鄺良鋒+劉勇

doi：10.15889/j.issn.1002-1302.2017.13.076[HT9.]

摘要：貧困地區(qū)基層治理體制直接影響到貧困村的發(fā)展。我國貧困地區(qū)治理存在以下問題：功利化的治理動機(jī)、應(yīng)對式的治理方式和維穩(wěn)中心化的治理內(nèi)容；這些問題造成了貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、家庭農(nóng)業(yè)發(fā)展不足以及農(nóng)村發(fā)展整體失衡；并提出了一系列對策，包括完善信息跟蹤的用人機(jī)制、村民參與的考核機(jī)制以及以農(nóng)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向的貧困村經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制，來解決目前貧困村治理問題。

關(guān)鍵詞：基層治理；困境；后果；治理改革

中圖分類號： F320文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A[HK]

文章編號：1002-1302（2017）13-0295-04[HS）][HT9.SS]

收稿日期：2017-03-07

基金項(xiàng)目：四川省社會治安與社會管理創(chuàng)新研究中心重點(diǎn)課題（編號：SCZA15A05）；四川省農(nóng)村發(fā)展研究中心課題（編號：CR1629）。

作者簡介：鄺良鋒（1973—），男，湖南郴州人，博士，副教授，研究方向?yàn)檎螌W(xué)基本原理、農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。E-mail：klf10@163.com。

[ZK）]

對于貧困地區(qū)的發(fā)展研究，目前學(xué)者們多從貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)均等化以及教育培訓(xùn)等方面進(jìn)行研究[1]。雖然對農(nóng)村直接提供支持的形式對幫助這些貧困地區(qū)的發(fā)展有一定作用，但實(shí)際上卻可能加劇了這些地區(qū)的貧困和不平等現(xiàn)象，因?yàn)檫@些政策所關(guān)注的都是擁有一定土地、資金以及信息靈通的農(nóng)民，很少關(guān)注邊遠(yuǎn)山區(qū)的小農(nóng)戶或只有小塊土地的農(nóng)戶[2]。因此，現(xiàn)有研究只限于將農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)寄托在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高上，對資金獲取及分配公平方面缺少足夠重視[2]。皮埃爾·雅克等認(rèn)為，農(nóng)村發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)之一就是要加強(qiáng)地方的治理力量[2]。拉丁美洲的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也表明，可靠的政治制度和值得信賴的政治領(lǐng)導(dǎo)是解決地區(qū)問題的前提[3]。可見，農(nóng)村貧困地區(qū)的發(fā)展問題不僅是從解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題入手，更應(yīng)該從基層治理層面提出有效的治理措施。本研究以湖南省某邊遠(yuǎn)山區(qū)H村的調(diào)查資料為依據(jù)，探討基層治理背景下貧困村發(fā)展問題，旨在為促進(jìn)我國農(nóng)村地區(qū)貧困村發(fā)展提供依據(jù)。

1農(nóng)村發(fā)展過程中的基層治理困境

本研究中的H村是湖南省南部山區(qū)的1個(gè)行政村，隸屬于G鎮(zhèn)，共有4個(gè)自然村，有鄺姓、胡姓兩大宗族，總?cè)丝?1 840人，其中鄺姓只有541人，其余均為胡姓，全村人均年收入 7 500 元。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者約翰遜指出，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要發(fā)揮政府的作用[4]。弗朗西斯·福山也認(rèn)為，政府治理的不完善是非洲許多地區(qū)貧困落后的根本原因[3]。中國的政策制定者認(rèn)識到了這一點(diǎn)，并且認(rèn)識得很深刻，很到位[4]。從每年發(fā)布的中央“一號文件”，到十八大以來中央對農(nóng)村的一系列扶貧等政策都清楚表明，中央對農(nóng)村的治理已經(jīng)越來越重視。但是，僅從中央層面重視還不夠，因?yàn)檗r(nóng)村政策的最終落實(shí)還需要基層治理者來積極推行，如果基層治理者推行不力，仍然將制約農(nóng)村的發(fā)展。目前，我國農(nóng)村基層治理存在以下困境。

