為集中連片特困地區(qū)發(fā)展支招

錢敏

改革開放以來，我國大力推進(jìn)扶貧開發(fā)，扶貧事業(yè)取得巨大成就。農(nóng)村貧困人口大幅減少，農(nóng)民生存和溫飽問題基本解決，但區(qū)域發(fā)展不平衡問題仍然突出，貧困地區(qū)特別是集中連片特困地區(qū)發(fā)展尤為滯后。

消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。“十三五”時(shí)期，是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的決勝階段，也是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決勝階段。要實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，就必須加快這些地區(qū)的發(fā)展。

如何發(fā)展？《人民周刊》記者就此對(duì)國務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員、中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)理事牛雄進(jìn)行了專訪。

《人民周刊》：目前，我國集中連片特困地區(qū)大致分布在哪些區(qū)域？

牛雄：我國集中連片特困地區(qū)系指六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州的14個(gè)片區(qū)，全部都是生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)脆弱區(qū)。截至2015年底，我國還有5630萬農(nóng)村建檔立卡貧困人口，這當(dāng)中很大一部分就分布在集中連片特困地區(qū)。

《人民周刊》：看來形勢十分嚴(yán)峻。根據(jù)您的研究，集中連片特困地區(qū)的分布是否有一定規(guī)律？

牛雄：確實(shí)存在一些共性。集中連片特困地區(qū)的共同特點(diǎn)是它們都遠(yuǎn)離大城市，如此一來，走城市群帶動(dòng)的道路就比較難。同時(shí)，要依靠內(nèi)生動(dòng)力發(fā)展，難度也比較大。

首先，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后，以城帶鄉(xiāng)能力弱；其次，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后；再次，農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)低，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后；最后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、營銷的組織化程度低?；谝陨戏N種原因，必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)收入低，所以很多農(nóng)戶不得不依靠外出務(wù)工掙錢。

《人民周刊》：如果當(dāng)?shù)卣e極提供政策幫扶，問題是否就能迎刃而解？

牛雄：光靠政府單方面的努力是不夠的。目前，特困地區(qū)農(nóng)戶和合作社等普遍面臨融資難、產(chǎn)品價(jià)格偏低、市場風(fēng)險(xiǎn)大等問題，若依然維持小規(guī)模生產(chǎn)，缺乏長期投入，則現(xiàn)有生產(chǎn)經(jīng)營模式仍將處于價(jià)值鏈低端。因此，即使政府提供政策幫扶，也難以整體解決特困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場競爭力問題，難以獲得良好回報(bào)。

《人民周刊》：既然如此，您有什么好的解決思路嗎？

牛雄：事實(shí)上，特困地區(qū)發(fā)展難是由現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和生產(chǎn)方式所決定的，其核心問題就在于土地、勞動(dòng)力缺乏與資本、技術(shù)、市場進(jìn)行有機(jī)整合。這就要求引入外來資本、技術(shù)等，使之與當(dāng)?shù)赝恋?、勞?dòng)力等生產(chǎn)要素進(jìn)行有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，推動(dòng)當(dāng)?shù)厣孓r(nóng)產(chǎn)業(yè)從產(chǎn)業(yè)鏈低端向中高端延伸。

特困地區(qū)扶貧的關(guān)鍵在于為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供合適的就業(yè)機(jī)會(huì)，使其經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)步提高。集中連片特困區(qū)域人口密度低，具備進(jìn)行規(guī)模化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)的基礎(chǔ)條件。

當(dāng)前，通過規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)、加工、營銷環(huán)節(jié)的協(xié)同已是大勢所趨，不少大型涉農(nóng)企業(yè)、大型涉農(nóng)銀行有這方面的意向和能力，個(gè)別大型國有涉農(nóng)企業(yè)、涉農(nóng)銀行已有先期探索經(jīng)驗(yàn)。但具體而言，還需要妥善解決以下問題：一是土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)戶的談判成本高，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、期限不理想，影響大型涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)入。同時(shí)，既要在土地流轉(zhuǎn)過程中防止損害農(nóng)民的土地承包權(quán)，維持土地對(duì)農(nóng)民生計(jì)的基本保障功能，又要避免涉農(nóng)企業(yè)憑借自身優(yōu)勢剝奪農(nóng)民的合理權(quán)益；二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的整合協(xié)同問題。若缺乏協(xié)同基礎(chǔ)，其市場競爭力就有限，制約可持續(xù)性。例如，銷售渠道不穩(wěn)定導(dǎo)致投資風(fēng)險(xiǎn)偏高。協(xié)同涉及科研機(jī)構(gòu)、大型涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)戶、政府等各方面，相關(guān)機(jī)制有待探索；三是投資成本及其風(fēng)險(xiǎn)問題。在特困地區(qū)開展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，基礎(chǔ)投入大，回收周期長，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較大，影響涉農(nóng)企業(yè)的投資積極性。

《人民周刊》：國內(nèi)目前有相關(guān)成功案例可供借鑒嗎？

牛雄：有。先來看看河北。河北保定的唐縣、阜平、淶源、順平、曲陽、望都等六縣是集老區(qū)、庫區(qū)、貧困山區(qū)于一身的國家級(jí)貧困縣，共有貧困人口90.38萬人，荒山、荒坡地200萬畝。唐縣政府鼓勵(lì)當(dāng)?shù)啬车V業(yè)主租用農(nóng)民300畝荒坡地，運(yùn)用現(xiàn)代滴灌技術(shù)培育優(yōu)質(zhì)蘋果園，由河北農(nóng)業(yè)大學(xué)提供農(nóng)業(yè)技術(shù)。三年后蘋果成熟，每畝收入2萬元，而之前農(nóng)民種玉米每畝年收入僅300多元。每畝地給農(nóng)民租金1000元，到蘋果園工作的農(nóng)民每月還可領(lǐng)工資2000余元。4口之家農(nóng)戶如有4畝地、1個(gè)勞動(dòng)力，則家庭年收入超28000元，人均年收入超7000元，能基本實(shí)現(xiàn)脫貧。

