高亞春+戰(zhàn)夢霞

黨的十八大報(bào)告和2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會議都將“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為新型城鎮(zhèn)化的重中之重。2014年9月，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》（國發(fā)〔2014〕40號）提出，要深化基本公共服務(wù)供給制度改革，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工及其隨遷家屬，使其平等享受市民權(quán)利。為落實(shí)國發(fā)〔2014〕40號文件精神，中國勞動保障科學(xué)研究院調(diào)研組赴浙江省J市和H市開展了實(shí)地調(diào)研，深入了解了J市和H市農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的情況，對推動農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，對存在的問題進(jìn)行分析，并提出了相應(yīng)的對策建議。

一、農(nóng)民工的基本情況

（一）浙江省農(nóng)民工的總體情況

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局浙江調(diào)查總隊(duì)公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年浙江省農(nóng)民工總量1329萬人，比2014年減少6萬人。2015年浙江省農(nóng)民工月均非農(nóng)收入為3605萬元，收入主要集中于1001-4000元，占比達(dá)86.5%。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，浙江省農(nóng)民工以本地務(wù)工為主，省外務(wù)工以東部地區(qū)為主，外出就業(yè)地區(qū)類型以縣市城區(qū)為主，浙江超六成的農(nóng)民工在本地就業(yè)，其中本地非農(nóng)務(wù)工612萬人，占農(nóng)民工總量的46%。從外出務(wù)工的地區(qū)類型看，浙江外出農(nóng)民工主要到縣市城區(qū)，占外出農(nóng)民工人數(shù)的48.8%；其次是地級市，占比為16.2%，在直轄市就業(yè)的占比較少，只有4.3%。從人員構(gòu)成來看，以男性為主，年齡在41-50歲之間最多；文化程度較低，以初中和小學(xué)為主，醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率相對較高。從農(nóng)民工就業(yè)的產(chǎn)業(yè)分布來看，浙江省農(nóng)民工主要分布在第二產(chǎn)業(yè)，占比為57.1%，比2014年上升2個(gè)百分點(diǎn)。從就業(yè)的行業(yè)分布來看，最主要的六大行業(yè)是制造業(yè)（占44.8%）、批發(fā)零售業(yè)（占13.3%）、建筑業(yè)（占10.9%）、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)（占9%）、交通運(yùn)輸倉儲和郵政業(yè)（占5.7%）、住宿餐飲業(yè)（占3.5%）。

（二）典型地區(qū)農(nóng)民工的基本情況

1.J市農(nóng)民工的基本情況

J市現(xiàn)有戶籍人口348.14萬人，其中農(nóng)業(yè)人口187.16萬人，非農(nóng)業(yè)人口160.98萬人；勞動年齡段人口235.6萬人，其中城鎮(zhèn)111.4萬人、農(nóng)村124.2萬人。2008年以來，J市實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。目前，J市農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力111.7萬人（本地農(nóng)民工），實(shí)現(xiàn)就業(yè)人數(shù)108.8萬人，轉(zhuǎn)移就業(yè)率96.5%。

J市作為浙江省居住證制度改革和流動人口服務(wù)管理改革先行地，把外來農(nóng)民工統(tǒng)籌為新居民。目前，全市登記在冊的新居民217.36萬人，其中勞動年齡段155.3萬人，實(shí)現(xiàn)就業(yè)人數(shù)145.8萬人（外來農(nóng)民工），就業(yè)率達(dá)93.9%。

據(jù)J市企業(yè)用工監(jiān)測情況顯示，全市農(nóng)民工從事第一產(chǎn)業(yè)的人數(shù)占比6%，從事第二產(chǎn)業(yè)的人數(shù)占比66%，從事第三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)占比28%。從崗位分布情況來看，農(nóng)民工工作從事行業(yè)主要為紡織業(yè)、服裝業(yè)、機(jī)械制造業(yè)、餐飲業(yè)、住宿業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局J市調(diào)查隊(duì)的調(diào)查結(jié)果顯示，J市在接納外來農(nóng)民工就業(yè)方面包容度高，農(nóng)民工在J市就業(yè)時(shí)間跨度大，就業(yè)主要集中在個(gè)體經(jīng)濟(jì)，主要特點(diǎn)包括以下兩方面：

