羅玉玲 湯苗苗

（1東南大學成賢學院 江蘇 南京 210088 ）

（2南京工程學院 江蘇 南京 210092）

章程，根據(jù)百度詞條釋義，是指組織、社團經(jīng)特定的程序制定的關(guān)于組織規(guī)程和辦事規(guī)則的法規(guī)文書，是一種根本性的規(guī)章制度。據(jù)此釋義，不同學者對大學章程給出了不同定義。有的學者認為，大學章程是指“大學最高權(quán)力機構(gòu)依據(jù)國家法律法規(guī)、尊重大學組織特性、遵守行政法規(guī)制定程序，制定出來的上承國家法律法規(guī)下啟內(nèi)部各項規(guī)章制度的大學最高綱領(lǐng)”[1]。有的學者認為，大學章程是“大學舉辦者在協(xié)商的基礎(chǔ)上就如何舉辦學校達成一致意見而訂立的文件，是全體舉辦者共同的意思表示，對每一個舉辦者都有約束力”[2]。還有學者認為，大學章程是“根據(jù)國家法律賦予大學自治立法權(quán)而制定的、規(guī)范大學組織及其內(nèi)部活動的自治法，是大學的‘憲法’，大學的教育教學和管理活動都必須以大學章程為依據(jù)，大學的其他規(guī)章制度都不得與大學章程相抵觸，學校中的所有成員都必須遵守學校章程的規(guī)定”[3]。

雖然不同學者定義略有差別，但是都認可大學章程作為“最高綱領(lǐng)”、“大學的‘憲法’”，是大學制定內(nèi)部其他各項規(guī)章制度的基本依據(jù)，在大學治理中發(fā)揮著“根本大法”的作用[4]?？梢娬鲁淘谖覈F(xiàn)代大學制度建設(shè)過程中的重要性和必要性。章程是建設(shè)現(xiàn)代大學制度的基礎(chǔ)，也是完善中國特色現(xiàn)代大學制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出“章程是現(xiàn)代大學制度的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代大學制度的主要載體”。

上世紀90年代開始，我國相繼出臺多部政策法規(guī)對章程作出規(guī)定。1995年頒發(fā)的《中華人民共和國教育法》第26條規(guī)定“設(shè)立學校及其他教育機構(gòu)必須具備組織機構(gòu)和章程等基本條件”，第28條規(guī)定學校及其他教育機構(gòu)“按照章程自主管理”。1998年《中華人民共和國高等教育法》第27條規(guī)定“申請設(shè)立高等學校的，應(yīng)當向?qū)徟鷻C關(guān)提交章程等材料”，第28條明確了章程應(yīng)當具體規(guī)定的事項。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學?！?。2011年《高等學校章程制定暫行辦法》向各大學提出了制定章程的具體要求[5]。

獨立學院作為我國高等教育形式的后起之秀，在短短幾十年的發(fā)展歷程中，對社會發(fā)展起到了非常重要的作用。作為高等教育的一部分，獨立學院章程必然遵守大學章程的含義。2008年頒發(fā)的《獨立學院設(shè)置與管理辦法》第20條規(guī)定了“完成籌備申請正式設(shè)立的應(yīng)提交下列材料：獨立學院章程，理事會或董事會組成人員名單”，第21條明確了獨立學院章程應(yīng)規(guī)定的主要事項。

章程作為大學“憲章”，是高校推進依法治校的必要條件，也是明確高校內(nèi)外部關(guān)系，建設(shè)現(xiàn)代大學制度的重要舉措。根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，截止到2015年底，全國112所“211工程”高校全部完成章程核準發(fā)布工作。2016年7月，教育部又核準發(fā)布了中國科學院大學等8所高校章程。與此同時，各省教育部門也不斷加快省屬高校的章程核準工作。2017年4月，黑龍江省教育廳核準發(fā)布了齊齊哈爾大學等11所高等學校章程。至此，黑龍江省完成全部本科高校章程核準發(fā)布工作，實現(xiàn)了一校一章程格局[6]。湖北省為深入推進高校章程建設(shè)，制定了《高等學校章程建設(shè)行動計劃（2014-2015年）》,2015年底，湖北73所省屬公辦高等學校全部完成章程制定核準工作。江蘇省教育廳目前已在網(wǎng)站公布了82所省屬公辦高校核準發(fā)布的章程。