1.1“功利化”的治理動機(jī)

每個(gè)人都有自私性[5]，因此個(gè)體政治人都會追逐個(gè)體政治效用最大化；當(dāng)然，個(gè)體要想取得成功，還需要接受制度價(jià)值。因此，成功的制度可以很好地塑造個(gè)體的政治行為，使得個(gè)體政治行為符合政治制度的要求。不成功的政治制度使得個(gè)體政治行為為了追求個(gè)體效用最大化而產(chǎn)生一些功能失常的行為，如搭便車和逃避社會責(zé)任。

從個(gè)體效用最大化來理解，基層治理者一般追求2種利益：一種是政治利益，即盡可能獲得仕途的升遷；另一種就是追求經(jīng)濟(jì)利益，即盡可能謀求個(gè)體物質(zhì)財(cái)富的最大化。政治個(gè)體在追求個(gè)體利益過程中也應(yīng)實(shí)現(xiàn)集體的共同利益，達(dá)到公共利益和個(gè)人利益的統(tǒng)一。但由于制度設(shè)計(jì)的不完善，基層治理者在追求以上2種利益過程中拋棄了公共利益。如G鎮(zhèn)為了追求工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長的指標(biāo)，引進(jìn)了1家造紙企業(yè)，其后果是雖然造紙企業(yè)為該鎮(zhèn)的GDP產(chǎn)值增加起到一定作用，但最終造成附近農(nóng)田毀壞和環(huán)境污染。這種理性的個(gè)體行動就形成了集體的非理性?；鶎又卫碚咴趯?shí)施政治行為時(shí)為謀求個(gè)體的私利，違背公平的價(jià)值原則。這種現(xiàn)象最明顯的是基層治理者在分配公共資源時(shí)偏離公平的公共價(jià)值，將利益的天平傾向于對自己有利的群體。在G鎮(zhèn)H村，筆者主要發(fā)現(xiàn)有2種非理性的經(jīng)濟(jì)行為：一種是在審批宅基地時(shí)違規(guī)收取利益，一種是將低保利益分配給不應(yīng)該獲得的村民。這種情況在村干部身上表現(xiàn)得尤其突出。在G鎮(zhèn)F自然村，享受低保的對象全部是與村干部關(guān)系較好的村民，而這些村民并不符合享受低保的資格。由于激勵(lì)制度的原因，使得地方政府本身成為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)理性人，地方基層干部成為自利的利益集團(tuán)。在缺乏有效激勵(lì)措施下，部分基層治理者變成了試圖利用制度實(shí)現(xiàn)其個(gè)體目標(biāo)的理性行動者。

1.2應(yīng)對式的治理方式

在功利化的治理動機(jī)支配下，基層治理者的治理方式演變成一種應(yīng)對式的治理。所謂應(yīng)對式的治理是指治理主體“因?yàn)楹ε卤粏栘?zé)而采取的被動應(yīng)付行為，而不是主動性、前瞻性化解矛盾、解決問題的行為。”[6]由于治理者不可能同時(shí)四面出擊，必須做出選擇，短期壓力顯然會成為治理者對優(yōu)先行動進(jìn)行排序的依據(jù)。為此，治理者會尋找一些“急就章”式的快速解決方案[2]。通常，應(yīng)對式的治理者只關(guān)注那些被列入績效考核范圍的工作任務(wù)。2016年，因?yàn)樵摽h政府制定了《2016年Y縣生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案》，G鎮(zhèn)將生態(tài)文明建設(shè)作為主要工作來抓，并限定了完成時(shí)間。因此，該鎮(zhèn)在制定實(shí)施方案時(shí)明確提出“根據(jù)上級文件精神，結(jié)合我鎮(zhèn)實(shí)際，特制定本方案。”村民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)真正迫切需要的水利設(shè)施建設(shè)卻不在該鎮(zhèn)政府的關(guān)注范圍內(nèi)。表1顯示，該縣政府2011年上半年規(guī)定的為民辦實(shí)事考核項(xiàng)目雖然涉及到“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施”，但主要內(nèi)容是修路、自來水、農(nóng)村用電，并不涵蓋農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施。正因?yàn)榭h政府沒有設(shè)立對農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施的考核指標(biāo)，G鎮(zhèn)也缺乏推進(jìn)該項(xiàng)工作的動力，因此H村農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施基本荒廢，很多修建于集體化時(shí)代的農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施也已經(jīng)破敗。endprint

