● 馬鞍山市政府法制辦課題組

政府職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力清單制度專欄

推行政府權(quán)力清單制度建設(shè)的實踐與思考
——以安徽省馬鞍山市為例

● 馬鞍山市政府法制辦課題組

安徽省馬鞍山市自2014年開始推行權(quán)力清單制度，取得了積極成效，對推進(jìn)法治政府建設(shè)發(fā)揮了重要作用，當(dāng)然也存在一定問題，要及時總結(jié)，繼續(xù)探索完善這一制度。

一、馬鞍山市權(quán)力清單制度的建立和推行

馬鞍山市2014年8月啟動了權(quán)力清單制度建設(shè)工作。同年12月，對包括市政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、部門管理機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位、部門所屬事業(yè)單位以及行使行政權(quán)力的其他有關(guān)單位在內(nèi)的49家單位的10類行政權(quán)力進(jìn)行梳理。2015年2月正式公布施行市級政府權(quán)力清單和責(zé)任清單。清單內(nèi)容包括權(quán)力類型、權(quán)力事項名稱、實施依據(jù)、責(zé)任事項、追責(zé)情形、運行流程圖以及廉政風(fēng)險點。納入清理范圍的49家單位，權(quán)力事項基數(shù)為4055項，經(jīng)審核減少1913項，保留2142項。權(quán)力事項共對應(yīng)編制了1.5萬余條責(zé)任事項，明確了2.1萬余條追責(zé)情形。排查廉政風(fēng)險點6300余個，并按“高、中、低”逐個劃等定級，制定防控措施8600余條。市政府權(quán)力清單和責(zé)任清單發(fā)布一年后，進(jìn)行了首次動態(tài)調(diào)整。此次調(diào)整對20家單位提出的245項行政權(quán)力調(diào)整意見進(jìn)行了審核，并形成最終意見，調(diào)整后，市政府42家單位保留行政權(quán)力2303項，其中取消10項、新增182項、調(diào)整53項。為加強(qiáng)權(quán)力運行監(jiān)管，2016年6月，各部門針對行政權(quán)力逐項制定了監(jiān)管細(xì)則，明確監(jiān)管重點，完善監(jiān)管機(jī)制，確保政府權(quán)力運行監(jiān)管到位。

馬鞍山市權(quán)力清單制度建設(shè)主要有以下兩個特點：

一是開啟權(quán)力清單建設(shè)時間早。早在2006年，就開展了市政府部門行政執(zhí)法依據(jù)及職責(zé)的全面梳理工作，共確認(rèn)行政執(zhí)法主體47個，行政執(zhí)法職責(zé)3158項，開出一張行政執(zhí)法“權(quán)責(zé)清單”，構(gòu)成了行政權(quán)力清單的雛形。

二是注重延伸發(fā)展。首先是向最基層延伸。2015年2月向社會公布施行縣區(qū)權(quán)責(zé)清單。2015年6月，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府權(quán)力清單和責(zé)任清單全部面向社會公布運行。其次是向“放管服”改革的深層次領(lǐng)域延伸。2016年在全省試點探索建立全方位公共服務(wù)清單和全口徑行政權(quán)力中介服務(wù)清單。2016年11月30日，與省級同步公布運行市級及試點縣鄉(xiāng)“新兩單”，其中，市級公共服務(wù)事項1023項，中介服務(wù)事項199項（含轉(zhuǎn)換11項）、規(guī)范（下放）52項、取消3項。同年12月31日，所有縣鄉(xiāng)“新兩單”全面公布運行。

二、權(quán)力清單制度建設(shè)中存在的問題

一是權(quán)力主體不完備。馬鞍山市納入權(quán)力清單的共49家單位，涵蓋了市政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、部門管理機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位、部門所屬事業(yè)單位以及行使行政權(quán)力的其他單位。這一范圍并未包含市級所有行政主體，如市人行、稅務(wù)、煙草等垂直管理部門和市政府本身。納入范圍的主體，各地情況也不一（見表1）。即使是省級層面，各地的差別也很大。如安徽省級層面權(quán)力清單和責(zé)任清單主體有55家，江蘇省有52家，浙江省有42家。