一是農(nóng)民工就業(yè)不受戶籍限制。在農(nóng)民工找工作時(shí)是否受戶籍限制的調(diào)查結(jié)果顯示，只有3.3%的農(nóng)民工表示自己在找工作時(shí)受到了戶籍限制，而超過95%以上的農(nóng)民工表示自己在找工作時(shí)沒有受到戶籍的限制，這表明J市在農(nóng)民工就業(yè)方面包容度高。

二是農(nóng)民工就業(yè)主要集中于私營企業(yè)。從農(nóng)民工就業(yè)所在單位或雇主性質(zhì)來看，在私營企業(yè)就業(yè)的占72.7%；其次是個(gè)體經(jīng)營戶，占15.5%；在機(jī)關(guān)團(tuán)體事業(yè)單位、國有企業(yè)、集體企業(yè)、外商投資企業(yè)就業(yè)的分別占1.8%、1.8%、0.9%和1.8%。

2.H市農(nóng)民工基本情況

H市流動人口在冊總數(shù)為98.1萬人，流動人口以務(wù)工、經(jīng)商為主，其中務(wù)工人數(shù)為89.8萬人，經(jīng)商人數(shù)為3.23萬人，主要來自于安徽、貴州、河南、四川等4個(gè)省份，占總數(shù)的61%。流動人員來H市后主要從事第二、三產(chǎn)業(yè)，以藍(lán)領(lǐng)職業(yè)者居多。流動人員總體上受教育程度不高，初中及以下學(xué)歷的占91.94%。年齡結(jié)構(gòu)以青壯年為主，16-34周歲的占59.67%。

H市農(nóng)民工就業(yè)變化趨勢主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是農(nóng)民工就業(yè)地選擇趨向本地化。一方面，本地農(nóng)民工就近轉(zhuǎn)移就業(yè)特征明顯。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局H市調(diào)查隊(duì)對2015年H市區(qū)13個(gè)調(diào)查小區(qū)128戶農(nóng)村家庭的監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，79.3%的農(nóng)民工選擇本地就業(yè)，在外出就業(yè)的農(nóng)民工中，57.8%的農(nóng)民工選擇就近就業(yè)，39.1%的農(nóng)民工選擇在縣外省內(nèi)就業(yè)，在省外就業(yè)的農(nóng)民工僅占3.1%。另一方面，外地農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)意愿強(qiáng)烈。隨著東部地區(qū)用人成本不斷提高以及中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，企業(yè)內(nèi)遷和外來農(nóng)民工回流的比例不斷提高，比如僅安徽省當(dāng)?shù)貏?wù)工人員就回流2萬余人。

二是本地農(nóng)民工就業(yè)形勢趨向多元化。農(nóng)民工就業(yè)的首選是進(jìn)城求職務(wù)工，即正規(guī)就業(yè)。其次是選擇就近就地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)務(wù)工，農(nóng)忙時(shí)以務(wù)農(nóng)為主，農(nóng)閑時(shí)進(jìn)廠打工或打零工的靈活就業(yè)形式，也有農(nóng)民工自己創(chuàng)辦實(shí)體經(jīng)營。截至2015年12月底，全市共有本地農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力107.8萬人，其中，正規(guī)就業(yè)（登記就業(yè)）65.16萬人，占比為60.5%；靈活就業(yè)和創(chuàng)業(yè)型就業(yè)42.64萬人，占比為39.5%。特別是“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的大背景下，農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)熱情不斷高漲。

三是農(nóng)民工外出就業(yè)群體趨向年輕化。根據(jù)對全市各區(qū)縣共125份調(diào)查問卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，農(nóng)民工就業(yè)年齡主要集中在20至40歲之間，占比84%。其中，20歲以下占1.6%，20-30歲的占44%；31-40歲占40%；41-50歲的占10.4%；50歲以上的占4%。可見目前農(nóng)民工群體正處于第一代農(nóng)民工向第二代農(nóng)民工快速轉(zhuǎn)換的時(shí)期，50歲以上的農(nóng)民工開始逐步退出城市，而他們的子女開始成為農(nóng)民工的主力。endprint

