匡亞林

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023)

文化產(chǎn)業(yè)政策演化視角下動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑創(chuàng)新
——自1996-2017年相關(guān)政策文本觀察*

匡亞林

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023)

新世紀(jì)以來文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)等新興文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，據(jù)1996年以來的政策梳理和分析，國內(nèi)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大但發(fā)展扶持政策尚不完善，動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高且收益低，存在原創(chuàng)性低和對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不足等問題，根據(jù)政策分析工具框架分析發(fā)現(xiàn)政策工具使用中自愿性發(fā)展工具不健全，混合型工具運(yùn)用不夠，強(qiáng)制型政策工具占主導(dǎo)等不利于我國文化產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展。提出推動(dòng)我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合理化建議，加強(qiáng)企業(yè)、行業(yè)間的聯(lián)系，著重培養(yǎng)復(fù)合型人才，加強(qiáng)對(duì)文化知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，以期對(duì)我國文化產(chǎn)業(yè)大發(fā)展、大繁榮的推動(dòng)有所裨益。

文化產(chǎn)業(yè)政策；動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)；政策文本

一、問題的提出

21世紀(jì)，國與國之間的競爭和較量不僅表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面的硬實(shí)力上，也表現(xiàn)在文化方面的軟實(shí)力上。動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)中最具代表、最賦有生機(jī)的部分，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，構(gòu)建文化強(qiáng)國的重要基礎(chǔ)，是構(gòu)建特色社會(huì)主義文化社會(huì)的前提。2017年2月文化部正式發(fā)布了《文化部“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃》，明確了“十三五”時(shí)期文化發(fā)展的總體思路、目標(biāo)和任務(wù)。在動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)方面，《規(guī)劃》提出，加快發(fā)展動(dòng)漫、游戲等新型文化業(yè)態(tài)。以文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，在動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)方面，未來將推動(dòng)重點(diǎn)文化產(chǎn)業(yè)展會(huì)市場化、國際化、專業(yè)化發(fā)展；支持原創(chuàng)動(dòng)漫創(chuàng)作生產(chǎn)和宣傳推廣，培育民族動(dòng)漫創(chuàng)意和品牌，持續(xù)推動(dòng)手機(jī)(移動(dòng)終端)動(dòng)漫等標(biāo)準(zhǔn)制定和推廣。此外，還將開展原創(chuàng)動(dòng)漫邊疆推廣工作；實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+中華文明”行動(dòng)計(jì)劃；推動(dòng)國家動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)綜合示范園建設(shè)和動(dòng)漫游戲產(chǎn)業(yè)“一帶一路”國際合作；提升公共文化機(jī)構(gòu)以及動(dòng)漫游戲等領(lǐng)域的技術(shù)裝備系統(tǒng)水平。

動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)在文化產(chǎn)業(yè)中將發(fā)揮舉足輕重的作用并將成為推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要支柱性力量，從政策扶持路徑角度加以研究有其必要性，并且國內(nèi)對(duì)于動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的研究相對(duì)較為稀缺，本文嘗試對(duì)我國政府公共政策過程中的政策擴(kuò)展理論進(jìn)行梳理相關(guān)政策文獻(xiàn)，集中于政策擴(kuò)散*政策擴(kuò)散具有擴(kuò)散強(qiáng)度、方向、速度、廣度，本文主要根本政策文本的觀測(cè)研究自上而下(Top-down)政策擴(kuò)散方向(Policy Diffusion Direction, PDD)，即從政策擴(kuò)散發(fā)展路徑、發(fā)展趨勢(shì)方向角度對(duì)該問題的擴(kuò)散進(jìn)行描述研究。中的自上而下的擴(kuò)散方向進(jìn)行政策文本觀察研究，利用三分法連續(xù)序列豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)政策分析工具框架，分為自愿性工具、混合型工具還有強(qiáng)制型工具做交叉分析。受限于文章體量以及文本可獲得性、電子政務(wù)的可及性，選取1996年到2017年的政策文本作為觀測(cè)對(duì)象，對(duì)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策文本進(jìn)行觀察研究以分析國家動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策扶持路徑，同時(shí)結(jié)合本土化的成功案例進(jìn)行分析，積極借鑒國外先進(jìn)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為國內(nèi)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展謀求新的道路。