應(yīng)對式治理產(chǎn)生的原因在于治理體系缺乏有效的激勵(lì)措施。按照制度理論，“結(jié)構(gòu)的目標(biāo)就是塑造個(gè)人決策”，因此治理者必須在一種符合制度價(jià)值的范圍內(nèi)以適當(dāng)方式行動。當(dāng)制度價(jià)值規(guī)范的范圍較小時(shí)，治理者缺乏選擇的余地，只能被動應(yīng)對；當(dāng)制度價(jià)值規(guī)定的范圍較寬泛時(shí)，治理者擁有充分發(fā)揮創(chuàng)造力的空間，可以發(fā)揮自己的主動性。在目前的治理機(jī)制下，我國的行政管理機(jī)制采取條條管理模式，即每個(gè)職能部門對應(yīng)一塊工作，而且每塊工作都有規(guī)定的考核任務(wù)。因此，基層政府實(shí)際上要應(yīng)對多個(gè)部門布置的任務(wù)。因此，基層治理者面對的考核壓力和工作任務(wù)非常繁重，這就壓縮了基層治理者的自治空間，除了疲于應(yīng)對各項(xiàng)考核任務(wù)以外，很少有時(shí)間和精力來思考其他工作。

應(yīng)對式的治理方式發(fā)展到極端情況下就演變成單純應(yīng)對個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的指示和命令。按照制度理論，上級部門在創(chuàng)設(shè)制度時(shí)往往起決定作用的是那些有能力操縱政治結(jié)構(gòu)的個(gè)體或多個(gè)個(gè)體，因此，制度價(jià)值最終體現(xiàn)的是“一種發(fā)起者的理性行動過程”，即多半體現(xiàn)的是上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖。這也可能造成基層治理者不斷迎合各級領(lǐng)導(dǎo)的指示和命令的局面，最終造成“錯(cuò)誤決策，財(cái)政買單，百姓遭殃”。

2“維穩(wěn)中心”的治理內(nèi)容

在被動化的治理方式影響下，基層治理者一切治理行為都是圍繞考核指揮棒轉(zhuǎn)，在“把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)”觀念主導(dǎo)下，“維穩(wěn)”成為一項(xiàng)重要的考核內(nèi)容?；鶎邮敲茏罴?、最容易突發(fā)的地方，這也造成了基層維穩(wěn)的泛政治化，即把所有社會問題都與社會穩(wěn)定掛鉤[6]。

表2顯示，該鎮(zhèn)日常會議研究事項(xiàng)最多的是社會治安，占30.1%，其次是黨建，占24.1%，對農(nóng)業(yè)問題關(guān)注度較低，占18.7%，其中涉及到農(nóng)業(yè)發(fā)展問題的會議更少，僅占5.4%。筆者深入研究黨建會議內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，40次會議中有22次會議是研究紀(jì)律和作風(fēng)建設(shè)的，也與社會治安密切相關(guān)，由此看來，涉及社會治安的會議多達(dá)72次，可見，基層政府幾乎將一半工作量消耗在社會治安方面。

