李玉耘

(濰坊學(xué)院法學(xué)院，山東濰坊261061)

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公共管理

政治-行政二分的起源與國家治理現(xiàn)代化

李玉耘

(濰坊學(xué)院法學(xué)院，山東濰坊261061)

(一)威爾遜的觀點(diǎn)

(二)古德諾的觀點(diǎn)

(三)懷特的觀點(diǎn)

二、早期行政學(xué)家面臨的困境：反國家主義傳統(tǒng)與行政國家的出現(xiàn)

(一)反國家主義傳統(tǒng)：有限政府

美國的行政思想只有在美國強(qiáng)烈的反國家主義傳統(tǒng)的背景下才能得到理解。“國家主義”是一些鼓吹強(qiáng)化社會中的國家機(jī)構(gòu)的主權(quán)和功能的學(xué)說和觀念?！胺磭抑髁x”則相反，它是對社會中的這些中央政府機(jī)構(gòu)表示敵視的學(xué)說和觀念，它主張減少、限制甚至取消這些機(jī)構(gòu)的活動及其功能。[13]美國憲法只字未提公共行政這種有效促進(jìn)政府行為的要素，而是通過各種方式，制約公共權(quán)力，保護(hù)個人權(quán)利。美國政體是建立在嚴(yán)苛的加爾文宗教和洛克的自由政治觀之上的，他們認(rèn)為人性原本就是惡的，因此，沒有人可以被長期委以權(quán)力，而是“野心必須以野心來對抗”[14]319，建立三權(quán)分立、相互制衡的政府體制。正如尼古拉斯·亨利所言，“美國公共行政傳統(tǒng)所賴以生存的社會背景是獨(dú)特的文化與智力兩種力量的集合體。這些力量產(chǎn)生了美國公共行政傳統(tǒng)，這一傳統(tǒng)可以歸結(jié)為一個詞——制約”[15]。這種制約傳統(tǒng)所導(dǎo)致的結(jié)果就是公共行政較少被作為一個專門性問題而得到關(guān)注。1831年，托克維爾游歷美州大陸，非常吃驚地發(fā)現(xiàn)：“美國的公共行政管理，差不多全憑口述和傳統(tǒng)進(jìn)行。沒有成文的規(guī)定，即使寫出過一些，也像古代女巫寫在棕櫚樹葉的預(yù)言，遇上一陣微風(fēng)，就被吹走，消失得無影無蹤……行政管理的不穩(wěn)定性，已開始滲入人民的習(xí)慣……每個美國人都覺得這樣合乎口味。誰也不打聽在他以前發(fā)生的事情。沒有人研究管理方法，沒有人總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。收集文獻(xiàn)本來十分容易，但也沒有人收集。偶然落到人們手里的文件很少被保持下來……行政管理人員根本不互相學(xué)習(xí)……而且，他們在指導(dǎo)社會工作時，只憑自己積累的經(jīng)驗(yàn)知識，而沒有指導(dǎo)該項(xiàng)工作所必備的科學(xué)知識”[16]。在美國，雖然18世紀(jì)80年代的《聯(lián)邦黨人文集》已經(jīng)談到了公共行政問題，但是其后的近一個世紀(jì)里，很少有人對它進(jìn)行關(guān)注。

美國建國后的一百多年里，地理隔離、很大程度上自給自足的鄉(xiāng)村居民、沒有重大的外部威脅、很少需要大規(guī)模的軍隊(duì)或社會服務(wù)、拓荒精神以及沒有工業(yè)革命等，強(qiáng)化了國家不僅是邪惡的而且是沒有必要的觀念。美國社會學(xué)家西達(dá)·斯考切波可能最恰當(dāng)?shù)孛枋隽诉@一奇特的狀況：“早期的普魯士與其說是一個擁有軍隊(duì)的國家，不如說是一個擁有國家的軍隊(duì)；同樣地，早期的美國與其說是一個擁有郵局的國家，不如說是很受一個正在成長的國家歡迎的郵局”[17]。除此之外，美國制約公共行政的傳統(tǒng)，也限制了政府行政職能的擴(kuò)張和發(fā)揮。因此，在早期，美國的政策制定權(quán)掌握在國會手中，而政策執(zhí)行主要依靠法院完成，行政處于一種弱勢的地位。即使到了19世紀(jì)中后期，美國國家治理結(jié)構(gòu)的核心依然是早期的有限政府和后來發(fā)展起來的政黨政治。