二、過程回顧：我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況

(一)國內(nèi)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段回顧

通過回顧總結(jié)，我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)歷經(jīng)大致可分5個(gè)階段：初創(chuàng)期、繁榮期、低迷期、恢復(fù)期和高速崛起發(fā)展期。初創(chuàng)期，我國最早的動(dòng)畫作品是1926年由萬氏三兄弟制作的《大鬧畫室》，這一動(dòng)畫作品是我國動(dòng)畫界的標(biāo)桿，自此開始漫長的發(fā)展之路。[1]繁榮期，我國動(dòng)畫發(fā)展融入民族特色、手法精湛、構(gòu)思巧妙，在內(nèi)容和藝術(shù)性上明顯領(lǐng)先于同時(shí)期的其他國家，代表作品：《豬八戒吃西瓜》《大鬧天宮》《小蝌蚪找媽媽》。在文革時(shí)期中國的動(dòng)漫逐步走向低迷，這一特殊時(shí)期的動(dòng)漫創(chuàng)造受到了當(dāng)時(shí)政治思維的限制。改革開放以后逐漸恢復(fù)，國內(nèi)的動(dòng)漫公司依托國際合作尋求發(fā)展，以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)字生產(chǎn)手段為國外動(dòng)畫進(jìn)行貼片加工等工作。2004年國家廣電總局印發(fā)《關(guān)于發(fā)展我國影視文化產(chǎn)業(yè)的若干意見》。各種優(yōu)惠政策的陸續(xù)出臺(tái)標(biāo)志著原創(chuàng)動(dòng)漫國家政策層面的大力支持，隨之帶來的輻射效應(yīng)令各種動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)基地如雨后春筍般涌現(xiàn)，我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)開始進(jìn)入恢復(fù)期。中國政府自2006年開始至2017年十幾年來大力扶持動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)入高速崛起發(fā)展期的動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)創(chuàng)作活躍、原創(chuàng)崛起，產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)鏈條式特征，相關(guān)衍生產(chǎn)品、動(dòng)漫文化擴(kuò)散至各個(gè)年齡層人群。動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)中研發(fā)、銷售、市場、制作能力展現(xiàn)出文化產(chǎn)業(yè)大國文化自信，得到國際市場認(rèn)同。2016年中國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已突破1200億元，年復(fù)合增長率達(dá)到20%，預(yù)計(jì)到2017年產(chǎn)值有望突破1400億元。如“中國風(fēng)”《秦時(shí)明月》作為我國第一部3D動(dòng)漫吸引業(yè)界的廣泛關(guān)注，榮膺國內(nèi)外60多項(xiàng)動(dòng)漫獎(jiǎng)項(xiàng)，并衍生出多國語言版本，在全球近40個(gè)國家和地區(qū)同步上映。

(二)國內(nèi)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析

一是生產(chǎn)穩(wěn)定，產(chǎn)業(yè)總值持續(xù)增長。中國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展從“十五”規(guī)劃到2010年，產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的年均增長率已經(jīng)超過30%，2010年的總產(chǎn)值更是突破了470億元，且2010年至2017年，動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)值仍處于增長的態(tài)勢(shì)，2016年總產(chǎn)值達(dá)到了1300億元以上，預(yù)計(jì)到2020年可突破4400。

圖1 動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值 (資料來源：根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局、前瞻產(chǎn)業(yè)研究院等數(shù)據(jù)繪制而成，其中2017年為預(yù)計(jì)數(shù)。)

圖2 動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值估算值 (資料來源：根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局、前瞻產(chǎn)業(yè)研究院等數(shù)據(jù)繪制而成。)

直至2014年，我國從事動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)的專業(yè)人員已超過20萬，總體從業(yè)者人數(shù)已經(jīng)突破50萬。[2]目前，長三角、珠三角和環(huán)渤海地區(qū)是我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要區(qū)域，形成了以央視動(dòng)畫、奧飛動(dòng)漫、騰訊動(dòng)漫、炫動(dòng)傳播等大型企業(yè)為代表的“第一陣營”。

二是從“低齡化”向“全齡化”探索。我國動(dòng)畫內(nèi)容依舊以“低齡化”為主，根據(jù)愛奇藝2014年的動(dòng)漫相關(guān)調(diào)查，國產(chǎn)動(dòng)漫有近半數(shù)觀眾為7-13歲的兒童，未來我國將探索“全齡化”路的發(fā)展路線。

三是衍生品市場初具規(guī)模。到2014年，我國動(dòng)漫衍生品的產(chǎn)值已經(jīng)突破380億，市場規(guī)模不斷擴(kuò)大。動(dòng)漫衍生品主要包括動(dòng)漫玩具、出版物和服飾，而我國的動(dòng)漫衍生品市場中，近半數(shù)商品是動(dòng)漫玩具，16%是動(dòng)漫服飾，動(dòng)漫出版物僅占4%。

