我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究

摘 要：中國(guó)是擁有近14億人口的大國(guó)，農(nóng)業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中處于基礎(chǔ)地位，農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展是我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量逐年遞增的同時(shí)也出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性矛盾，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的提出，為我國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展找到了新的發(fā)展路徑。本文從分析當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀入手，在土地制度、農(nóng)作物結(jié)構(gòu)、財(cái)政投入、農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)等層面進(jìn)行相應(yīng)解分析，以期促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改結(jié)構(gòu)性革進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；農(nóng)業(yè)；策略

“三去一降一補(bǔ)”新政策的廣泛推進(jìn)，在國(guó)有企業(yè)改革和政府職能轉(zhuǎn)變上取得了顯著成果，2016年的“中央一號(hào)文件”便借鑒了相應(yīng)的改革模式，提出了推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。該項(xiàng)舉措是基于農(nóng)業(yè)供給側(cè)，通過(guò)對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)的改革解決由于結(jié)構(gòu)的不合理造成的相對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩，從而找到農(nóng)業(yè)發(fā)展的新路徑，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)現(xiàn)狀分析

我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革既包括供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的一般特點(diǎn)和普遍要求，同時(shí)又保持了農(nóng)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)的特殊性。經(jīng)過(guò)多年的高速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)移，由最初的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出總量不足，發(fā)展到現(xiàn)在自身結(jié)構(gòu)的不合理。

1.我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)現(xiàn)狀

糧食產(chǎn)量和存儲(chǔ)量的高低不僅體現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和水平，更是穩(wěn)定民心的重要保障。在糧食生產(chǎn)方面，從2003年到2015年，我國(guó)糧食總產(chǎn)量保持了連續(xù)12年的穩(wěn)定增長(zhǎng)，于2015年達(dá)到了6.21億噸。2016年全國(guó)糧食總產(chǎn)量6.16億噸，比2015年減少0.8%。其中，2016年糧食產(chǎn)量下降同時(shí)受到播種面積減少和單產(chǎn)下降的影響，2015年底提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革后，為化解糧食品種的供需矛盾，主動(dòng)優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，適當(dāng)調(diào)減非優(yōu)勢(shì)區(qū)玉米種植面積，采取“玉米改大豆”、“糧改飼”和“糧改油”等措施調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。2016年，玉米平均畝產(chǎn)是大豆的3.3倍，所以在“玉米改大豆”后間接拉低糧食產(chǎn)量。在糧食庫(kù)存方面，2015年-2016年度我國(guó)玉米存量大約為9080萬(wàn)噸、稻米存量為4570萬(wàn)噸、小麥存量為9000萬(wàn)噸，我國(guó)三大糧食品種存量位于世界第一，龐大的糧食儲(chǔ)備極大地增加了我國(guó)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，消耗大量公共資源的基礎(chǔ)上還給糧食安全問(wèn)題帶來(lái)了隱患。在糧食進(jìn)口方面，我國(guó)在糧食產(chǎn)量和庫(kù)存量連年攀升的情況下，糧食進(jìn)口量依然保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，我國(guó)現(xiàn)在處于糧食的凈進(jìn)口狀態(tài)，且糧食的貿(mào)易逆差還在持續(xù)擴(kuò)大，其中大豆品種一直是進(jìn)口量最大的農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依存度達(dá)到了82%，因此，必須要加速糧食供給側(cè)的結(jié)構(gòu)改革，調(diào)整我國(guó)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

2.我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)現(xiàn)狀分析

從消費(fèi)角度分析，消費(fèi)群體分為自然人和企業(yè)，從自然人消費(fèi)分析，人們的消費(fèi)觀也發(fā)生深刻的變化，從過(guò)去對(duì)價(jià)格的過(guò)于敏感，到現(xiàn)在對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全性的考慮，從過(guò)去人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)單一，到現(xiàn)在消費(fèi)對(duì)象多樣化，在結(jié)構(gòu)調(diào)整上要注重食品安全和多樣化；企業(yè)消費(fèi)者主要就是對(duì)糧食和草飼料進(jìn)行收購(gòu)，作為原料進(jìn)行深加工使之具有更高的附加值，這樣就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈過(guò)短，缺少附加值不利于農(nóng)民增收，因此在結(jié)構(gòu)調(diào)整上要聯(lián)合第二、三產(chǎn)業(yè)，做長(zhǎng)生產(chǎn)鏈增加附加值。

