評(píng)審必不可少。這既是對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)更是對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，有了這些，然后才能為政府決策提供切實(shí)可靠的依據(jù)，PPP項(xiàng)目才具有了“出生證”，這才能最大限度體現(xiàn)政府行為的科學(xué)性、權(quán)威性，才能讓社會(huì)資本放心的參與進(jìn)來。

三、缺乏必要的監(jiān)管內(nèi)容

這又是一個(gè)由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)容易出現(xiàn)的空白，有的地方對(duì)PPP的看法還存在認(rèn)為只是政府采購(gòu)形式上改變了，只需要按常規(guī)監(jiān)管工程質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)就可以了，忽略了PPP項(xiàng)目的特殊性。常規(guī)項(xiàng)目包括預(yù)算編制審核監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、事后績(jī)效評(píng)價(jià)等監(jiān)管模式，但在PPP項(xiàng)目中則多了融資、融資使用、融資風(fēng)險(xiǎn)控制等其重要性核實(shí)務(wù)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過常規(guī)工程監(jiān)督，而且提高項(xiàng)目全壽命周期監(jiān)管的能力，防止碎片化監(jiān)管，加大信息披露力度拓寬公眾監(jiān)管渠道和手段，建立外部績(jī)效跟蹤考核體系，統(tǒng)籌規(guī)劃監(jiān)管體系尤為重要。

四、缺乏合理的社會(huì)資本概念且私營(yíng)業(yè)主融資有可能出現(xiàn)“瓶頸”

社會(huì)資本如何界定？盡管財(cái)政部財(cái)金[2014]113文《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（實(shí)行）》上有所說明，現(xiàn)實(shí)中有相當(dāng)多可能，實(shí)施起來確實(shí)難下斷章。從已實(shí)施的項(xiàng)目來看，大多數(shù)社會(huì)資本是按如下模式搭建而成：金融資本+大型央企省企建投公司+企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)或外系統(tǒng)大型設(shè)計(jì)公司。有的就直接由大型央企省企來談判。而在一些特殊項(xiàng)目上如醫(yī)院、學(xué)校這類項(xiàng)目，企業(yè)或聯(lián)合體就根本不具有運(yùn)營(yíng)能力，都是各有各的目的、各取所需。金融機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來就能長(zhǎng)期放貸，穩(wěn)定收益；央企省企不用招標(biāo)（多是競(jìng)爭(zhēng)性磋商談判）幾乎全額將施工利潤(rùn)、設(shè)計(jì)利潤(rùn)、設(shè)備采購(gòu)利潤(rùn)收入囊中。至于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，由地方政府、各主管部門、實(shí)施單位撿底了。如這種模式長(zhǎng)期下去，受損的只能是地方政府。

五、地方政府缺乏真正熟悉政策和業(yè)務(wù)的人員

地方政府和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)都缺乏真正熟悉PPP政策和業(yè)務(wù)的人員，沒有PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，最多只能借鑒原來工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，操作能力更顯不足。在項(xiàng)目談判過程中，甚至難以與社會(huì)資本“對(duì)話”。自身談判前就少有長(zhǎng)時(shí)間請(qǐng)專家討論相關(guān)條件，談判時(shí)又主要是一定層次的官員發(fā)言，而官員多數(shù)對(duì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、成本核算、工程管理都不在行，也常常不請(qǐng)外部專家參與，加之大型央企省企在財(cái)力、層次、專業(yè)上的強(qiáng)勢(shì)，結(jié)果很容易導(dǎo)致單方片面責(zé)任落到政府頭上，對(duì)地方政府非常不利?？梢娙瞬抨?duì)伍和能力建設(shè)是PPP發(fā)展的瓶頸問題，必須從長(zhǎng)計(jì)議，展開系統(tǒng)及交叉培訓(xùn)，建立真正能為政府PPP項(xiàng)目服務(wù)的復(fù)合型團(tuán)隊(duì)。

綜合上述，以上幾點(diǎn)是在PPP模式運(yùn)營(yíng)之初所面臨諸多問題的一部分，應(yīng)在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中不斷改進(jìn)完善，更好的構(gòu)建政府與社會(huì)資本方“共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，利益共贏”的合作模式，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的良性發(fā)展。endprint