四是移動(dòng)終端成熱點(diǎn)，互聯(lián)網(wǎng)融合加速。“動(dòng)漫+”融合了跨產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式，借助互聯(lián)網(wǎng)促使創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)融合，動(dòng)漫生態(tài)鏈條持續(xù)優(yōu)化。逐步形成了以網(wǎng)絡(luò)動(dòng)漫游戲?yàn)榇淼膷湫掳l(fā)展模式，發(fā)展前景廣闊。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、4G網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為相關(guān)動(dòng)漫衍生品、網(wǎng)絡(luò)游戲等提供技術(shù)支持。

三、政府產(chǎn)業(yè)政策文本觀察與交互分析

根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，國務(wù)院、新聞出版總署與文化部出臺(tái)的政策文件中，選取最具代表性、相關(guān)性以及權(quán)威性的政策文件，進(jìn)行梳理，對(duì)其進(jìn)行編碼，以文本-發(fā)文主體-序號(hào)-時(shí)間為分析單位，絕大多數(shù)以法律法規(guī)、意見、通知和批復(fù)等為主要分析單位，搜集相關(guān)數(shù)據(jù)庫，在國務(wù)院、文化部、國家新聞出版總署等官方網(wǎng)站上政策法規(guī)欄目進(jìn)行檢索，并且通過相關(guān)的中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫等進(jìn)行關(guān)鍵詞的搜索，選取最為密切關(guān)聯(lián)的政策文本作為觀察、分析單位，最終計(jì)算各個(gè)維度的響應(yīng)次數(shù)，作為政策文本觀察重點(diǎn)。

表1 (1996-2017年)我國中央政府層面文化產(chǎn)業(yè)通知、決定、批復(fù)政策組合

(資料來源：根據(jù)國務(wù)院、文化部、財(cái)政部、新聞出版總署官方網(wǎng)站選取重要政策文件整理、篩選，繪制。)

表2 我國動(dòng)漫政策發(fā)文主體以及文化產(chǎn)業(yè)政策發(fā)文主體情況梳理

資料來源：根據(jù)上述政府官方網(wǎng)站分類整理而得。

(一)X軸：政策工具的選擇場域

如圖3，本文運(yùn)用三分法連續(xù)序列，豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)政策分析工具框架，分為自愿性工具、混合型工具還有強(qiáng)制型工具。[3]系統(tǒng)研究我國文化產(chǎn)業(yè)政策中政府對(duì)于動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策工具的狀況和選擇工具。其中，自愿性工具的核心特征是很少或幾乎沒有政府干預(yù)，以自愿為基礎(chǔ)，具體包括家庭與社區(qū)、自愿性組織和市場等工具；強(qiáng)制性工具是借助政府的權(quán)威和強(qiáng)制力，對(duì)目標(biāo)群體的行動(dòng)進(jìn)行控制和指導(dǎo)，包括管制、公共企業(yè)和直接提供等工具；混合性工具結(jié)合了自愿性工具和強(qiáng)制性工具的特征，允許政府對(duì)非政府行為主體的決策進(jìn)行不同程度的干預(yù)，但最終仍由私人作決策，包括信息與規(guī)勸、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、稅收和使用者付費(fèi)等工具。[4](P134)三分法相較于傳統(tǒng)型等分類方法更能夠直接體現(xiàn)出我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)在市場、社會(huì)、國家中的效用發(fā)揮，以及各個(gè)領(lǐng)域?qū)φ叩姆磻?yīng)，能夠很好地體現(xiàn)高度復(fù)雜、變化的工業(yè)化社會(huì)特征，從而更有效地為公共政策供給提供智力支持。動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)的公共政策通過三分法序列分類，自愿性、強(qiáng)制型、混合型工具，即文化產(chǎn)業(yè)動(dòng)漫政策的X軸。

(二)Y軸：政策相關(guān)參與主體場域

動(dòng)漫文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展格局離不開相關(guān)主體的參與，對(duì)政策相關(guān)參與主體的關(guān)系有效分析是制定文化產(chǎn)業(yè)公共政策的前提。2015年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出“公共文化服務(wù)體系基本建成，文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)”。戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依托廣泛的社會(huì)參與，協(xié)同發(fā)展，共享共建文化產(chǎn)業(yè)支柱，文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)，動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)企業(yè)主體、創(chuàng)意文化投資者、動(dòng)漫愛好者、消費(fèi)者、政府共同締結(jié)了動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)主體結(jié)構(gòu)。其中缺少了創(chuàng)意文化投資者，造成動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏生機(jī)活力；動(dòng)漫愛好者、消費(fèi)者缺位，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營發(fā)展成為空想；缺少了動(dòng)漫企業(yè)，就無法真正達(dá)到有效的產(chǎn)品供給。從一定程度上來說，我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)大發(fā)展、大繁榮，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)的有效主體，形成規(guī)范、有序的利益發(fā)展格局，格局的實(shí)現(xiàn)并非是一蹴而就的，需要以政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體，社會(huì)為主線一以貫之，創(chuàng)業(yè)投資者、創(chuàng)意機(jī)構(gòu)、動(dòng)漫消費(fèi)者、動(dòng)漫企業(yè)、政府構(gòu)成了該文化產(chǎn)業(yè)服務(wù)中的主要參與主體，文中基于此維度建構(gòu)政策相關(guān)參與主體維度，即Y軸。