再來看貴州。清華科技園在貴州國家級(jí)貧困縣丹寨建立了科研基地，研制開發(fā)仿野生石斛，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。將石斛嫁接在茶樹上，不但不占用已有耕地，還使茶葉品質(zhì)得到很大提升。茶葉加上仿野生石斛的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，使得每畝茶園收入從幾百元增加到上萬元，依靠技術(shù)進(jìn)步為茶農(nóng)增加了收入。貴州省是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也是生態(tài)文明先行示范區(qū)，共有茶園611萬畝，其中可采茶園260萬畝，分布在80余個(gè)縣區(qū)，清華科技園在丹寨的方式為該省未來扶貧發(fā)展指明了方向。

通過勞動(dòng)力、土地與資本、技術(shù)、營銷渠道等方面的有機(jī)結(jié)合，一些地區(qū)不但實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)進(jìn)步，還憑借規(guī)模效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈的內(nèi)部化整合，使生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)從價(jià)值鏈的低端向中高端延伸，增加了整體收入，奠定了特困地區(qū)農(nóng)民增收的基礎(chǔ)。

《人民周刊》：在您看來，農(nóng)民、政府和外部力量之間需要形成一種怎樣的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，才能促使三方長久共贏，從而實(shí)現(xiàn)集中連片特困地區(qū)整體脫貧？

牛雄：涉農(nóng)企業(yè)投資特困地區(qū)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需完善相應(yīng)的市場化機(jī)制，完善政府激勵(lì)機(jī)制，促使經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)收益覆蓋成本和風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與研發(fā)、營銷等環(huán)節(jié)的內(nèi)部化整合，向價(jià)值鏈的中高端延伸。

在努力促進(jìn)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)殖大戶發(fā)展的同時(shí)，對(duì)于自然條件較差、市場環(huán)境不健全的特困地區(qū)，如果依靠農(nóng)戶或集體組織自身難以走上脫貧道路，則要考慮引入外部力量，鼓勵(lì)農(nóng)民依托土地或山林承包權(quán)與大型涉農(nóng)企業(yè)集團(tuán)合作。結(jié)合配套優(yōu)惠政策，促使涉農(nóng)企業(yè)集團(tuán)在盤活土地的同時(shí)，為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。

第一，鼓勵(lì)各類大型涉農(nóng)企業(yè)集團(tuán)牽頭進(jìn)行商業(yè)化投資，國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性金融機(jī)構(gòu)以及農(nóng)業(yè)銀行等商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)參與合作。

第二，在地方層面，鼓勵(lì)地方政府出臺(tái)配套扶持、激勵(lì)政策，完善針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營主體的激勵(lì)機(jī)制、降低其生產(chǎn)經(jīng)營成本和風(fēng)險(xiǎn)。河北、甘肅、山東、湖南、貴州等地經(jīng)驗(yàn)表明，通過信托方式流轉(zhuǎn)土地相對(duì)穩(wěn)妥可行，有利于維護(hù)農(nóng)民承包權(quán)。鼓勵(lì)地方政府借鑒土地信托等流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，在保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，把推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)相結(jié)合，促使涉農(nóng)企業(yè)為貧困人口提供就業(yè)機(jī)會(huì)。

第三，在中央層面，協(xié)調(diào)相關(guān)國家部委提供支持。例如在財(cái)稅政策方面，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品深加工、銷售環(huán)節(jié)等實(shí)施稅收減免措施，對(duì)涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施、固定資產(chǎn)投資、涉農(nóng)保險(xiǎn)等實(shí)施激勵(lì)政策；在農(nóng)業(yè)科研方面，推動(dòng)高校、科研系統(tǒng)圍繞特困地區(qū)發(fā)展加大有針對(duì)性的研究，提供技術(shù)服務(wù)和支持。

實(shí)際操作中，要確保完善市場機(jī)制、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，防止產(chǎn)業(yè)資本為套取農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼或圈地而參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，防止基層政府偏離農(nóng)民合法權(quán)益和意愿追求土地流轉(zhuǎn)數(shù)量。要通過完善激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)國有涉農(nóng)企業(yè)在其中發(fā)揮示范作用。

同時(shí)，當(dāng)?shù)卣哟髮?duì)特困地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)、經(jīng)營技能培訓(xùn)，重視“授之以漁”，在扶貧資金中列出專項(xiàng)資金，加大投入的同時(shí)，提高培訓(xùn)的質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民的就業(yè)競爭力。

考慮到我國東、中、西部地區(qū)差異較大，不能指望采取一種模式放之四海而皆準(zhǔn)。為此，需要結(jié)合各地實(shí)際采取相應(yīng)模式。比如在農(nóng)戶與涉農(nóng)企業(yè)的合作上，可以探索農(nóng)戶以土地信托方式流轉(zhuǎn)土地，也可以探索通過專業(yè)合作社與涉農(nóng)國企合作，更可以探索農(nóng)戶、專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會(huì)、生產(chǎn)基地等多方參與的合作機(jī)制。但不管采取何種方式，均應(yīng)以為貧困農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)為導(dǎo)向，以保障農(nóng)民合法權(quán)益為前提。在初期階段，可在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，先根據(jù)各地特點(diǎn)，分類進(jìn)行試點(diǎn)，探索有效機(jī)制，再總結(jié)推廣。endprint