由此可見，“維穩(wěn)”工作目前被基層治理者視作壓倒一切的一項(xiàng)政治任務(wù)。湖南省農(nóng)村地區(qū)受宗族文化的影響深厚，時(shí)至今日，族群之間的裂痕和明爭暗斗依然存在[7]。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及村民文明程度的提高，如今農(nóng)村宗族矛盾已經(jīng)大大減弱。H村的胡姓宗族和鄺姓宗族自1985年發(fā)生一次大規(guī)模的宗族械斗以后，迄今為止，2個(gè)宗族已經(jīng)很多年沒有發(fā)生過大規(guī)模的群體械斗。社會治安已不是農(nóng)村發(fā)展的首要問題了。這里并無意否定黨建和社會治安工作的重要性，只是認(rèn)為如果現(xiàn)在仍將大量的工作量消耗在社會秩序的調(diào)控上將制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3當(dāng)前治理狀況所引發(fā)的發(fā)展后果

3.1集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后

按照理性制度理論，“在既定的情境下，理性的個(gè)體會造成集體的非理性”。例如，漁民收入最大化的行動會造成漁業(yè)資源的枯竭[5]。在很多農(nóng)村，由于考核機(jī)制不完善，經(jīng)常發(fā)生基層治理者的利益與村民利益相沖突的情況。G鎮(zhèn)政府為了滿足自己的功利性意愿，按照上級考核指標(biāo)推行生態(tài)文明建設(shè)，而村民可能急需要發(fā)展生產(chǎn)來提高生活水平。因此，基層治理者和村民成為不同的利益主體，二者之間難以達(dá)成合作協(xié)議。農(nóng)村的有效治理在于基層治理者能跨越多個(gè)部門進(jìn)行合作[8]。當(dāng)缺乏有效的激勵(lì)制度時(shí)，基層治理者出于功利性目的不會與村民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這種情況在貧困地區(qū)更突出。2014年我國貧困地區(qū)縣級扶貧資金投入村村通公路的資金占12.8%，投入農(nóng)業(yè)只占9.2%；村級扶貧資金投入到村村通公路的資金比例更大，占70.8%，投入農(nóng)業(yè)只有 8.0%。

農(nóng)業(yè)部《2014年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展報(bào)告》表明，全國75.9%的集體資產(chǎn)集中在東部地區(qū)，中部地區(qū)和西部地區(qū)分別只占16.9%、7.2%[9]。越是偏遠(yuǎn)山區(qū)和貧困地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越低。

《2014年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展報(bào)告》指出，由于鄉(xiāng)村治理機(jī)制的不完善，村級組織功能弱化，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會發(fā)展事業(yè)滯后，城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等問題沒有根本解決[9]。2007—2008年，H村聯(lián)合鄰近3個(gè)行政村合資修公路。按照任務(wù)分配，H村需要出資10.5萬元，但是10.5萬元的最終籌集是通過扣除村民3年耕地補(bǔ)貼、村民均攤、社會捐款3種途徑來解決的?？梢?，缺乏集體經(jīng)濟(jì)的有效支持，該村公共服務(wù)資金來源非常有限。

3.2家庭農(nóng)業(yè)活力不足

基層治理者把大量時(shí)間和精力花費(fèi)在應(yīng)對上級的考核任務(wù)上，對于村民個(gè)體需求關(guān)注較少。同時(shí)，由于基層群眾不能參與制度的擬定過程，而上級決策者在制定制度時(shí)由于信息不對稱等原因，很難把握基層群眾的要求，因此，這些制度很難代表基層群眾的利益。

國家扶貧項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府提供的項(xiàng)目往往與農(nóng)戶實(shí)際需求出現(xiàn)很大差距。對老區(qū)扶貧縣扶貧項(xiàng)目調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，2007年農(nóng)戶希望得到的扶貧項(xiàng)目與2008年實(shí)際扶貧項(xiàng)目保持一致的只有8.3%。