從國(guó)外環(huán)境分析，由于國(guó)外對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品持有開放態(tài)度，而且相關(guān)科研起步較早，國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量一直保持在較高的增長(zhǎng)水平上，在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中表現(xiàn)出明顯的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，由于國(guó)內(nèi)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品態(tài)度一直比較保守，而且限制條件較多，導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)更傾向于向國(guó)外進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，比如轉(zhuǎn)基因大豆。

從我國(guó)農(nóng)業(yè)自身結(jié)構(gòu)分析，由于我國(guó)三分之二的耕地都是由超小型農(nóng)戶占據(jù)，很難實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，因此我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本維持在一個(gè)較高的水平上，另外我國(guó)又長(zhǎng)期保持糧食產(chǎn)量、庫(kù)存量和進(jìn)口量同時(shí)增長(zhǎng)的局面，根據(jù)供需規(guī)律我們不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品利潤(rùn)空間被不斷擠壓，未來(lái)的發(fā)展更將舉步維艱。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革策略

1.在土地制度層面，改革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

土地制度改革是農(nóng)村改革的開始，上世紀(jì)80年代前期的五個(gè)中央“一號(hào)文件”，形成了農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)”，經(jīng)過(guò)幾年的生產(chǎn)實(shí)踐，于1993年該項(xiàng)體制被納入《農(nóng)業(yè)法》，1993年是首次改革重要節(jié)點(diǎn)，當(dāng)年的中央文件通過(guò)“增人不增地”的辦法穩(wěn)定了土地承包制，之后通過(guò)確立《土地承包法》及時(shí)鞏固了承包制度，之后又在多項(xiàng)會(huì)議中不斷對(duì)承包制度進(jìn)行鞏固，經(jīng)過(guò)三十年的不斷調(diào)整創(chuàng)新，使得土地承包制度在我國(guó)農(nóng)村土地上生根發(fā)芽，使得糧食生產(chǎn)連年增收，也使農(nóng)民收入不斷提升。

改革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，首先要積極落實(shí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的頒發(fā)首先需要丈量核實(shí)承包土地的面積，并且繪制出土地示意圖。第二輪的承包改革是對(duì)第一輪的創(chuàng)新完善，在鞏固承包者權(quán)益的同時(shí)，賦予了經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)權(quán)能及財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有利于土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)的權(quán)利分置。經(jīng)過(guò)多年的跟蹤對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，在權(quán)利明確的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的的比例明顯高于權(quán)利劃分不明確的地區(qū)，因此，明確權(quán)屬劃分更有利于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化，更易實(shí)現(xiàn)交易的公平化。

其次，針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行改革。所謂集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，即指農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地，當(dāng)企業(yè)難以為繼選擇破產(chǎn)或是企業(yè)遷至其他地區(qū)后所閑置下來(lái)的土地，被允許在市場(chǎng)交易，這樣可以增加閑置土地的利用效率，既能保障集體的收益又可分流城鎮(zhèn)建設(shè)中的資本。從2013年相關(guān)試點(diǎn)開始實(shí)施，并預(yù)計(jì)在2017年底結(jié)束，文件明確指出，在合規(guī)管制下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在出讓、租賃、入股等方面享受與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)等政策。

其三，農(nóng)村宅基地制度改革。以2015年為例，當(dāng)年外出務(wù)工農(nóng)民數(shù)量達(dá)到了1億6884萬(wàn)，預(yù)估有3500萬(wàn)農(nóng)戶舉家搬遷，這樣在他們老家就有大量的房屋被閑置，如何將大量被閑置的農(nóng)村房屋變現(xiàn)用于城鎮(zhèn)購(gòu)房，是所面臨的非常緊迫的問(wèn)題。關(guān)于宅基地的問(wèn)題在上世紀(jì)80年代中期就產(chǎn)生了相關(guān)規(guī)定，在保證一戶一宅的基礎(chǔ)上，盡可能減少房屋的閑置，形成有償獲取和退出機(jī)制。在十八屆三中全會(huì)上，對(duì)非單一農(nóng)房采取了“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。endprint