表1 不同地方納入范圍行政主體的情況

二是權(quán)力類型劃分不明確，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一?！蛾P(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）中明確，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府可參照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式，結(jié)合本地實際，制定統(tǒng)一規(guī)范的分類標(biāo)準(zhǔn)。實踐中，各地都明確了行政權(quán)力的具體類型，與《意見》的十類權(quán)力類型并不完全一致。如安徽省另外設(shè)了行政規(guī)劃，江蘇省另外設(shè)了行政征用，浙江省另外設(shè)了非行政許可審批等（見表2）。各地均未制定具體的權(quán)力分類標(biāo)準(zhǔn)，給實際操作帶來困難。此外，各地權(quán)力清單中“其他權(quán)力”這一兜底類型，也造成了實踐中的差異和困惑。

表2 各地行政權(quán)力類型情況

三是權(quán)力事項不完整。由于行政行為的廣泛性和復(fù)雜性，法律法規(guī)的具體規(guī)定不可能窮盡各級政府及其部門的職能，必然存在部分行政權(quán)力的內(nèi)容、范圍不明確的情況。而清單本身具有確定性和精細(xì)化的特征，難以以具體條目的方式窮盡所有行政權(quán)力。另外，在構(gòu)建權(quán)力清單過程中，存在因認(rèn)識的差異致使部分委托行使的權(quán)力未列入清單的問題。

四是權(quán)力“顆?；睒?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。首先，權(quán)力事項的“顆?；背潭炔唤y(tǒng)一。以行政處罰為例，有的單位將一部法律規(guī)范的事項合并表述，如“土地類行政處罰”；有的單位則按具體的法律條款區(qū)分，如“對未按規(guī)定設(shè)置民用爆炸物品專用倉庫技術(shù)防范設(shè)施的處罰”。其次，權(quán)力事項的名稱不統(tǒng)一。有的將所涉法條內(nèi)容直接作為職權(quán)名稱；有的則對所涉法條進(jìn)行概括。由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，致使各地權(quán)力事項在具體表述和數(shù)量上差異較大，如市教育局的權(quán)力事項，蕪湖市列出20項，南通市列出31項，馬鞍山市列出10項。

五是權(quán)力事項調(diào)整機(jī)制不完善。對權(quán)力事項的調(diào)整主要包括項目的取消、下放、增設(shè)和項目中具體內(nèi)容的修改，這一工作流程的精細(xì)化程度仍有待加強(qiáng)。如何通過嚴(yán)格、合理的程序規(guī)定保證政府部門和行政相對人等各方面利益得以表達(dá)，保證調(diào)整的科學(xué)性方面還略顯不足。尤其是對下放管理層級的權(quán)力事項，雖然經(jīng)過合法性審查，但專家論證、風(fēng)險評估等環(huán)節(jié)的欠缺，會造成實際效果并不令人滿意。

六是權(quán)力清單制度體系不健全。當(dāng)前，權(quán)力清單制度主要集中在清單確立、調(diào)整方面，尚沒有形成健全的制度體系。《意見》明確的推行權(quán)力清單制度應(yīng)當(dāng)包括全面梳理現(xiàn)有行政職權(quán)、清理調(diào)整行政職權(quán)、依法律法規(guī)審核確認(rèn)、優(yōu)化權(quán)力運行流程、公布權(quán)力清單、建立健全權(quán)力清單動態(tài)管理機(jī)制、積極推進(jìn)責(zé)任清單工作、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和問責(zé)等八項主要任務(wù)，每一項任務(wù)都應(yīng)有相對完備的制度進(jìn)行規(guī)范。

三、完善權(quán)力清單制度的思路和路徑

推行政府權(quán)力清單制度是政府的一場“自我革命”，地方政府在深入推進(jìn)過程中，必須結(jié)合實際進(jìn)行探索和完善，真正實現(xiàn)依法公開權(quán)力和規(guī)范權(quán)力運行，構(gòu)建分工明確、責(zé)任清晰、運轉(zhuǎn)高效的政府治理結(jié)構(gòu)。