這種反國家主義傳統(tǒng)不僅導(dǎo)致美國的公共行政實(shí)踐發(fā)展緩慢，國家行政能力滯后，而且也使得美國的公共行政學(xué)姍姍來遲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐洲大陸。

(二)行政國家的出現(xiàn)：積極行政

19世紀(jì)70年代以后，在第二次工業(yè)革命的推動下，美國迅速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，取得了前所未有的經(jīng)濟(jì)繁榮：從一個農(nóng)業(yè)社會快速變成一個工業(yè)社會，以農(nóng)業(yè)和手工業(yè)為主的資本主義經(jīng)濟(jì)迅速變成以大公司為核心的公司資本主義。與之相伴隨的是城市化和移民潮，美國迅速地由一個鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€城市社會。同時，隨著社會的發(fā)展，財(cái)富不斷集中，社會公平問題凸顯，以及伴隨工業(yè)化和城市化而來的城市問題、環(huán)境污染、資源浪費(fèi)、食品安全等難題，迫切需要政府出手解決。而當(dāng)時的政府還保持“制約”的傳統(tǒng)，仍然奉行有限政府的理念，實(shí)行自由放任的政策，并由政黨分贓帶來大量的腐敗問題，不僅不能解決社會發(fā)展存在的問題，反而成為社會問題的一部分。

為此，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國掀起一場進(jìn)步主義改革運(yùn)動，建立積極行政的政府以應(yīng)對拓疆時代的結(jié)束、大量移民的涌入，以及快速工業(yè)化和城市化所帶來的貧富分化、環(huán)境污染、資源浪費(fèi)和勞資沖突。經(jīng)過進(jìn)步主義運(yùn)動之后，美國國家的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化，政策的執(zhí)行權(quán)由法院轉(zhuǎn)移到行政部門，行政部門的職能和規(guī)模不斷擴(kuò)張，行政的自由裁量權(quán)也不斷增長，行政部門對專業(yè)人士的需求不斷增加，開始走向行政國家。人們對政府的理解也發(fā)生變化，政府管得越少就越好的理念逐漸被積極行政的理念所取得，人們開始向政府或官員尋求各種幫助，要求政府解決社會問題，為公眾提供公共服務(wù)。一個英國學(xué)者就總結(jié)到：“行政部門的權(quán)力在不斷增長，因?yàn)閲乙呀?jīng)放棄了原來的角色，用洛克的話說，作為一個守夜人，從嚴(yán)格意義的上講，僅僅作為一個正義的分配者。而現(xiàn)在國家行動的理論依據(jù)是個人和社會的善可以通過社會理性和行動的過程來發(fā)現(xiàn)，并能夠通過成文法很好的實(shí)現(xiàn)”[18]。 換言之，公共行政機(jī)關(guān)及其人員在當(dāng)代政府過程中發(fā)揮重要作用，處在當(dāng)代政治的核心地位，行政行為成為國家解決問題及其實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的主要手段。[19]用懷特的話說，“公共行政已成為并繼續(xù)是現(xiàn)代政府的核心問題”[20]。

隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，美國的公共行政開始得到發(fā)展，政府職能不斷擴(kuò)張，人員和機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增加，行政國家開始出現(xiàn)，但是政府實(shí)際行動能力并沒有自然生長，正如威爾遜所言，“我們的政府如同一個身強(qiáng)力壯的小伙子一樣，其機(jī)能已經(jīng)得到發(fā)展，身材已經(jīng)長大，但在動作方面卻變得笨拙了。其精力和年齡的增長，都已和其所具有的生活技能不相適應(yīng)。它得到了力量，但卻不具備相應(yīng)的行為。因此，跟歐洲諸國相比，雖然我們在機(jī)構(gòu)發(fā)展的順利和健康狀況方面的優(yōu)越性是很大的，但我們現(xiàn)在卻面臨著需要進(jìn)行更加仔細(xì)的行政調(diào)整和需要具有更加豐富的行政知識的時刻”[5]203。反國家主義傳統(tǒng)更多的是強(qiáng)調(diào)民主政治，以此來制約政府，而忽視行政能力的建構(gòu)，這不僅沒能為行政國家的發(fā)展提供有力支撐，反而成為行政國家發(fā)展的嚴(yán)重制約。所以早期行政學(xué)家希望對政治和行政做一區(qū)分，以此來強(qiáng)調(diào)行政的重要性。一方面，在實(shí)踐上，這能夠更好地加強(qiáng)國家的行政能力建設(shè)，使之具有足夠的能力和自主性，既以較高水平來履行功能，又在根本上對民主的公民負(fù)責(zé)[21]；另一方面，在理論上，這能夠更好地建立和發(fā)展公共行政學(xué)，產(chǎn)生出更多的研究成果，以便指導(dǎo)行政國家的發(fā)展，提升國家行政能力。

三、困境的破除：國家行政能力的提升

(一)文官制度改革：建立職業(yè)文官隊(duì)伍

由于受基督教倫理的影響，美國獨(dú)立初期，聯(lián)邦政府把追求善作為基本目標(biāo)；而為了實(shí)現(xiàn)善的目標(biāo)，只能挑選道德高尚的人進(jìn)入政府。由于當(dāng)時沒有制度化和法律化的機(jī)制，主要以個人好惡、親屬為標(biāo)準(zhǔn)，具有個人恩賜特征的人治色彩。而且，政府官員的選擇標(biāo)準(zhǔn)往往考慮家庭出身門第和社會地位的限制，結(jié)果大部分官員來自社會上層[24]，造成精英政治的局面，更糟糕的是，形成了對公共職位具有所有權(quán)的想法，世代相傳，官僚家族開始出現(xiàn)。

1829年，民主黨領(lǐng)袖安德魯·杰克遜上臺，認(rèn)為精英壟斷和世襲政府管理只會導(dǎo)致官僚主義，甚至面臨暴政的危險(xiǎn)，與美國的共和信條向背，更不符合美國所追求的善的目標(biāo)；并提出政府管理的民主化，要求國家公職足夠的簡單以至于適合所有的人，為一切想進(jìn)入政府的人提供平等的機(jī)會，致力于打造一個平民政府。經(jīng)過杰克遜的努力，改變了美國初期精英政治的狀況，破除了對職位具有所有權(quán)的觀念，突出了以民眾參與為特征的民主政治。但是不曾料到，杰克遜的改革很快就蛻變?yōu)椤罢h分肥制度”，即國家公職應(yīng)該屬于在競選中獲勝者的戰(zhàn)利品，競選獲勝者可以隨意分配官職，給予曾經(jīng)幫助和追隨自己的人。不得不承認(rèn)，將“政黨分肥制度”應(yīng)用到政府選官之中，對于改變精英世襲的狀況，引入公眾參與的成分起著一定的作用，但更糟糕的是造成政府官員素質(zhì)低、政府效率低和政治腐敗、社會風(fēng)氣敗壞的局面，并沒有達(dá)到政府的預(yù)期目標(biāo)。正如赫伯特·西蒙所指出，“政黨分肥制度實(shí)行的結(jié)果是，政府官員不能勝任，正式的法定組織被削弱，非正式的政治機(jī)器控制了政府；官員不對其職務(wù)負(fù)責(zé)，只對其政治領(lǐng)袖負(fù)責(zé)”[25]。《彭德爾頓法案》的起草者多爾曼·伊頓更是毫不留情地細(xì)數(shù)政黨分贓的罪狀：“第一，行政長官及其下屬可以出于個人和黨派的目的而使用任命權(quán)；第二，國會成員對這一權(quán)力的篡奪以及他們出于同樣目的對這一權(quán)力的濫用；第三，黨派頭目、官員與管理者可以將他們不稱職的寵幸者強(qiáng)塞進(jìn)公職體系中，并利用他們來操縱大會、提名與選舉；第四，通過政治獻(xiàn)金對公務(wù)員劫貧濟(jì)富，并使政黨官員與政客階層得以凌駕于民眾之上；第五，不以功績制為依據(jù)的晉升原則是對每一個稱職官員的侮辱，它不可避免地破壞了行政體系內(nèi)部充滿活力與榮耀的競爭氛圍；第六，事出無因的撤換取消了那些最合適的人申請職位的可能性，并將如此多的在職者變成了奴性的依附者”[26]。