(三)Z軸：動(dòng)漫產(chǎn)品類型場域

不僅相關(guān)參與主體和政策工具都無法完整的呈現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)活動(dòng)類型，作為動(dòng)漫產(chǎn)品的平面載體，圖書和報(bào)刊可以反映動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)的最新消息和資訊，動(dòng)漫書和報(bào)刊呈現(xiàn)出一定的類型特征，有典型意義；電影、電視作為動(dòng)漫產(chǎn)品的主要投資區(qū)，對(duì)于促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)和娛樂消費(fèi)發(fā)揮積極作用；服裝和電影衍生品等作為輔助性、派生性產(chǎn)品，游戲、服裝、玩具、食品、文具用品、主題公園、游樂場、日用品、裝飾品也體現(xiàn)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)的繁榮程度；動(dòng)漫市場具有強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭，且每年的產(chǎn)品銷售額都在增長，將近四億的未成年人以及成年人中的動(dòng)漫愛好者都是不可估量的消費(fèi)群體，巨大的群體催生出動(dòng)漫相關(guān)產(chǎn)品類型不斷的多元化發(fā)展，投資進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的其他領(lǐng)域不如對(duì)動(dòng)漫市場的投入預(yù)期效益高，加上中央的政策扶植其動(dòng)漫產(chǎn)品會(huì)走向更加多元化的發(fā)展之路。文章中以圖書、報(bào)刊；電影、電視；服裝、電玩衍生品作為動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)類型進(jìn)行政策分析，即Z軸。

圖3 文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策選擇工具圖

(四)X、Y、Z軸政策交叉分析

根據(jù)政策工具分析，X1代表自愿性政策工具組合，X2代表混個(gè)型組合工具，X3代表強(qiáng)制性組合工具，根據(jù)梳理的政策文件，自愿性工具中X1-Y指的是在動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)自愿組織與社會(huì)組織中與動(dòng)漫企業(yè)、動(dòng)漫投資者、動(dòng)漫消費(fèi)者等有關(guān)的政策條文出現(xiàn)的次數(shù)；X1-Z維度指的是，在自愿性工具領(lǐng)域有多少的動(dòng)漫文化出版物、出版活動(dòng)、動(dòng)漫影片、動(dòng)漫衍生品等在政策中響應(yīng)的次數(shù)；X2指的是在動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)混合工具的使用中，文化產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)主體，文化產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的政策工具組合；X3指的是在政府強(qiáng)制性使用政策工具對(duì)文化產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)主體和相關(guān)活動(dòng)的規(guī)定響應(yīng)次數(shù)；通過對(duì)于編碼文件1-10的分析，對(duì)于響應(yīng)次數(shù)做了頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，在自愿性工具領(lǐng)域的使用百分比為6%，混合型政策工具使用狀況是28.6%，強(qiáng)制型工具使用的情況為65.1%，針對(duì)強(qiáng)制性工具的使用響應(yīng)的次數(shù)和百分比是最高的，遠(yuǎn)多于混合工具還有自愿性工具的使用頻次，政府作為文化產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管者和政策的發(fā)布者一定的行業(yè)規(guī)章、規(guī)制是必須要有的，而對(duì)于響應(yīng)次數(shù)中的混合工具特別是自愿性工具的使用是明顯偏少，市場化的改革和作用機(jī)制需要進(jìn)一步發(fā)揮主體作用。從歷史維度看，被認(rèn)作是政策開端的編碼1(表1)到編碼10，我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)成了政策工具組合的演化趨勢(shì)，從無到有，從粗到細(xì)；從政策工具組合上看，突顯發(fā)展強(qiáng)制性工具較高、混合型與自愿性較低的組合結(jié)構(gòu)，需進(jìn)一步引導(dǎo)自愿性和混合型政策組合工具的使用；從文本的具體內(nèi)容構(gòu)成來看，新的政策工具內(nèi)容不段的出現(xiàn)，與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段的政策目標(biāo)相關(guān)。