四是農(nóng)民工個(gè)體發(fā)展要求趨向差異化。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局H市調(diào)查隊(duì)2015年對H市區(qū)農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查的統(tǒng)計(jì)分析，青壯年農(nóng)村勞動力較傾向于外出務(wù)工，對個(gè)人發(fā)展的關(guān)注度較高。與傳統(tǒng)的農(nóng)民工群體相比，這類農(nóng)民工除基本的收入需求以外，更多地要求獲得尊重、要求公平對待、要求平等權(quán)益等，對就業(yè)地落戶、獲取社會保障、解決子女教育問題、享受公共醫(yī)療服務(wù)、享有更多市民權(quán)利等方面有較高要求。

二、浙江省推動農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的政策措施

（一）“新居民事務(wù)局（所）”為新居民更好地提供服務(wù)

調(diào)研了解到，浙江省將務(wù)工、經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)的非本地戶籍、有固定住所的人員統(tǒng)一稱為“新居民”，取消了“農(nóng)民工”“外來人員”“外來打工者”等稱謂?！靶戮用瘛狈Q呼上的創(chuàng)新是將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)居民服務(wù)管理的范疇，農(nóng)民工不再是一個(gè)特殊的、受歧視的群體，而是與當(dāng)?shù)貞艏用裆矸萜降鹊娜后w。

在借鑒發(fā)達(dá)國家國際移民管理方式的基礎(chǔ)上，浙江省首創(chuàng)“新居民事務(wù)局（所）”，負(fù)責(zé)全市新居民服務(wù)管理工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和綜合管理，踐行農(nóng)民工居民化服務(wù)管理理念。在市縣層面成立“新居民事務(wù)局”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面成立“新居民事務(wù)所”，在村、社區(qū)和100人以上的企業(yè)建立“新居民事務(wù)站（點(diǎn)）”，同時(shí)配備專職協(xié)管員為新居民提供服務(wù)。

（二）《浙江省居住證》確保新居民享受基本公共服務(wù)

《浙江省居住證》制度賦予了外來人員應(yīng)享有的公民權(quán)利，是破除區(qū)域限制、縮小城鄉(xiāng)差別、公共服務(wù)均等化和戶籍制度改革的重大創(chuàng)新。調(diào)研了解到，浙江省對新居民實(shí)施了居住證制度。對在本地居住一定年限、具備一定條件但尚不具備戶口遷移條件的流動人口，給予享受與本地常住人口在子女教育、計(jì)劃生育、衛(wèi)生防疫、公共就業(yè)服務(wù)等方面基本同等的待遇。居住證制度激活了以前在暫住證制度中被封存的各項(xiàng)平等公民權(quán)利，是由市民向公民轉(zhuǎn)型過程中的一個(gè)巨大進(jìn)步。

居住證制度的創(chuàng)新在于逐步消除與戶籍掛鉤的各種權(quán)益分配和服務(wù)共享，此項(xiàng)改革也是目前戶籍制度尚未有根本性突破之前的權(quán)宜之策。居住證分為《臨時(shí)居住證》和《居住證》兩類，按照申領(lǐng)條件分為普通人員和專業(yè)人員兩種?！杜R時(shí)居住證》申辦條件與原來的暫住證基本相同，年齡滿16周歲，擬在暫住地居住30天以上的新居民都需要辦理?！镀胀ㄈ藛T居住證》需要具備以下條件：持臨時(shí)居住證一年以上的新居民，有合法的固定住所，有合法穩(wěn)定的生活來源，無治安不良記錄等?！秾I(yè)人員居住證》的適用對象是具有中專、高中以上學(xué)歷或者具有熟練技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的新居民?！秾I(yè)人員居住證》持有者待遇最高，這類新居民與戶籍人口待遇最為接近?！秾I(yè)人員居住證》的審核發(fā)放以積分為基礎(chǔ)，規(guī)定凡滿150分的方可領(lǐng)取。積分分為基本分和附加分兩類?；痉种械膶W(xué)歷、年齡、職業(yè)資格、住所情況和生活來源都換算成分?jǐn)?shù)，附加分內(nèi)容包括工作經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新、投資和獎勵情況。