正因?yàn)槿绱?，自“政黨分肥制度”的出現(xiàn)，美國政府的人事制度改革的努力就沒有停止過。為了建立一個善的政府，美國繼續(xù)探索并尋找解決之道。19世紀(jì)40—60年代，美國國會先后提出競爭考試、職位分類管理、建立職業(yè)文官制度的建議。由于政黨政治家利用“政黨分肥制度”作為選民和本黨黨員的利益誘導(dǎo)和利益回饋的方法，團(tuán)結(jié)一致反對改革，因此，政府改革只是取得很小的進(jìn)展，或者很快就銷聲匿跡。直到1865年，大多數(shù)公眾仍然視“政黨分肥制度”為恰當(dāng)且相當(dāng)有效率的，相反，文官制度改革經(jīng)常更多地被視為“某種普魯士的產(chǎn)物”，而不是某種民主的產(chǎn)物。[27]41到了19世紀(jì)80年代，文官制度改革開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，在短時間內(nèi)發(fā)生了一連串的事件*第一件事是1881年7月2日的總統(tǒng)暗刺事件：一名男子為了得到政府官職，反復(fù)向總統(tǒng)請?jiān)福蚨啻握堅(jiān)肝垂づ?，槍擊總統(tǒng)詹姆斯·加非爾德，總統(tǒng)于9月18日身亡。這件事極大震動了美國社會，“改革分肥制度”的輿論直線上升。第二件事是1882年的共和黨中期選舉大?。涸诖饲暗暮荛L時間里，共和黨一直占據(jù)著國會多數(shù)黨席位和總統(tǒng)寶座，這次中期選舉大敗使共和黨意識到下次總統(tǒng)大選很可能敗給民主黨，于是決定制定公務(wù)員法，以此法限制公務(wù)員職位的人事更換，以利于共和黨。，徹底改變了這種狀況，改革的呼聲和力量空前高漲，于1883年通過了《彭德爾頓法案》。該法案對文官制度提出三個要求：第一，競爭考試，強(qiáng)調(diào)政府錄用官員時，必須通過競爭性考試，主要考察其能力和表現(xiàn)，而不是政治或其他因素；第二，職務(wù)常任，強(qiáng)調(diào)考試錄用官員終身任職，不隨執(zhí)政黨共進(jìn)退；第三，政治中立，禁止文官參與政黨政治活動。從《彭德爾頓法案》的內(nèi)容可以看出，與“政黨分肥制度”不同，它更加強(qiáng)調(diào)文官的功績制、穩(wěn)定性和獨(dú)立性，確立了現(xiàn)代文官制度的基本原則。但是需要指出的是：第一，《彭德爾頓法案》的適用范圍有限，只涵蓋了華盛頓和聯(lián)邦主要海關(guān)與郵政局的雇員，絕大多數(shù)職員都還沒有被包含進(jìn)來——在131 000名包括郵政工人在內(nèi)的聯(lián)邦職員中，只有14 000適用于這一法案的范疇[28]，也就是說，《彭德爾頓法案》應(yīng)用范圍只占到聯(lián)邦政府職位的10%左右[29]，更沒涉及到州和地方政府；第二，《彭德爾頓法案》的基本精神在于純潔政府、消除腐敗，具有濃厚的道德色彩，重點(diǎn)不在于發(fā)展職業(yè)化的文官、追求行政效率，這與現(xiàn)代文官制度有著本質(zhì)的不同。所以，《彭德爾頓法案》的通過不是文官改革的高潮，而只是一個開始[27]59，用威爾遜的話說，“現(xiàn)階段的文官制度改革只是為達(dá)到更完善的行政改革的一部序曲，……也為接下來的改革作了一個道德上的準(zhǔn)備”[5]210。