表3 X、Y、Z軸政策回應(yīng)交叉分析

資料來源：根據(jù)上述政府官方網(wǎng)站分類整理而得。

四、動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展困境

政策工具的選擇是根據(jù)政策類型的劃分為依據(jù)的，在公共政策學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，學(xué)者通常習(xí)慣用類型學(xué)的觀點(diǎn)先把政策用分類工具進(jìn)行區(qū)分，工具主義(Instrumentalism)強(qiáng)調(diào)區(qū)分政策工具之間的屬性和特點(diǎn)以及其作用機(jī)制的生成機(jī)理，在工具理性的指導(dǎo)下提煉出具有普適意義的工具以擴(kuò)大其適用范圍，奧斯本(Osborne)、蓋普勒(Geppler)、薩瓦斯(Sawas)、胡德(Hood)、薩拉蒙(Salamon)分別對(duì)政策作了有效分類，以政策文本為依據(jù)形成政策工具，如編碼1是以動(dòng)漫發(fā)展專項(xiàng)政策為藍(lán)本的“5155”工程項(xiàng)目，[5]為我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)創(chuàng)意、研發(fā)和制作提供政策保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)精品不斷，技術(shù)持續(xù)創(chuàng)新，國家治理體系和能力現(xiàn)代化與提高文化產(chǎn)業(yè)國際競爭力，國家主要從鼓勵(lì)原創(chuàng)動(dòng)漫創(chuàng)作生產(chǎn)、加大財(cái)政投入、加大補(bǔ)貼力度、完善投融資政策和實(shí)行稅收優(yōu)惠五個(gè)方面推出一系列扶持傾向政策。但在快速推進(jìn)我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，通過1996年到2017年的政策文本以及相關(guān)研究文獻(xiàn)可得，我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)面臨如下政策發(fā)展困境。

一是產(chǎn)業(yè)政策分散，程序繁瑣。自1996年起，我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)主要集中在產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃(編碼10)、稅收減免、動(dòng)漫企業(yè)認(rèn)定(編碼8、9)、培育動(dòng)漫企業(yè)品牌、扶持與管理(編碼5)、人才培養(yǎng)(編碼7)方面，雖然國家對(duì)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)予以高度重視，但配套的管理制度尚未建立，公共政策呈現(xiàn)出分散化的特點(diǎn)，尚未形成梯階發(fā)展與整合性的政策組合。故動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理會(huì)出現(xiàn)多部門職能重疊、監(jiān)管盲區(qū)等情況。而隨著傳播渠道和載體形式的擴(kuò)展，動(dòng)漫的發(fā)展逐步呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，多部門的重復(fù)監(jiān)管以及部門之間溝通不順暢等問題會(huì)嚴(yán)重降低監(jiān)管的效率。如廣電總局、新聞出版總署、文化部等部門雖然聯(lián)合發(fā)布動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策(編碼1、編碼8)，但是彼此之間尚無統(tǒng)一協(xié)調(diào)、優(yōu)化機(jī)制，造成政策執(zhí)行過程中相互推諉。動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)在政策引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)了進(jìn)步和發(fā)展，但同時(shí)也造成了產(chǎn)業(yè)和資源分化的局面，沒有達(dá)到預(yù)期的效果。再者，我國各動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)扶持辦法申報(bào)實(shí)施的步驟和程序繁瑣。例如，就稅收優(yōu)惠政策當(dāng)事人申報(bào)程序而言，提交政策審核相關(guān)材料數(shù)十份，審批時(shí)間達(dá)數(shù)月之久。而需要通過中央和地方兩級(jí)考核的企業(yè)，則需要提交更多審核材料，步驟繁瑣、耗時(shí)較長。

二是產(chǎn)業(yè)政策重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量。政策實(shí)施組合工具尚未形成統(tǒng)一的、整合性的評(píng)價(jià)機(jī)制，如X、Y、Z軸中計(jì)算政策響應(yīng)次數(shù)可知強(qiáng)制型組合政策工具雖較高，但是公共政策的制定與出臺(tái)往往是鼓勵(lì)性質(zhì)的擴(kuò)散途徑，而同時(shí)也可能造成負(fù)激勵(lì)，政策的出臺(tái)未能形成統(tǒng)合性質(zhì)量監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。目前我國為了推進(jìn)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，編碼4、5、6等，我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策常針對(duì)動(dòng)漫作品的時(shí)長對(duì)動(dòng)漫企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的策略。單一追求時(shí)間而忽視作品質(zhì)量的政策致使動(dòng)漫企業(yè)不顧產(chǎn)品質(zhì)量，故產(chǎn)生了大量缺乏主題思想、缺乏藝術(shù)性和創(chuàng)新性的動(dòng)畫產(chǎn)品。[6]甚至某些動(dòng)漫企業(yè)為了得到扶持資金權(quán)力尋租，肆意抄襲，違規(guī)操作制作低質(zhì)量的動(dòng)漫投放到電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)媒體免費(fèi)播放，甚至倒貼資金投放媒介，以換取政府規(guī)定的按分鐘數(shù)播出補(bǔ)貼。與此同時(shí)，對(duì)注重質(zhì)量、數(shù)量較少的企業(yè)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，造成投入與產(chǎn)出嚴(yán)重失衡，價(jià)值惡性競爭的催化，其收益嚴(yán)重縮水，甚至出現(xiàn)資不抵債，瀕臨破產(chǎn)的情況。致使原來追求精品的動(dòng)漫公司向現(xiàn)實(shí)妥協(xié)，轉(zhuǎn)而追求作品數(shù)量忽略質(zhì)量從而導(dǎo)致動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑的惡性循環(huán)。