如果政府不能給貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供實(shí)際支持，村民自己很難對農(nóng)業(yè)進(jìn)行投資。因?yàn)閺娘L(fēng)險(xiǎn)角度來說，對于長期貧困的家庭來說，由于抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，使得他們不可能有任何投資和創(chuàng)新的機(jī)會[2]。從回報(bào)率來看，村民不會對產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行投資，一旦土地收回，將導(dǎo)致土地投資徹底失敗。H村村民主要從事3種職業(yè)：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、外出務(wù)工、小本生意。由于小本生意利潤薄弱，且需要串村走戶，比較辛苦，因此從事該職業(yè)的村民比例很少。因此，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和外出務(wù)工構(gòu)成了村民的主要收入。

貧困地區(qū)農(nóng)村外出務(wù)工者中，6.5%從事第一產(chǎn)業(yè)，65%從事第二產(chǎn)業(yè)，28.5%從事第三產(chǎn)業(yè)，其中建筑業(yè)和制造業(yè)所占比例最大，達(dá)61%。由此可見，在大部分傳統(tǒng)農(nóng)村，農(nóng)民主要收入靠外出務(wù)工。這說明一方面由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)民無法就近就業(yè)；另一方面也說明農(nóng)村家庭農(nóng)業(yè)發(fā)展落后，不足以吸引勞動力從事家庭農(nóng)業(yè)。

缺乏家庭農(nóng)業(yè)支持的農(nóng)村不可能真正脫貧。只有大力發(fā)展家庭農(nóng)業(yè)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化，也是農(nóng)村走出貧困的途徑之一。要發(fā)展家庭農(nóng)業(yè)，光靠建立社會保障網(wǎng)絡(luò)是不夠的，還需要對集體生產(chǎn)設(shè)備進(jìn)行投資并對個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動予以扶持。endprint

[HTK]3.3農(nóng)村整體發(fā)展失衡[HT]

3.3.1農(nóng)民收入與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的失衡中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也讓農(nóng)民得到了實(shí)惠，農(nóng)民的收入逐年增加。2003年我國農(nóng)民人均純收入是2 622元，2013年農(nóng)民人均純收入達(dá)到8 896元。部分學(xué)者在對13個(gè)省72個(gè)貧困村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的務(wù)工比例越高，收入水平越高。這與農(nóng)業(yè)部的全國農(nóng)村平均數(shù)據(jù)也是吻合的，2014年來自農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營收入增長放緩，而工資收入對全年農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率達(dá)到59%[9]。

貧困地區(qū)與全國農(nóng)村平均水平一樣，主要靠工資收入來拉動家庭收入增長。全國農(nóng)村地區(qū)來自農(nóng)業(yè)的收入比例都比較低。2012年我國農(nóng)村居民家庭人均總收入是10 991元，而來自農(nóng)業(yè)的人均收入是2 106.8元，只占家庭人均總收入的19.2%。這表明，雖然近年來農(nóng)民收入增加了，但是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)卻沒有明顯發(fā)展。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民S家的農(nóng)田基本荒廢，改種蔬菜，大米基本靠從市場上購買，蔬菜也只滿足自家食用，并未商業(yè)化種植。這種情況在該農(nóng)村地區(qū)很普遍。農(nóng)田荒廢的原因主要在于以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收益過低。中國盡管有許多擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的計(jì)劃，實(shí)際上仍處于困難之中[10]。

這也說明基層治理者不愿意對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行投資。出于功利性目的，他們只關(guān)注容易出政績的項(xiàng)目。諸如修路和轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力等，發(fā)展農(nóng)業(yè)則需要改進(jìn)技術(shù)、興修水利以及擴(kuò)大市場等一系列綜合治理手段，見效慢。