其四，土地征收制度改革。土地征收制度不同于上述制度，其主要原因在于該項(xiàng)制度涉及到了地方政府同農(nóng)民之間的利益關(guān)系，近些年地方政府沒(méi)有按照上級(jí)的要求做出了一定有損于農(nóng)民利益的行為，這嚴(yán)重致使了農(nóng)民同地方政府之間關(guān)系惡化，由于在征收過(guò)程中農(nóng)民處于弱勢(shì)沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的能力，而且土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助國(guó)家也沒(méi)有明確統(tǒng)一，基本上是按照當(dāng)?shù)卣贫ǖ臉?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。在十七屆三中全會(huì)上就關(guān)于相關(guān)的征收補(bǔ)償做了討論，其一，嚴(yán)格區(qū)分了公益性用地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；其二，在經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上，允許農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)；其三，只有公益性用地才能啟動(dòng)征地程序，征地的價(jià)格是根據(jù)市場(chǎng)情況雙方共同制定的。

2.在農(nóng)作物生產(chǎn)層面，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，由于市場(chǎng)具有盲目性和滯后性，因此需要政府對(duì)農(nóng)作物的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。這里的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整包含兩個(gè)方向，首先是改變經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，然后在改變經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上對(duì)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)改革。

首先，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)調(diào)整。針對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是為了更好的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，我國(guó)目前正形成集體所有和農(nóng)戶承包的雙層經(jīng)營(yíng)模式，未來(lái)要向多元經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域發(fā)展。目前，我國(guó)有2億的勞動(dòng)力在從事這農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其中農(nóng)民合作社有140余萬(wàn)家，專業(yè)大戶有接近400萬(wàn)戶，家庭農(nóng)場(chǎng)近90萬(wàn)家，龍頭企業(yè)超過(guò)12萬(wàn)家，即便如此，我國(guó)仍有三分之二的土地是被超小規(guī)模的農(nóng)戶所經(jīng)營(yíng)。為了從整體上提高農(nóng)民收入，就必須加快公共服務(wù)組織建設(shè)，無(wú)論是在技術(shù)推廣上還是機(jī)器設(shè)備租用上，可以按比例收取相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用；此外還可借助龍頭企業(yè)的影響，有償為農(nóng)戶提供服務(wù)。為了適應(yīng)農(nóng)戶需求，托管服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生，農(nóng)戶以鑒定協(xié)議的方式，將土地交由合作社統(tǒng)一管理，年底根據(jù)作物產(chǎn)量按比例劃分，土地托管兼顧了不愿流轉(zhuǎn)土地同時(shí)沒(méi)有能力和精力打理種植的農(nóng)戶。

其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其一是要具備全局性視野，全局性視野包含兩個(gè)方面，即糧食和土地。這里的糧食是一個(gè)廣義概念，它不僅包含我們?nèi)粘５奈骞入s糧，同時(shí)也包括肉蛋奶魚、果蔬菌茶，第一次農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型前，人們對(duì)前者的需求水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于后者，經(jīng)過(guò)發(fā)展從近些年的趨勢(shì)上看來(lái)，人們更加注重對(duì)后者的涉取，因此在發(fā)展糧食種植的基礎(chǔ)上，也要強(qiáng)強(qiáng)瓜果蔬菜的種植和養(yǎng)殖業(yè)畜牧業(yè)的發(fā)展。此外，從土地的全局性視角出發(fā)，在保護(hù)耕地同時(shí)，也要注重林地、草原、灘涂等，要結(jié)合各地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)因地制宜選擇種植對(duì)象，使之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力與資源環(huán)境承載能力相匹配。其二是平衡糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物以及飼草料的均衡發(fā)展，我國(guó)糧食作物產(chǎn)量年年突破，糧食儲(chǔ)備也相對(duì)過(guò)剩，在這種情況下，2016年的中央文件提出適當(dāng)減少糧食作物的種植面積，提產(chǎn)以地養(yǎng)地，恢復(fù)土地肥力，通過(guò)替代種植，解決我國(guó)飼草料嚴(yán)重缺乏的情況。通過(guò)改善種植結(jié)構(gòu)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的高效利用，平衡作物結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)增收。

3.在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量層面，保障源頭食品安全

作為人們的食物及食物原料來(lái)源，以前為了解決溫飽問(wèn)題人們更關(guān)心作物的產(chǎn)量，隨著種植技術(shù)的提高，農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和安全越發(fā)得到社會(huì)的更多重視，尤其近些年食品安全問(wèn)題更是成為消費(fèi)者關(guān)心的對(duì)象，加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、質(zhì)量評(píng)價(jià)及檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)從田間到餐桌農(nóng)產(chǎn)質(zhì)量系統(tǒng)管理。