正是因?yàn)檫@段時期的文官制度改革帶有濃厚的道德與政治色彩，《彭德爾頓法案》頒布以后，美國政府雖然沒有以前那么腐敗，但也沒有什么作為。“市政府中的污濁氣氛、州行政當(dāng)局的幕后交易、以及在華盛頓政府機(jī)構(gòu)中屢見不鮮的雜亂無章、人浮于事和貪污腐化”[5]201依然存在，因?yàn)椤靶逻x官員不僅自身缺少對公共行政基本知識的了解和行政管理實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，而且他們還缺少懂得管理知識和技術(shù)的行政人員”[30]。與此同時，在第二次工業(yè)革命的推動下，美國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)生了根本性的變化，從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變，并帶來環(huán)境污染、食品安全、貧富分化等一系列的問題，政府顯得無能為力。于是，善的政府的理念逐漸失去政治感召力，文官制度改革開始去道德化，轉(zhuǎn)而追求效率，于是，進(jìn)步主義黨人提出效率政府的主張，他們認(rèn)為：政治與行政分立只是文官制度改革的第一步，而文官制度改革的第二步應(yīng)該是文官的職業(yè)化和科學(xué)化管理。[31]文官制度建立之初，納入職業(yè)文官系統(tǒng)的官員人數(shù)還不是很可觀，而且職業(yè)文官的增長更多地依靠總統(tǒng)把分肥制官員轉(zhuǎn)化為職業(yè)文官，以保護(hù)其黨羽，所以，這樣的文官難以保持政治中立性，為此，老羅斯福頒布了一項(xiàng)行政命令，規(guī)定“根據(jù)本規(guī)定的條款而處于競爭分類體系中的人員，盡管保有投票與對所有政治問題發(fā)表個人意見的權(quán)利，但不應(yīng)在政治管理與政治運(yùn)動中承擔(dān)任何積極角色”[32]。根據(jù)這一規(guī)定，文官的政治活動得到進(jìn)一步限制，到了20世紀(jì)20年代，聯(lián)邦職位的70%納入到職位分類管理之中，聯(lián)邦文官體系基本上實(shí)現(xiàn)了去政治化的目標(biāo)，因此，政治與行政分立的原則在當(dāng)時基本被接受和認(rèn)可，盡管政治與行政的范圍還沒有一個明確的界限。文官的職業(yè)化內(nèi)容主要包括：基于專業(yè)技術(shù)知識而運(yùn)用技能；具備高等專門領(lǐng)域的高等教育或訓(xùn)練；經(jīng)由正式的能力評估并取得執(zhí)業(yè)資格；有同行組成的專業(yè)團(tuán)體的存在；具有職業(yè)行為守則或倫理規(guī)范，并據(jù)此制裁違反者；以及承擔(dān)服務(wù)公眾的責(zé)任。[33]而當(dāng)時職業(yè)文官系統(tǒng)的擴(kuò)張即使不是全部也大部分歸因于總統(tǒng)，具體說來，總統(tǒng)在落選之前，往往會將大批自己任命的官員納入職業(yè)文官系統(tǒng)之中，以防止他們被新政府去職。[27]62這樣就導(dǎo)致很多文官都是原來總統(tǒng)任命的官員，而這些人沒有參加專業(yè)的考試和訓(xùn)練，根本不懂專業(yè)管理技術(shù)，與職業(yè)文官的素質(zhì)要求存有很大的差距，無法達(dá)到效率政府的目標(biāo)。因此，為了實(shí)現(xiàn)政府管理的效率，文官隊(duì)伍的職業(yè)化就成為當(dāng)時政府改革的重中之重。1923年，美國頒布了《職位分類法》，是美國歷史上第一個文官職位分類法，突出美國人事管理的科學(xué)性和實(shí)踐性特征，被稱為美國人事行政立法中的一個里程碑。隨著文官職業(yè)化的發(fā)展，文官隊(duì)伍不斷壯大，逐漸成為一支重要的政治力量，他們不再局限于客觀中立的執(zhí)行政策，而是利用自己的專業(yè)知識影響政策的制定，維護(hù)公共利益。這與以前的“政黨分肥制度”是完全不同的。