（一）思路方向

一是權(quán)力清單的實質(zhì)是對行政職權(quán)的列舉?！兑庖姟返哪繕?biāo)是：“將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督。”由此可見，權(quán)力清單是對現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章中關(guān)于行政職權(quán)的梳理、整合、歸納和集中，明確權(quán)力的行使方式和程序并公之于眾，它是對行政權(quán)力的物理性聚合，而非化學(xué)性融合，其本身不能產(chǎn)生或消除行政權(quán)力，不能改變行政權(quán)限的范圍、性質(zhì)、行使方式。

二是權(quán)力清單的前提是職權(quán)法定。行政機(jī)關(guān)應(yīng)堅持“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”的原則，其權(quán)力只能來源于法定。目前，我國行政權(quán)力的來源比較復(fù)雜，包括法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。此外，還有上級行政機(jī)關(guān)的賦予?！靶姓?quán)力進(jìn)清單、清單之外無權(quán)力”是對權(quán)力清單準(zhǔn)確性的要求，指的是權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)窮盡所有行政權(quán)力，而不是未列入清單的權(quán)力不得行使。

三是權(quán)力清單是簡政放權(quán)改革的基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、方便群眾辦事必然要求簡政放權(quán)，簡政放權(quán)通常通過減少行政權(quán)力數(shù)量、簡化行政權(quán)力程序來實現(xiàn)。簡政放權(quán)需要一張完備的權(quán)力清單。通過清單對法定的行政權(quán)限進(jìn)行明確完全列舉，摸清權(quán)力底數(shù)，然后才能對行政權(quán)力進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化。在完備的清單基礎(chǔ)上進(jìn)行簡政放權(quán)，之后對新形成的權(quán)力清單進(jìn)行公布，二者相輔相成，良性互動，才能真正實現(xiàn)對行政權(quán)力的控制與規(guī)范，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

（二）路徑選擇

權(quán)力清單的生命力在于其準(zhǔn)確、精細(xì)和全面，否則將流于形式、適得其反，一方面行政機(jī)關(guān)制定清單的動力不足，另一方面引發(fā)群眾對政府公信力的質(zhì)疑。因此，必須加強(qiáng)清單的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、制度化建設(shè)和體系化建設(shè)。

一是加強(qiáng)權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。加強(qiáng)頂層設(shè)計，統(tǒng)一權(quán)力清單的格式和內(nèi)容，簡化形式，對權(quán)力清單進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化編制。第一，統(tǒng)一權(quán)力類型。開展行政職權(quán)理論研究，做好統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的頂層設(shè)計，對行政權(quán)力作統(tǒng)一分類，根據(jù)不同類型權(quán)力的特點設(shè)定相應(yīng)的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)等。明確每一類別的內(nèi)涵和外延，便于操作。同時，對權(quán)力事項名稱的表述進(jìn)行統(tǒng)一，對兜底的“其它權(quán)力”作明確的法律法規(guī)依據(jù)，以免各行政機(jī)關(guān)擅自或者變相設(shè)置行政權(quán)力。盡量使權(quán)力清單按照法律法規(guī)的規(guī)定涵蓋全部權(quán)力，確保職責(zé)無缺位。第二，統(tǒng)一權(quán)力主體。明確哪些主體納入清單管理。建議在目前的基礎(chǔ)上擴(kuò)大清單覆蓋范圍，盡可能涵蓋所有行使行政職權(quán)的主體。本級政府工作部門、垂直管理單位也應(yīng)列入清單。第三，統(tǒng)一劃分尺度。對權(quán)力的“顆?；背潭茸鹘y(tǒng)一要求，用一把尺子衡量權(quán)力事項。為便于群眾理解和操作，建議盡量以具體行為為標(biāo)準(zhǔn)劃分權(quán)力事項。如根據(jù)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》規(guī)定，將“對違反市容衛(wèi)生行為的行政處罰”事項，細(xì)化為以下事項：對隨地吐痰、便溺，亂扔果皮、紙屑和煙頭等廢棄物的行政處罰；對在城市建筑物、設(shè)施以及樹木上涂寫、刻畫或者未經(jīng)批準(zhǔn)張掛、張貼宣傳品等的行政處罰；對在城市人民政府規(guī)定的街道的臨街建筑物的陽臺和窗外，堆放、吊掛有礙市容的物品的行政處罰；對不按規(guī)定的時間、地點、方式，傾倒垃圾、糞便的行政處罰等。