首先，完善農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。隨著我國(guó)一帶一路戰(zhàn)略的推進(jìn)，我國(guó)同一帶一路沿線國(guó)家的貿(mào)易量明顯提升，我國(guó)作為糧食及農(nóng)副產(chǎn)品的進(jìn)出口大國(guó)，必然要對(duì)糧食的質(zhì)量和安全問(wèn)題有一套標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系。因此在制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，要嚴(yán)格依據(jù)我國(guó)的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，結(jié)合進(jìn)出口國(guó)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，制定出全面覆蓋農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)體系，在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等級(jí)劃分、保質(zhì)期規(guī)定、食品包裝材料規(guī)定、生產(chǎn)工藝和環(huán)境等都要納入到該項(xiàng)管理體系中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品評(píng)價(jià)有章可循。

其次，加強(qiáng)檢測(cè)流程管理。在安全管理中，除了制定農(nóng)產(chǎn)品安全評(píng)價(jià)體系，還要對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行檢查監(jiān)督，因此提升檢測(cè)水平和檢測(cè)方法非常關(guān)鍵。首先，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整改，對(duì)檢測(cè)設(shè)備和檢測(cè)環(huán)境要有標(biāo)準(zhǔn)；其二提高檢測(cè)水平和方法，為了滿足消費(fèi)者需求，我國(guó)食品工藝技術(shù)快速提升，新型試劑的使用會(huì)增加作物抵抗病蟲害能力、提高作物產(chǎn)量，也會(huì)讓農(nóng)產(chǎn)品更易保存或是讓外表更加新鮮等，但這些新型試劑的用量標(biāo)準(zhǔn)和毒害情況還處于未知狀態(tài)，為了及早發(fā)現(xiàn)，就要提高檢測(cè)能力。比如，不法商販將泔水油回收，經(jīng)過(guò)加工提純后各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)都完全符合標(biāo)準(zhǔn)很難區(qū)分，由于辣椒素溶于油脂，且在正產(chǎn)油料生產(chǎn)中不會(huì)有辣椒素的溶入，于是通過(guò)對(duì)食用油中辣椒素的檢驗(yàn)很快就辨別出回收油。

4.在財(cái)政投入方面，完善收購(gòu)與補(bǔ)貼政策

自2004年以來(lái)，我國(guó)先后采取了四種形式的補(bǔ)貼，良種農(nóng)作物、糧食、農(nóng)機(jī)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼，隨著補(bǔ)貼范圍的不斷擴(kuò)大，補(bǔ)貼的邊際效益呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，因此，需要加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)貼與收購(gòu)政策調(diào)整，使補(bǔ)貼資金能夠被高效利用。

首先，雖然四項(xiàng)補(bǔ)貼均有大致的使用方向，但細(xì)分不明確，而且缺乏激勵(lì)制度。比如，補(bǔ)貼數(shù)額應(yīng)當(dāng)與交售農(nóng)業(yè)商品數(shù)量和質(zhì)量掛鉤；如果當(dāng)年某一地區(qū)因自然災(zāi)害導(dǎo)致減產(chǎn)絕收，就應(yīng)該根據(jù)種植面積給予農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)貼。其次，四補(bǔ)貼政策應(yīng)以促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；癁槟繕?biāo)，鼓勵(lì)規(guī)模生產(chǎn)，政府應(yīng)該將種植規(guī)模進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)劃分，哪戶高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)扶植。其三，在四補(bǔ)貼中體現(xiàn)著對(duì)良種、糧食、農(nóng)機(jī)和生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼，而忽略的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、安全和耕地保護(hù)的考慮，由于補(bǔ)貼力度大，因此土地資源的過(guò)度開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重，不利于資源節(jié)約、耕地保護(hù)，而且為了提高產(chǎn)出更是過(guò)度依賴化學(xué)制劑，這些都會(huì)影響土地的長(zhǎng)期可持續(xù)使用。

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作者簡(jiǎn)介：程博（1973.12- ），女，遼寧沈陽(yáng)人，中共朝陽(yáng)市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授，研究領(lǐng)域與方向：世界能源形勢(shì)與中國(guó)能源發(fā)展、區(qū)域新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控endprint