三、浙江省推動農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)存在的主要問題

（一）農(nóng)民工就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾依然較為突出

由于農(nóng)民工文化和技能素質(zhì)相對偏低，流動性較大，與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對人力資源的需求還不相適應(yīng)。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的加快，以“機(jī)器換人”為重點(diǎn)的企業(yè)技術(shù)改造對農(nóng)民工的就業(yè)影響大，一部分農(nóng)民工轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。據(jù)相關(guān)資料顯示，2015年H市全市完成以“機(jī)器換人”為重點(diǎn)的企業(yè)技術(shù)改造項(xiàng)目1205項(xiàng)，規(guī)上企業(yè)技術(shù)改造覆蓋面達(dá)到46.7%，每萬元規(guī)上工業(yè)增加值的平均從業(yè)人數(shù)下降10%。比如久立集團(tuán)采用世界先進(jìn)技術(shù)改造后，所有設(shè)備都具有全自動操作功能，企業(yè)用工減少66%。棟梁集團(tuán)投資建設(shè)自動化立體倉庫，2個(gè)成品倉庫用工減少84%?！皺C(jī)器換人”等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級技術(shù)的運(yùn)用，減少了企業(yè)對低技能崗位的需求，對一線農(nóng)民工就業(yè)帶來較大的影響，農(nóng)民工就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾依然較為突出。

（二）農(nóng)民工的社會保障權(quán)益尚未得到有效落實(shí)

農(nóng)民工的社會保障意識不強(qiáng)，更注重即期的收入，社會保險(xiǎn)參保率相對偏低，保障農(nóng)民工的權(quán)益還需要做進(jìn)一步推進(jìn)。以職工失業(yè)保險(xiǎn)制度為例，城鎮(zhèn)職工與農(nóng)民合同制職工在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇享受標(biāo)準(zhǔn)上尚未實(shí)現(xiàn)一體化。

（三）農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶的經(jīng)濟(jì)壓力依然較大

進(jìn)城農(nóng)民工和農(nóng)村居民的收入水平普遍較低，城鎮(zhèn)住房購買力仍然有限，這在很大程度上對農(nóng)民進(jìn)城落戶的意愿產(chǎn)生了較強(qiáng)的抑制作用。根據(jù)某縣農(nóng)辦在2015年5月份的調(diào)查結(jié)果顯示，該縣不愿進(jìn)城的農(nóng)村居民平均月收入僅為2800元，遠(yuǎn)低于具有進(jìn)城意愿的農(nóng)村居民平均月收入4200元，即使如此，相對于2014年上半年該縣縣城將近9000元/平方米的房價(jià)和全縣商品房平均價(jià)格6500元/平方米而言，購房對進(jìn)城農(nóng)民工來說依然壓力較大。

（四）居住證的含金量不高，對農(nóng)民工的吸引力不大

浙江省居住證制度改革還處于起步階段，推進(jìn)農(nóng)民工市民化的體制機(jī)制需要在實(shí)踐中不斷完善。從J市和H市調(diào)研的情況來看，《浙江省居住證》的含金量主要體現(xiàn)在隨遷子女入學(xué)和享受保障性住房方面。由于農(nóng)村的住房比城市的住房價(jià)格低，因此多數(shù)人寧可在農(nóng)村買房也不在城市買房，居住證對大多數(shù)流動人口的吸引力不大，可享受政策的含金量不高，流動人口主動申領(lǐng)辦證的積極性也不高。

（五）隨遷子女入讀公辦學(xué)校的問題較為突出

農(nóng)民工子女入學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，使教育承載能力面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育階段入讀公辦學(xué)校的問題和矛盾最為突出。進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育需求與辦公教育資源相對短缺的矛盾，已成為制約地方義務(wù)教育高位均衡發(fā)展、推進(jìn)小班化、實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的瓶頸之一。

