董雅榮

【摘 要】目前，我國行政體系中有大量強勢機構(gòu)實行垂直管理。地方審計機關(guān)管理體制改革是在不改變現(xiàn)有地方政府之間關(guān)系基礎(chǔ)上的調(diào)整，而地方審計機關(guān)屬于地方政府組成部分，審計工作是圍繞地方黨委和政府的中心工作展開。因此，這種體制上的調(diào)整必然形成多種利益矛盾交織，改革需要在探索中不斷破解難題，不斷調(diào)整和完善，從而能夠更好的發(fā)揮其作用?；诖耍疚姆治隽说胤綄徲嫏C關(guān)垂直管理體制改革問題。

【關(guān)鍵詞】地方審計機關(guān)；垂直管理體制；改革問題

一、地方審計機關(guān)垂直管理體制改革的現(xiàn)實意義

1.有利于更好地適應(yīng)審計環(huán)境的發(fā)展變化，促進民主法治建設(shè)

目前，我國市場經(jīng)濟體制日趨完善，審計機關(guān)在社會經(jīng)濟生活中發(fā)揮的作用越來越大。通過推動地方審計機關(guān)垂直管理體制改革，能有效拓展審計機關(guān)發(fā)揮作用的深度和廣度，更好地滿足國家治理的國市場經(jīng)濟體制日益完善需要，強化對政府經(jīng)濟管理的監(jiān)督。

2.符合審計職業(yè)的內(nèi)在要求，提高國家審計的獨立性

審計獨立是保障審計工作質(zhì)量的重要前提。審計機構(gòu)是政府的內(nèi)部審計部門，但其組織、人事及經(jīng)費都在政府的管轄范圍內(nèi)，因而缺乏獨立性。這明顯與審計工作需要保持獨立性的要求相背離。對省級以下的審計機關(guān)實施垂直管理，可將地方審計機關(guān)從行政部門中剝離出來，降低地方審計機關(guān)對地方政府的依賴性，削弱審計工作外部環(huán)境所帶來的不利影響，提高審計獨立性。

3.配合經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，使經(jīng)濟健康運行

近年來，財政部門省直管縣趨勢不斷擴大，省對縣財政下?lián)苜Y金不需要經(jīng)過市級財政，市財政與縣財政上形成了一種平行關(guān)系。因省級審計機關(guān)人員不足，地方審計機關(guān)一般需要接受委托開展縣級財政決算項目，出現(xiàn)了體制不順暢的問題，通過地方審計機關(guān)垂直管理體制改革，建立審計監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，既能使政令暢通，也能使上級審計機關(guān)把握全局，同時也可以暴露各層級存在的風(fēng)險和隱患，推動經(jīng)濟健康運行。

二、地方審計機關(guān)垂直管理體制改革問題

1.當(dāng)前制度建設(shè)不健全

審計管理體制改革成功的前提條件是要擁有科學(xué)、完善的審計法規(guī)體系。此次管理體制改革為審計體制機制創(chuàng)新，目前尚無法律法規(guī)作出相關(guān)規(guī)定，甚至與包括《中華人民共和國審計法》在內(nèi)的法律部分條款相沖突。地方審計機關(guān)也無統(tǒng)一完善的法律法規(guī)及制度體系。在審計業(yè)務(wù)上，如何在審計計劃、查證、移送等各審計業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)及信息化建設(shè)制定統(tǒng)一的制度規(guī)定，達到全省審計機關(guān)“一盤棋”，無相關(guān)指導(dǎo)；缺乏對審計隊伍建設(shè)及人員任職的具體規(guī)定，對人員進出審計機關(guān)、上級人員在下級機關(guān)及下級人員提拔到上級機關(guān)任職等無相關(guān)規(guī)定；無全省范圍內(nèi)上下聯(lián)動的行政經(jīng)費管理辦法及相應(yīng)的考核方法，對如何保障地方審計機關(guān)經(jīng)費、審計業(yè)務(wù)與機關(guān)經(jīng)費和考核相結(jié)合無可操作的指引等。

2.各級審計機關(guān)應(yīng)對能力欠缺

（1）省級審計機關(guān)任務(wù)加重、公信力受考驗。①管理任務(wù)加大。人財物管理任務(wù)加重，以目前省級審計機關(guān)的情況，應(yīng)對全省審計機關(guān)的管理有相當(dāng)大的難度。②業(yè)務(wù)指導(dǎo)、溝通和協(xié)調(diào)等工作任務(wù)加重。在審計計劃、查證、審理、執(zhí)行、移送等方面，如何在全省形成趨于一致的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)值得探討。③審計執(zhí)行力和公信力是新考驗。如何提高地方審計機關(guān)執(zhí)行力和公信力及受托審計項目的質(zhì)量等任重道遠。

（2）地市審計機關(guān)覆蓋面加大、審計業(yè)務(wù)力量不足。①審計實施省直管市縣后，地級市審計機關(guān)對縣財政資金監(jiān)督管理面加大，不僅局限于本市，在省廳統(tǒng)一組織下會覆蓋到全省各市縣。②應(yīng)對更多的大型行業(yè)審計的能力不足。省直管后上級審計機關(guān)安排的行業(yè)審計及異地交叉審計會占據(jù)市級審計業(yè)務(wù)的主導(dǎo)，而目前市級審計機關(guān)審計業(yè)務(wù)人員不足，審計業(yè)務(wù)力量薄弱。