總體而言，公辦院校的章程雖然各地進度不同，基本都能夠按照國家規(guī)定完成。但是筆者發(fā)現(xiàn)，我國300多所獨立學院的章程能查到相關(guān)信息的極為少見。通過網(wǎng)上查詢，只有《福建師范大學閩南科技學院章程》、《武漢理工學院章程》、《中山大學南方學院章程》等幾所獨立學院有公開發(fā)布的章程。查閱書籍資料，只有《浙江大學城市學院章程》、《華南理工大學廣州汽車學院章程》和《中國計量學院現(xiàn)代科技學院章程》等幾所學院有公開章程。筆者試著與所在城市幾所獨立學院相關(guān)人員聯(lián)系詢問該校章程發(fā)布事宜，得到的答復都是模糊不清甚至毫不知情。筆者又隨機與幾所獨立學院的學生進行了詢問，在詢問的近30名學生中沒有人知曉自己學校的章程。而進入幾所排名靠前的獨立學院官網(wǎng)，也全部無法查詢到該校章程。

按照獨立學院申辦要求，章程是申辦必要材料之一，按照《高等學校章程制定暫行辦法》，“高等學校應(yīng)當公開章程”。在全國公辦高校已經(jīng)基本完成章程核準工作的時候，獨立學院章程卻遭遇難產(chǎn)，分析原因筆者認為有以下幾點：

1.獨立學院發(fā)展歷史特殊。獨立學院產(chǎn)生于上世紀90年代，由本科以上的公辦普通高校結(jié)合社會資源，利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的本科高校。在相當長的時間里，獨立學院都是以“非公非民”形式存在。政府對獨立學院的性質(zhì)定位，社會輿論對獨立學院的評價以及獨立學院的舉辦者對自身的發(fā)展定位和認識都有許多模糊之處[7]。隨著獨立學院相關(guān)法規(guī)出臺，獨立學院的發(fā)展才逐漸走上正軌。而法律法規(guī)的不斷出臺也對獨立學院提出新的要求，獨立學院需不斷調(diào)整自身，其發(fā)展穩(wěn)定性尚未得到保障，故而章程的制定也有一定滯后性。

2.獨立學院章程建設(shè)缺乏內(nèi)在動力，已有章程呈現(xiàn)趨同性。意識是行動的先導，認識不足必然導致動力不足。我國高校章程多是教育管理體制下的行政命令，因而制定章程也就成為了“遵命執(zhí)行”的公事，缺乏了對章程權(quán)威性和必要性的認識。在章程的擬定過程中，很容易出現(xiàn)懶怠現(xiàn)象，對章程建設(shè)不積極，或者為應(yīng)付差事而僅僅是對國家法律法規(guī)的簡單重復，內(nèi)容抽象空洞，缺乏特色。

3.獨立學院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不清晰。獨立學院實行“董事會領(lǐng)導下的院長負責制”，董事會是學校的最高領(lǐng)導機構(gòu)和決策機構(gòu)。獨立學院董事會由學校的舉辦者和投資者共同構(gòu)成。而不同角色之間則有公益性和盈利性之爭，學術(shù)與行政領(lǐng)域之爭等問題，從而導致獨立學院的章程內(nèi)容難以論定。

4.獨立學院校內(nèi)監(jiān)督體制不夠完善。民主治校是現(xiàn)代大學制度的重要內(nèi)容之一。獨立學院實行民辦機制，教職工采用聘用制，歸屬感普遍較弱。學生則因家庭經(jīng)濟條件普遍較好，自我意識較強但對學院發(fā)展則不太關(guān)心。雖然獨立學院基本都設(shè)立了教職工代表大會、學生代表委員會等機構(gòu)，但現(xiàn)實卻是形同虛設(shè)，無法對學校章程起到應(yīng)有的監(jiān)督和管理作用。

建立和完善章程是我國高校依法治校、深化高等教育改革的必然趨勢，也是獨立學院建立現(xiàn)代大學制度，推進管理走向規(guī)范化、科學化的必由之路。《獨立學院設(shè)置與管理辦法》賦予了獨立學院合法地位和制度的完善，在轉(zhuǎn)型發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展時期，獨立學院可以從以下幾方面加快章程建設(shè)進程：