三是產(chǎn)業(yè)政策缺乏知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策。自愿性組合工具回應(yīng)頻次和比例僅占6%，說明在政策文本中文化產(chǎn)業(yè)構(gòu)成主體與文化產(chǎn)業(yè)活動(dòng)行為源于自發(fā)性的組織行為和個(gè)體行為缺乏有效回應(yīng)，而對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)政策停留在政策回應(yīng)的初級(jí)階段，更多體現(xiàn)為政策呼吁，外化體現(xiàn)為知識(shí)產(chǎn)權(quán)鑒別技術(shù)、懲罰機(jī)制、保護(hù)措施匱乏?！皠?chuàng)意”作為動(dòng)漫的核心內(nèi)容唯有得到法律有效保護(hù)方能內(nèi)化為推進(jìn)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動(dòng)力。對(duì)動(dòng)漫作品而言，保護(hù)創(chuàng)意即保護(hù)原創(chuàng)動(dòng)漫版權(quán)。目前業(yè)界對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)意識(shí)普遍不高，加之相關(guān)的法律制度不健全，對(duì)制假售假的打擊力度不夠，導(dǎo)致了市場上盜版、侵權(quán)等行為層出不窮，猖獗一時(shí)，極大損害了動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)的整體利益。并對(duì)動(dòng)漫原創(chuàng)性形成一定知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵害，必然會(huì)損害我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益。此外，與動(dòng)漫相關(guān)的衍生產(chǎn)品的保護(hù)也迫在眉睫，該類產(chǎn)品是動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)除動(dòng)漫市場外最主要的收益來源，盈利的70%需要依靠動(dòng)漫衍生產(chǎn)品來獲取。[7]

五、政策前瞻：動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策扶持路徑優(yōu)化趨勢(shì)

短期內(nèi)，我國的動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)致力加大保障動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展力度，完善對(duì)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)的政策保護(hù)和體制創(chuàng)新，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)，在推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)設(shè)計(jì)中，完善動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和發(fā)展結(jié)構(gòu)。放眼于未來，我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策需進(jìn)一步引導(dǎo)自愿性和混合型政策組合工具的使用，從國、內(nèi)外等“八化”角度以優(yōu)化動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展路徑為長遠(yuǎn)目標(biāo)增強(qiáng)文化軟實(shí)力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(一)產(chǎn)業(yè)政策去向何處：“本土化”與“國際化”

政府應(yīng)從中央層面推動(dòng)“本土化”與“國際化”文化產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)，我國文化產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)致力于推進(jìn)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)相關(guān)利益主體、相關(guān)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)活動(dòng)走出去，積極參與國際分工，占領(lǐng)全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的制高點(diǎn)。[8]其一，鼓勵(lì)政府間和民間與國(境)外開展多邊和雙邊的交流與合作，鼓勵(lì)我國動(dòng)漫企業(yè)以合資、合作、服務(wù)加工等多種形式參與國際合作和國際市場競爭。大力扶持原創(chuàng)動(dòng)漫產(chǎn)品出口，將優(yōu)秀動(dòng)漫出口企業(yè)產(chǎn)品列入《文化產(chǎn)品和服務(wù)出口指導(dǎo)目錄》，設(shè)立國產(chǎn)動(dòng)漫產(chǎn)品出口獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼專項(xiàng)資金，促進(jìn)我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)國際化。其二，積極扶持本土化民族原創(chuàng)動(dòng)漫創(chuàng)作生產(chǎn)，鼓勵(lì)具有民族特色的動(dòng)漫創(chuàng)作，將發(fā)揚(yáng)祖國傳統(tǒng)文化與推進(jìn)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合。再者推廣國際化精品動(dòng)畫，從《史記》《大學(xué)》經(jīng)典典籍提煉內(nèi)容，既引經(jīng)據(jù)典又與時(shí)俱進(jìn)，將歷史文化、中國精神融入動(dòng)漫作品中。其三，加強(qiáng)對(duì)原創(chuàng)產(chǎn)品的扶持力度，整合存量政策，優(yōu)化國家動(dòng)漫精品工程、“原動(dòng)力”原創(chuàng)動(dòng)漫出版扶持計(jì)劃、國產(chǎn)影視動(dòng)畫扶持項(xiàng)目，[9]通過網(wǎng)絡(luò)、電視臺(tái)等播放平臺(tái)，根據(jù)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、優(yōu)質(zhì)優(yōu)時(shí)、優(yōu)質(zhì)優(yōu)獎(jiǎng)”的原則播放優(yōu)秀的國產(chǎn)動(dòng)畫作品，逐步擴(kuò)大國產(chǎn)精品原創(chuàng)動(dòng)漫的國際影響力，唯有如此才能實(shí)現(xiàn)本土化國產(chǎn)動(dòng)漫的國際化。