二是加強(qiáng)權(quán)力清單制度化建設(shè)。建議明確權(quán)力清單的性質(zhì)，對清單的建立、調(diào)整、監(jiān)管等明確規(guī)范化的制度要求。第一，明確建立清單的制度。組建多方面人員參加的綜合性清權(quán)主體。構(gòu)建科學(xué)、合理、標(biāo)準(zhǔn)化的確權(quán)流程，在對行政主體行使的直接面向公民、法人和其他組織的行政職權(quán)分門別類進(jìn)行梳理匯總后，進(jìn)行合法性審查，開展專家論證，廣泛聽取公眾意見。在經(jīng)政府集體討論審定后，提請人民代表大會對權(quán)力清單進(jìn)行確認(rèn)。通過標(biāo)準(zhǔn)化的確權(quán)流程，保證清單建立的公開性、公正性。第二，明確調(diào)整清單的制度。在對權(quán)力清單中的權(quán)力事項進(jìn)行調(diào)整時，明確調(diào)整的前提條件和程序。權(quán)力事項的取消和新增以及對權(quán)力事項的具體內(nèi)容，如名稱、依據(jù)、主體、流程等進(jìn)行修改的，必須有法律法規(guī)規(guī)章的明確依據(jù)。對于下放給下級政府和部門的權(quán)力事項，應(yīng)進(jìn)行充分論證、風(fēng)險評估。同時建立定期對權(quán)力清單進(jìn)行整體調(diào)整與清單個別事項調(diào)整相結(jié)合的動態(tài)管理工作機(jī)制，以適應(yīng)行政執(zhí)法的及時性要求。第三，明確監(jiān)管清單的制度。加大對清單制度本身運行情況的監(jiān)管，確保統(tǒng)一規(guī)范實施清單的確認(rèn)、調(diào)整、管理等。建立客觀科學(xué)的評估機(jī)制，定期對權(quán)力清單運行效果進(jìn)行跟蹤評估，確保權(quán)力清單在實踐中產(chǎn)生的實際成效及問題能夠客觀、真實地反映出來。

三是加強(qiáng)權(quán)力清單制度體系化建設(shè)。第一，與行政主體制度相銜接。建立權(quán)力清單與執(zhí)法主體清單、執(zhí)法人員清單等制度相銜接的機(jī)制，將行政行為與行為主體相關(guān)聯(lián)，使群眾對行政權(quán)力的行使有更全面和直觀的了解。第二，與法律法規(guī)立改廢相銜接。權(quán)力清單是職權(quán)法定的產(chǎn)物，權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整必須與各層級法律法規(guī)的立改廢相銜接，確保清單的合法性、及時性、準(zhǔn)確性。通過清單運行，對個別事項的合理性、必要性及發(fā)現(xiàn)的問題，按程序提請修法，形成良性互動。第三，與規(guī)范性文件清理相銜接。行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的具體體現(xiàn)，對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響，目前已形成了定期清理的工作機(jī)制，權(quán)力清單制度須與其相配套。清單的建立和調(diào)整影響規(guī)范性文件內(nèi)容的，及時提請修改或廢止文件；規(guī)范性文件內(nèi)容對現(xiàn)有權(quán)力清單的具體內(nèi)容作出改變的，要及時調(diào)整修改權(quán)力清單。第四，與簡政放權(quán)舉措相銜接。優(yōu)化辦事流程和下放行政權(quán)力是對行政權(quán)力主體和程序的改變，都與既有權(quán)力清單直接相關(guān)。應(yīng)根據(jù)各級政府及其部門簡政放權(quán)的具體舉措及時調(diào)整清單。同時對照權(quán)力清單，實施科學(xué)的機(jī)構(gòu)編制管理，進(jìn)一步整合優(yōu)化機(jī)構(gòu)、優(yōu)化配置職能、調(diào)控精簡編制，從而建立科學(xué)有效的政府職能體系和組織體系。

（課題組成員：張桂華、李霞、陳國利）