(二)市政管理改革：建立城市經(jīng)理制

在此背景下，美國開始了市政管理改革，涌現(xiàn)了一批市政改革先驅(qū)，例如底特律的平革里、克利夫蘭的瓊森、托勒多的瓊斯，許多城市還成立了以市政改革為目標(biāo)的公民聯(lián)盟。這些市政改革的目標(biāo)是凈化政治，建立理性、高效和負(fù)責(zé)的政府，使得公民能夠控制他們的政府，并使政府能夠有效地控制城市生活的各種條件。[34]在這一時期，市政改革者積極探討新的市政管理模式，先后出現(xiàn)了城市委員會制和城市經(jīng)理制。這兩種新型城市管理模式，尤其是后者，削弱了政治對市政管理的干預(yù)，提高了行政效率，滿足公眾的需要，基本消除城市老板存在的土壤。

城市委員會制把原來的行政與立法的權(quán)力集中到由城市公民選舉產(chǎn)生的委員會，一般3～5人，其中，每個委員直接負(fù)責(zé)一些城市政府管理的部門，不過，重要的政策法令還得由整個委員會集體決定。這種市政管理模式最早出現(xiàn)在德克薩斯州的加爾文斯頓市。當(dāng)時，該市遭受了強(qiáng)大的颶風(fēng)和海嘯襲擊，損失慘重，在改革派的簇?fù)硐?，州議會任命了五位杰出的企業(yè)家組成委員會，結(jié)果，非常出色地完成城市的救災(zāi)和重建作用，此后，該市通過修改城市憲章把這種管理體制固定下來。其他城市也紛紛相仿，到1917年，已經(jīng)有500多個城市實(shí)行委員會制。之后，由于城市委員會制存在管理權(quán)力不能集中、管理人員缺乏專業(yè)才能等缺陷，絕大多數(shù)城市放棄了這種管理模式。與此相反的是，城市經(jīng)理制開始出現(xiàn)并迅速傳播。城市經(jīng)理制的特點(diǎn)是，由城市公民選舉產(chǎn)生的市議會雇用一位專業(yè)的經(jīng)理或者管理者，作為政府的行政首長，全權(quán)負(fù)責(zé)城市的行政管理工作，接受市議會的監(jiān)督并向市議會負(fù)責(zé)。1908年，在弗吉尼亞州的斯湯頓市出現(xiàn)了第一位城市經(jīng)理。由于這種體制的專業(yè)和效率，很快取代城市委員會制，成為人們青睞的市政管理模式，到1923年，差不多300個城市采用了這種模式。在以后的歲月里，城市經(jīng)理制成為主要的市政管理模式。

四、結(jié) 語

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[責(zé)任編輯：林麗芳]

Origin of Politics-administration Dichotomyand Modernization of State Governance

LI Yu-yun

(School of Law, Weifang University, Weifang 261061, Shandong, China)

Academic circles generally believe that the principle of politics-administration dichotomy has an important role on the development of Public Administration and design for governmental system. However, it is found through history that early administrative theorists did not propose the principle of distinct politics-administration dichotomy, but thought administration different from politics and hoped to dismiss the former from the latter to promote the low level of administrative capacity. And they tacitly agreed administration could take part in policy-making, because this had no effect on promotion of administrative capacity. Under the influence of the thought, the Americans carried out a series of reform to advance administrative capacity and promote modernization of the state governance. In short, as to the principle of politics-administration dichotomy, early administrative theorists did not focus on dichotomy, but rather on administration, advancing administrative capacity and promoting modernization of state governance.

politics-administration dichotomy; state governance; administrative capacity

2016-11-28

山東省軟科學(xué)項(xiàng)目(2015RKB01173)

李玉耘(1986—)，男，山東昌樂人，濰坊學(xué)院法學(xué)院講師，博士。

D035-0

A

1674-3199(2017)03-0020-10