三、加快推進地方審計機關(guān)垂直管理的措施

1.整合審計資源，完善社會監(jiān)督體系

實行省以下審計機關(guān)垂直管理后，應(yīng)從面的角度，把省、市、縣三級審計機關(guān)的審計資源和審計力量整合起來，充分挖掘各級審計機關(guān)的潛能，以解決上下級審計機關(guān)之間力量不均衡的矛盾，最終實現(xiàn)審計監(jiān)督效能的明顯增強。

（1）要整合審計人力資源，實行省以下審計機關(guān)垂直管理后，省審計廳的工作人員相對較少，還擔(dān)負著一定的專業(yè)管理職責(zé)，那么僅限省廳的審計力量是遠遠不夠的，要舉全省審計干部之力方能應(yīng)對省審計廳業(yè)務(wù)范圍大大擴展的實際。

（2）要整合審計項目資源，建議實行交叉審計、授權(quán)審計，省審計廳可以邀請地方審計機關(guān)參與審計項目，并給予地方審計機關(guān)一定的財力和物力的支持，確保審計目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.密合地方政府，發(fā)揮審計免疫功能

地方審計管理體制改革為省以下垂直管理，縣市級審計機關(guān)直接對省級審計機關(guān)負責(zé)，由“塊塊管理為主”變由“條條管理為主”，但并不是說脫離“塊塊”。在地方實際審計工作中，財政收支審計和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計是與地方政府密不可分的。審計要想發(fā)揮好反腐利劍的作用，就不能游離于地方政府之外。實行省以下審計機關(guān)垂直管理以后，可能會導(dǎo)致審計對象與政府的工作重心出現(xiàn)一些偏差，還有些人可能會誤以為審計機關(guān)不再是本級政府的部門，抱著一種來審自己就是找事、挑毛病的態(tài)度對待，淡化內(nèi)部控制、自我調(diào)節(jié)的意識。而實際工作中審計機關(guān)與地方政府和有關(guān)部門的溝通與協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)是一種內(nèi)在要求。在改革過程中，不應(yīng)僅限于上級審計機關(guān)對基層審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，還應(yīng)在干部監(jiān)督、反腐倡廉等方面加強與地方政府的聯(lián)系與合作。這樣在大大提升基層審計機關(guān)的業(yè)務(wù)水平的同時，也能提升地方審計機關(guān)在地方政府中的地位，發(fā)揮審計在促進和服務(wù)地方社會經(jīng)濟發(fā)展方面的建設(shè)性作用，使審計這個“免疫系統(tǒng)”為社會經(jīng)濟的發(fā)展保駕護航。

3.完善審計法規(guī)，增強政府審計權(quán)威性

地方審計機關(guān)管理體制改革后，要充分發(fā)揮其在我國國民經(jīng)濟生活中的經(jīng)濟衛(wèi)士作用，一個必備條件就是要擁有完善、科學(xué)的審計法規(guī)體系?？梢孕薷暮屯晟茖徲嫹煞ㄒ?guī)，建立相關(guān)的審計準(zhǔn)則，加強審計法制建設(shè)，從而強調(diào)政府審計的法律地位和強制性。

（1）根據(jù)我國社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實和新審計管理體制的實行，對審計法規(guī)和其他相關(guān)法規(guī)中不完善和不配套的問題進行補充和修改，建立適合我國國情并體現(xiàn)國際公認審計原則的審計準(zhǔn)則體系，賦予審計法律意義上的權(quán)限，從而約束和規(guī)范審計行為，防范和降低審計風(fēng)險。

（2）加強對地方各級審計機關(guān)執(zhí)行審計法和審計準(zhǔn)則以及依法處理審計查出問題的監(jiān)督檢查，健全審計復(fù)核、復(fù)議和執(zhí)法監(jiān)督制度，使政府審計機關(guān)既有審計權(quán)又有處理處罰權(quán)，既不越權(quán)也不缺位，提高審計執(zhí)法水平。

（3）深入開展普法教育，組織審計人員認真學(xué)習(xí)審計和財政、金融等領(lǐng)域的法律法規(guī)，增強審計人員的法律意識，明確各自的審計執(zhí)法責(zé)任，提高審計人員依法審計的自覺性，使每個審計事項都可以按照審計法律程序進行。

4.加強審計隊伍建設(shè)，提高審計人員素質(zhì)

建設(shè)結(jié)構(gòu)合理、適應(yīng)審計事業(yè)發(fā)展需要的高素質(zhì)審計隊伍，從而促進地方審計管理體制的改革發(fā)揮其應(yīng)有的作用，可以從以下幾個方面提高審計隊伍的整體素質(zhì)：

（1）優(yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)。壓縮非業(yè)務(wù)人員比例，補充財政、金融等宏觀經(jīng)濟管理方面的人才，加大干部交流和輪崗工作的力度。

（2）建立培訓(xùn)制度。有計劃地對審計人員分層次進行教育培訓(xùn)，保證每個審計人員每年至少有一定的培訓(xùn)學(xué)習(xí)時間；加強國家審計培訓(xùn)基地建設(shè)，開拓培訓(xùn)渠道；完善專業(yè)技術(shù)任職資格考試制度，制定具體考核標(biāo)準(zhǔn)及評審辦法，加緊培養(yǎng)和選拔審計專家和審計業(yè)務(wù)尖子。

（3）開展職業(yè)道德教育。政府審計人員既要有公務(wù)員的政治、思想品德，又要有審計師的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德。要提高審計人員的執(zhí)業(yè)能力、道德素質(zhì)，強化審計人員的風(fēng)險意識。

總之，推動地方審計機關(guān)垂直管理體制改革，既能優(yōu)化整合審計系統(tǒng)人力資源，同時還能整合審計系統(tǒng)的信息資源，因此進一步加強對其的研究非常有必要。

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