3.3.2富裕村民與貧困村民之間的失衡基層治理者往往傾向于將農(nóng)業(yè)資源投入到交通便利、原有基礎(chǔ)條件比較好的村落。如2016年G鎮(zhèn)將H村設(shè)定為“秀美村莊”后，對該村的村莊道路綠化、村莊廣場綠化、小花園建設(shè)等都加大了扶持力度。H村有4個(gè)自然村，由于村委會所在地的自然村本身?xiàng)l件比其他3個(gè)自然村優(yōu)越，G鎮(zhèn)政府出于政績考慮，將“秀美村莊”的目標(biāo)定在了村委會所在的自然村落。這種“門檻效應(yīng)”將那些實(shí)力弱小的自然村落排除在外，使得區(qū)位優(yōu)勢比較明顯的發(fā)達(dá)村落在爭取項(xiàng)目資金時(shí)擁有競爭優(yōu)勢[11]，最終造成落后村落與發(fā)達(dá)村落之間差距更大。同時(shí)，“門檻效應(yīng)”也造成了很多扶貧資金投向有能力獲得資金的村民，真正貧困的村民則難以獲得扶貧資金。

4對策

國外研究經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展農(nóng)業(yè)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“經(jīng)濟(jì)驅(qū)動力”，但需要政府建立“以發(fā)展為導(dǎo)向的地方治理機(jī)制和機(jī)構(gòu)”[12]。因此，必須改革現(xiàn)有的基層治理機(jī)制。

4.1完善選人機(jī)制

官員自私性不可怕，關(guān)鍵是如何最大限度地抑制這些自私性。這就需要建立制度來激勵(lì)個(gè)人的利他主義精神。由于基層治理者最為關(guān)心的是個(gè)人仕途的發(fā)展，如果將職位提升與其治理全過程結(jié)合起來考核就可以有效地遏制其治理過程中的功利化因素。目前的干部考核雖然也有對干部過去工作效果的回顧性考核環(huán)節(jié)[13]，但是這種考核往往是以上級領(lǐng)導(dǎo)的評價(jià)和民意測評結(jié)果為依據(jù)，缺乏對治理對象的意見征詢環(huán)節(jié)。這就給那些片面追求政績工程，忽視村民真正需求的基層治理者提供了鉆營機(jī)會。應(yīng)建立科學(xué)化的官員任用信息跟蹤制度，對于遏制基層治理者的功利化動機(jī)將起到一定作用。

4.2完善考核機(jī)制

目前我國各級政府是按照上級部門制定的績效指標(biāo)為依據(jù)對公務(wù)員進(jìn)行考核，基層政府通常也是按照這些績效指標(biāo)來開展工作的。這種由上級部門預(yù)先制定考核指標(biāo)的做法優(yōu)點(diǎn)是能夠保證上級政策和方針的有效落實(shí)；但缺點(diǎn)也很明顯，基層群眾真正需要得到的扶持項(xiàng)目難以得到基層政府的支持。

因此，有必要建立由基層群眾參與制定績效指標(biāo)的考核方式，以真正提供滿足村民需求的公共服務(wù)。讓村民參與制定績效指標(biāo)的考核方式也可以極大地提高基層政府在群眾中的公信力[14]。

為了避免村民制定績效指標(biāo)的盲目性，村民也需要在上級政府有關(guān)部門的指導(dǎo)下參與制定績效指標(biāo)。另外，由于部分公共產(chǎn)品可能出現(xiàn)排他性，滿足了某些自然村落的公共服務(wù)可能限制了其他自然村落的獲取。因此，讓村民參與績效指標(biāo)的制定也需要體現(xiàn)特色價(jià)值和公平。

4.3完善發(fā)展機(jī)制

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是未來農(nóng)村的發(fā)展方向[15]。20世紀(jì)60年代，發(fā)展中國家出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)普遍停滯現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們開始重新研究工農(nóng)業(yè)之間的關(guān)系。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，發(fā)展中國家不能忽視農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的核心作用。目前農(nóng)業(yè)的發(fā)展面臨機(jī)遇，但條件之一是政府要轉(zhuǎn)變觀念。重新重視農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用已經(jīng)成為國際共識。對于類似于H村這樣的偏遠(yuǎn)山區(qū)，更應(yīng)該考慮農(nóng)業(yè)發(fā)展問題，而不是不計(jì)成本走工業(yè)化道路。主要原因有以下幾點(diǎn)：