1.轉(zhuǎn)變觀念，提高認識，重視章程的意義。獨立學院章程較普通高校章程而言，除了“契約型”“綱領(lǐng)性”等共性特征，更具有獨特意義。獨立學院章程是辦學自主權(quán)的體現(xiàn)，也是依法辦學、依法治校的重要依據(jù)。教育主管部門要積極轉(zhuǎn)變思想，增強對獨立學院章程建設(shè)重要性的認識，積極推動相關(guān)政策，落實對獨立學院章程的審批工作。同時，隨著政府的放權(quán)，大學自主權(quán)越大，越需要通過章程規(guī)范辦學，做到“有法可依，有章可循”[8]。因此獨立學院自身也應(yīng)摒棄舊觀念的桎梏，將“要我制定”變成“我要制定”，著力打造獨具特色的章程。

2.健全章程審核監(jiān)督機制，形成多層次、全方位的監(jiān)督體系。章程的審批具有嚴肅性和權(quán)威性，章程一旦被教育主管部門審批后便被賦予了法律效力。因此，教育主管部門要充分落實章程審批工作，防止審核工作流于形式；同時也要防止教育主管部門干預章程建設(shè)，產(chǎn)生侵權(quán)行為。獨立學院內(nèi)部要加強章程制定的程序建設(shè)，充分落實教職員工和學生的民主參與、民主監(jiān)督權(quán)利，形成積極民主的監(jiān)督氛圍，保障章程建設(shè)的公開、章程制度的落實。

3.加快完善獨立學院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，為章程制定和落實打好基礎(chǔ)。獨立學院的權(quán)力機構(gòu)構(gòu)成復雜，依法厘清和界定政治、行政、學術(shù)等權(quán)力邊界，完善黨委領(lǐng)導、院長負責、教授治學、民主管理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，充分體現(xiàn)利益相關(guān)者的權(quán)利和訴求，才能為章程順利制定打好基礎(chǔ)，也為章程運行過程中各類關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力支撐[9]。

4.改變章程的趨同性，打造獨立學院特色章程。大學章程具有“宣言”的作用，它向世人宣告學校的使命、宗旨、辦學理念和辦學特色。辦學特色是獨立學院生存和發(fā)展的關(guān)鍵。獨立學院應(yīng)充分利用母體學校優(yōu)質(zhì)資源，以服務(wù)地方經(jīng)濟為立足點，集中力量打造特色專業(yè)。與母體高校錯位發(fā)展，形成自己的優(yōu)勢和特色。通過章程的形式，將自身辦學特色充分發(fā)揚下去。

綜上所述，獨立學院章程建設(shè)既是國家法律法規(guī)的要求，也是自身建立現(xiàn)代大學制度，依法治校，科學發(fā)展的內(nèi)在要求。獨立學院應(yīng)以章程建設(shè)為契機，加速現(xiàn)代大學制度建設(shè)進程，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，從而保障獨立學院的健康、持續(xù)發(fā)展。

[1]謝志釗.法律視角下的中國獨立學院章程研究[J].碩士學位論文,2008.1001.

[2]姚志琴.獨立學院章程的制定與完善[J].教育評論,2016.5.

[3]陳立鵬.關(guān)于我國大學章程幾個重要問題的探討[J].中國高教研究,2008.7.

[4]孫國友.超越路徑依賴：我國大學章程制度價值實現(xiàn)的路向研究[J].黑龍江高教研究,2015.10.

[5]肖慶順.我國獨立學院章程建設(shè)：現(xiàn)狀、問題及對策[J].教育與教學研究,2016.9.

[6]資料來源：中華人民共和國教育部高等教育司網(wǎng)站，http://www.moe.edu.cn/s78/A08/

[7]李延保主編.中國獨立學院調(diào)查報告[M].中山大學出版社,2013.5.

[8]別敦榮.論我國大學章程的屬性[J].高等教育研究,2014.2.

[9]馮世勇.強化法治觀念和規(guī)則意識[J].中國高等教育（半月刊）,2016.19.