四、推動農(nóng)民工逐步平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的對策建議

（一）加強(qiáng)農(nóng)民工培訓(xùn)，緩解農(nóng)民工就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級不僅僅是技術(shù)設(shè)備的升級換代，更重要的是勞動者技能提升。建議浙江省要加強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，實(shí)施農(nóng)民工技能提升行動，強(qiáng)化農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，力爭五年內(nèi)使農(nóng)民工職業(yè)技能上等級，以彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中出現(xiàn)的技能人才短缺的問題。充分整合人社、農(nóng)辦、教育等各部門培訓(xùn)資源，為已就業(yè)的農(nóng)民工提供各類技能提升培訓(xùn)；為尚未就業(yè)的農(nóng)村剩余勞動力提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，為其有效轉(zhuǎn)移就業(yè)提供技能基礎(chǔ)。發(fā)揮高等院校、中職院校在提升農(nóng)民工技能和素質(zhì)中的重要作用，依托“省農(nóng)民大學(xué)+市農(nóng)民學(xué)院+縣區(qū)農(nóng)民學(xué)校”的梯度培育機(jī)制，系統(tǒng)推進(jìn)農(nóng)民素質(zhì)提升培訓(xùn)。

（二）完善社會保障制度，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益

建議完善各類社會保障制度的銜接辦法，推進(jìn)社會醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合，健全農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)制度，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的全覆蓋。深化全民參保登記，做實(shí)人員參保信息數(shù)據(jù)庫，為擴(kuò)大社保覆蓋面提供有效依據(jù)。做實(shí)社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)，強(qiáng)化依法征繳，努力提高農(nóng)民工參保率。加強(qiáng)社保經(jīng)辦體系建設(shè)，做好社會保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，提高對農(nóng)民工的社會保險(xiǎn)服務(wù)能力。

（三）完善住房保障政策，推進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶

建議根據(jù)戶籍改革步伐，不斷完善機(jī)制，研究外來務(wù)工人員住房保障辦法。以公租房保障為主，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，促進(jìn)符合條件的農(nóng)民工及其隨遷家屬在城鎮(zhèn)有序落戶，逐步將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入住房公積金制度實(shí)施范圍，推動企業(yè)為建立穩(wěn)定勞動關(guān)系的農(nóng)民工繳納住房公積金。結(jié)合住房公積金制度實(shí)施擴(kuò)面，積極鼓勵社會力量投資建設(shè)公共租賃住房，面向農(nóng)民工等企業(yè)職工和困難人群出租。

對于愿意在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工，可以探索通過積分制的方法讓他們在城鎮(zhèn)落戶。對于那些不愿意在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工，也要尊重他們的意愿，加大政策執(zhí)行力度，積極推進(jìn)配套改革，讓農(nóng)民工真正享受與本地居民同等的基本公共服務(wù)。

（四）推進(jìn)居住證制度改革，提升居住證的含金量

為提升居住證的含金量，建議以居住證為載體，按照權(quán)利義務(wù)對等、梯度服務(wù)原則，將《浙江省居住證》持有人的個(gè)人情況進(jìn)行量化，并按照量化情況確定可以相應(yīng)享受的公共服務(wù)和便利內(nèi)容，強(qiáng)化梯度化公共服務(wù)待遇對流動人口的引導(dǎo)和調(diào)控作用。同時(shí)積極推進(jìn)IC卡居住證發(fā)放工作，真正把IC卡居住證建成集政府管理、小額支付、公共服務(wù)以及社會事務(wù)辦理于一體的綜合性卡證，拓展延伸各項(xiàng)服務(wù)功能，提升居住證的含金量。

（五）加大公辦學(xué)校投入，提高隨遷子女入學(xué)比例

加大公辦學(xué)校教育投入，逐步提高公辦中小學(xué)接納新居民子女就學(xué)的比例。支持新居民子女學(xué)校建設(shè)，保障新居民子女平等接受教育的權(quán)利。endprint