偏遠(yuǎn)山區(qū)實(shí)施快速工業(yè)化道路的條件不成熟。發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)需要便利的交通條件，閉塞山區(qū)的交通狀況不可能迅速改觀。因此，閉塞山區(qū)在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化是不現(xiàn)實(shí)的。同時(shí)，土地和水資源等自然資源日益稀缺，農(nóng)村工業(yè)化面臨嚴(yán)峻的環(huán)境問題。從我國的地理和氣候特征來說，只有15%的土地可耕種。我國農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化自20世紀(jì)90年代中期以來已經(jīng)減緩[2]。

偏遠(yuǎn)山區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)潛力巨大。2006年在我國扶貧重點(diǎn)縣，26～50歲農(nóng)村青壯年勞動力中，文盲、半文盲勞動力占 9.3%，比2005年下降0.6百分點(diǎn)，初中、高中和中專學(xué)歷勞動力分別提高1.3、0.4、0.1百分點(diǎn)[16]。同時(shí)，返鄉(xiāng)農(nóng)民工也越來越多，他們帶來的不僅是金錢，還有技術(shù)和社會網(wǎng)絡(luò)。有知識、有技術(shù)的返鄉(xiāng)農(nóng)民工越來越多，成為未來農(nóng)村發(fā)展的主力軍。如果農(nóng)村有更多的發(fā)展機(jī)會，大部分農(nóng)民工都愿意回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，因?yàn)樗麄冊诔鞘写蠖鄰氖碌氖恰?D”職業(yè)，即難（diffcullte）、臟（dirty）、險(xiǎn)（danger），這使得他們短期內(nèi)難以融入城市[2]。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動率增長潛力巨大。西歐土地人口密度高于印度，同時(shí)其土地比印度貧瘠，但是其農(nóng)業(yè)的增長率卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于印度。因此，在發(fā)展中國家，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力能夠?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)。

以小農(nóng)戶為主體的農(nóng)業(yè)發(fā)展更需要政府支持。在我國農(nóng)村，由于實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地被劃分給村民家庭承包經(jīng)營，因此，小農(nóng)戶成為農(nóng)村經(jīng)營的主體。然而，小農(nóng)戶來自土地的收入并不高。2014年，我國農(nóng)民人均收入增長 13.7%，而來自土地收入只增長7.7%。農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)收入比例較低，也直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。2014年，我國農(nóng)村貧困地區(qū)約四成收入來自第一產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營性收入。在邊遠(yuǎn)山區(qū)，必須將農(nóng)村發(fā)展的重點(diǎn)放在小農(nóng)和小農(nóng)生產(chǎn)者上[12]。endprint

小農(nóng)戶主要依靠公共設(shè)施進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉，大多數(shù)公共設(shè)施目前已經(jīng)無法使用，小農(nóng)戶難以憑借自己的力量進(jìn)行修護(hù)。由于小農(nóng)戶承擔(dān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力低，他們不愿意花費(fèi)過多的資金對農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)行投資。如果吸收私人資本來投資農(nóng)業(yè)，這些資本也只愿意投向位置最優(yōu)越和最富饒的土地，而不會投向偏遠(yuǎn)的小農(nóng)戶。農(nóng)業(yè)市場的開拓也需要政府扶持。目前小農(nóng)戶出售農(nóng)產(chǎn)品主要是通過非正式市場進(jìn)行。如在H村，大部分農(nóng)戶都種植了冰糖橙，但是因?yàn)殇N售渠道和市場信息的原因，大部分農(nóng)戶以零售方式進(jìn)行銷售，由于利潤微薄，很多農(nóng)戶已經(jīng)放棄該產(chǎn)業(yè)。

總之，需要政府部門在農(nóng)業(yè)研究、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與應(yīng)用方面提供支持，來消除以比較缺乏供給彈性為特征的要素對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的制約[17]，而這些方面的落實(shí)都需要通過完善現(xiàn)有的基層治理機(jī)制來解決。

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