(二)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施保障：“法治化”與“產(chǎn)權(quán)化”

一方面，要擺脫盜版、仿造的現(xiàn)狀，就必須建立符合國情的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、防御體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)全方位、多層次的保護(hù)。為此，國家層面應(yīng)出臺(tái)《我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法》等相關(guān)法律對(duì)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)行為進(jìn)行明確的界定，如禁止使用已產(chǎn)生品牌效應(yīng)的動(dòng)漫人物用于自身的宣傳和商品出售；禁止對(duì)商品進(jìn)行細(xì)節(jié)改動(dòng)、非法注冊(cè)等情況。監(jiān)管部門則應(yīng)充分發(fā)揮其監(jiān)管效果，加強(qiáng)日常巡視工作，重點(diǎn)在于巡視動(dòng)漫衍生產(chǎn)品以及非法商標(biāo)侵權(quán)行為，進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)營者文化行為。動(dòng)漫企業(yè)和動(dòng)漫創(chuàng)作家則應(yīng)通過專業(yè)的培訓(xùn)和宣傳盡早樹立知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)，使其在被侵權(quán)時(shí)能夠及時(shí)拿起法律武器保護(hù)自身的合法權(quán)益。另一方面，動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)的原創(chuàng)風(fēng)險(xiǎn)較高，投入與產(chǎn)出差距不均衡，且衍生作品較多，保護(hù)該類知識(shí)產(chǎn)權(quán)難度極大，具有其創(chuàng)作產(chǎn)權(quán)的特殊性。唯有強(qiáng)化對(duì)動(dòng)漫作品原創(chuàng)性的保護(hù)才能保障投入產(chǎn)出之間的平衡，才能獲得最高的盈利、彰顯文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的價(jià)值；此外，與動(dòng)漫相關(guān)的衍生產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)保護(hù)也迫在眉睫，該類產(chǎn)品是動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)除動(dòng)漫市場外最主要的收益來源，盈利需要依靠動(dòng)漫衍生產(chǎn)品來獲取。因此，對(duì)于動(dòng)漫產(chǎn)品及其衍生品的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)勢(shì)在必行。

(三)產(chǎn)業(yè)政策動(dòng)力培育：“職級(jí)化”與“復(fù)合化”

我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展伴隨著的是專業(yè)人才的緊缺，而人才缺口補(bǔ)救可從建立資格評(píng)價(jià)認(rèn)定高精人才和校企對(duì)接培養(yǎng)復(fù)合型人才兩方面入手。一方面，設(shè)立專業(yè)的職稱評(píng)價(jià)政策機(jī)制。結(jié)合具體的動(dòng)漫人員工作水平，確定相應(yīng)的等級(jí)，設(shè)立判別標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)政策建立切實(shí)能夠衡量動(dòng)漫從業(yè)者的工作水準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制，特別是對(duì)動(dòng)畫導(dǎo)演及編劇、動(dòng)畫特效合成、角色設(shè)計(jì)等專業(yè)進(jìn)行職稱評(píng)審，以判斷從業(yè)者的專業(yè)技術(shù)工作能力、水平和工作成績等。完善職稱評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)內(nèi)在相關(guān)項(xiàng)目合作或簽約過程中，相應(yīng)的評(píng)估、評(píng)價(jià)體系健全和完善可提供透明和全面的水平評(píng)估。另一方面，促進(jìn)復(fù)合型文化產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)政策。動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)是一個(gè)處于發(fā)展初期的新興產(chǎn)業(yè)，從業(yè)人員大多缺乏動(dòng)漫工作經(jīng)驗(yàn)，特別是剛畢業(yè)的動(dòng)漫專業(yè)人才，在校期間學(xué)習(xí)相關(guān)理論后普遍欠缺轉(zhuǎn)化為實(shí)際操作的能力，這種現(xiàn)狀致使綜合性、全面的動(dòng)漫專業(yè)人才十分稀缺。未來動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化路徑，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)復(fù)合型動(dòng)漫人才的培育，健全人才培養(yǎng)機(jī)制，將人才培養(yǎng)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到復(fù)合型動(dòng)漫原創(chuàng)及管理上來，培育構(gòu)建動(dòng)漫精英體系。加強(qiáng)動(dòng)漫企業(yè)與高校之間的交流，使高校在讀人才能與時(shí)俱進(jìn)，更準(zhǔn)確的把控市場需求。[10]

(四)產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化策略：“專業(yè)化”與“合作化”

我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展，應(yīng)注意避免過多使用強(qiáng)制型工具，增加混合型和自愿性混合工具的使用，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、學(xué)校、行業(yè)協(xié)會(huì)、群團(tuán)組織等積極性，引導(dǎo)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化需通過引導(dǎo)Y軸相關(guān)利益群體來實(shí)現(xiàn)，動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的專業(yè)化歸根結(jié)底還是專業(yè)化人才的優(yōu)化，政策演化趨勢(shì)應(yīng)從加快動(dòng)漫人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程、制定動(dòng)漫人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)動(dòng)漫人才職業(yè)化方向著手。從高等教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育等不同層次全面推進(jìn)動(dòng)漫人才培養(yǎng)專業(yè)化，以高等職業(yè)院校為依托，大力推進(jìn)動(dòng)漫人才職業(yè)教育。此外，政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)與動(dòng)漫相關(guān)的政策法規(guī)，有效增進(jìn)各動(dòng)漫企業(yè)之間的聯(lián)系，推進(jìn)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)鏈涉及到許多其他行業(yè)，如出版業(yè)、電視廣播業(yè)、新媒體產(chǎn)業(yè)、服裝業(yè)、餐飲業(yè)等，故而從政策方面加強(qiáng)和規(guī)范各類主體之間的合作迫在眉睫。探索新型地方合作模式，地方政府出臺(tái)相關(guān)政策促進(jìn)省市縣級(jí)橫向合作，共同舉辦合作交流動(dòng)漫展、動(dòng)漫博覽會(huì)等宣傳活動(dòng)；在信息技術(shù)平臺(tái)層面動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)和新媒體行業(yè)的合作是共贏的運(yùn)營模式，以互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)移動(dòng)客戶端為代表的新型傳播媒介既可滿足動(dòng)漫生產(chǎn)硬性技術(shù)要求，亦可擴(kuò)寬動(dòng)漫作品播放平臺(tái)，縮短其制作周期，為動(dòng)漫制作、發(fā)行出版提供便利。該模式將打破原有播放渠道的壟斷，實(shí)現(xiàn)了多渠道、多方式的宣傳和播放，不僅有利于挖掘市場潛在客戶，還為動(dòng)漫的創(chuàng)作提供了全新的思路，未來政策應(yīng)大力引導(dǎo)其實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、合作化共贏模式的推廣與普及。

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TheInnovationofDevelopmentPathofAnimationIndustryfromthePerspectiveofCulturalIndustryPolicyEvolution——ObservationsofRelevantPolicyTextsfrom1996to2017

Kuang Yalin

(School of Government Management, Nanjing University, Nanjing 210023, China)

Since the 21st century, the cultural industry has maintained a strong momentum, and the emerging cultural industries such as animation industry have developed rapidly. According to the policies from 1996, the scale of domestic animation industry is large but the support policy is not perfect, and it has high risks and low benefits, low originality and the lack of protection of intellectual property rights. Based on the policy analysis tool framework it is found that the use of policy tools in the development of voluntary tools is not perfect, mixed use of tools is not enough, mandatory policy tools domination is not conducive to China's cultural industry's rapid development. Suggestions are proposed to promote the rationalization of the development of China's animation industry, to strengthen the links between enterprises and industries, to stress on cultivating compound talents and the protection of cultural intellectual property rights, with a view to benefiting the development and prosperity of China's cultural industry.

cultural industry policy; animation industry; policy text

I124

：A

：1672-335X(2017)05-0078-07

責(zé)任編輯：高 雪

2017-03-27

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(16XZZ016)階段性成果

：匡亞林(1986- )，男，吉林梅河口人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生，重慶三峽學(xué)院講師，專業(yè)研究方向?yàn)楣舱摺?/p>