戴勝利,李迎春

(華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079)

東日本9級大地震次生災(zāi)害的傳導(dǎo)機理及管理優(yōu)化研究*

戴勝利,李迎春

(華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079)

基于東日本9級大地震的案例，從災(zāi)害傳導(dǎo)的視角出發(fā)解析次生災(zāi)害的傳導(dǎo)過程，從自然路徑與社會路徑兩個方面分析次生災(zāi)害傳導(dǎo)的主要路徑，其中自然路徑包括地質(zhì)地形路徑、自然風(fēng)向路徑、季節(jié)性洋流路徑、動物遷徙路徑；社會路徑包括“鴕鳥政府”傳導(dǎo)路徑、社交媒體及網(wǎng)絡(luò)輿論傳導(dǎo)路徑、跨國貿(mào)易傳導(dǎo)路徑。進而從源頭、載體、路徑、承災(zāi)體四個層面提出可供政府借鑒的應(yīng)對次生災(zāi)害的管理優(yōu)化措施，包括降低次生災(zāi)害發(fā)生概率、降低載體承載能力、斬斷傳導(dǎo)路徑以及提高承災(zāi)體承受能力。

東日本9級大地震；次生災(zāi)害；傳導(dǎo)路徑；傳導(dǎo)機理；管理優(yōu)化

近年來，國內(nèi)外涌現(xiàn)大量不同程度的突發(fā)事件，各國政府應(yīng)對突發(fā)事時表現(xiàn)不一，應(yīng)急處置奏效的突發(fā)事件如“東方之星”沉船事件、天津爆炸事件逐漸淡出人們的視野。應(yīng)急處置不力的事件，大都產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的次生災(zāi)害，如東日本9級大地震引發(fā)的復(fù)合型災(zāi)害。突發(fā)事件防治不及時，會產(chǎn)生危害程度高于原生災(zāi)害的次生災(zāi)害。次生災(zāi)害的傳導(dǎo)是有路徑可循的，了解次生災(zāi)害的傳導(dǎo)路徑是有效管理次生災(zāi)害的重要前提。本文以2011年3月11日東日本9級大地震的次生災(zāi)害為研究對象，探索次生災(zāi)害的傳導(dǎo)過程與傳導(dǎo)路徑，以便設(shè)計有效的對策措施。

1 問題的提出與文獻回顧

2011年3月11日東日本9級大地震誘發(fā)的次生災(zāi)害以及余震至今仍在不斷發(fā)生，危害傳導(dǎo)跨越時空，傳導(dǎo)過程逐漸隱蔽。一場自然災(zāi)害竟能導(dǎo)致如此巨大的、源源不斷的次生災(zāi)害，這不禁令人思索，次生災(zāi)害是怎樣誘發(fā)的？其傳導(dǎo)路徑是怎樣的？政府怎樣做才能有效應(yīng)對次生災(zāi)害？針對這些疑問，我們對現(xiàn)有的關(guān)于災(zāi)害鏈與次生災(zāi)害的研究以及東日本9級大地震的相關(guān)研究進行了如下梳理。

1.1 次生災(zāi)害與災(zāi)害鏈的文獻回顧

次生災(zāi)害與災(zāi)害鏈等概念廣泛出現(xiàn)在氣象學(xué)、地質(zhì)學(xué)等學(xué)科中。對于行政管理學(xué)科而言，把握次生災(zāi)害的傳導(dǎo)路徑，有助于政府完善應(yīng)急管理，做好防災(zāi)減災(zāi)工作。分析災(zāi)害鏈?zhǔn)情_展次生災(zāi)害研究的前提，學(xué)術(shù)界關(guān)于災(zāi)害鏈的研究較為系統(tǒng)，范圍覆蓋概念界定、機理分析、治理方式等方面。①概念界定。文傳甲認(rèn)為災(zāi)害鏈?zhǔn)且环N災(zāi)害啟動另一種災(zāi)害的現(xiàn)象[1]，其中啟動災(zāi)害鏈環(huán)是引發(fā)被動災(zāi)害鏈環(huán)的部分原因；史培軍指出災(zāi)害鏈?zhǔn)侵聻?zāi)因子之間存在引發(fā)關(guān)系而形成一種災(zāi)害引發(fā)一系列災(zāi)害的現(xiàn)象[2]；門可佩認(rèn)為災(zāi)害鏈?zhǔn)侵赣梢环N災(zāi)害引發(fā)一系列災(zāi)害的呈鏈?zhǔn)接行蚪Y(jié)構(gòu)的傳承效應(yīng)[3]；Carpignano認(rèn)為災(zāi)害鏈?zhǔn)菫?zāi)害之間相互作用而誘發(fā)的多米諾現(xiàn)象[4]。②機理分析。肖盛燮認(rèn)為災(zāi)害具有鏈?zhǔn)捷d體規(guī)律，即災(zāi)害延續(xù)性的演化過程總是通過一定的物質(zhì)、能量等信息形式予以表征，據(jù)此提出八種不同形態(tài)的災(zāi)害鏈[5]；史培軍提出架構(gòu)于孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子、承災(zāi)體綜合作用基礎(chǔ)上的區(qū)域災(zāi)害系統(tǒng)論，認(rèn)為災(zāi)情程度由致災(zāi)因子危險性、孕災(zāi)環(huán)境不穩(wěn)定性、承災(zāi)體脆弱性等特征在時空上經(jīng)由復(fù)雜耦合作用形成[2]，并提出四種主要的災(zāi)害鏈[6]；余瀚指出災(zāi)害鏈的多種災(zāi)害之間存在明確引發(fā)關(guān)系，以及在時空上的連續(xù)擴展造成災(zāi)情累積放大[7]；陳長坤等人運用災(zāi)害裂痕法分析災(zāi)害演化機理，提出初始災(zāi)害與耦合災(zāi)害相互作用，促使災(zāi)害演化，加深災(zāi)害程度[8]。③治理研究。肖盛燮通過分析災(zāi)害鏈?zhǔn)筋愋?，提出從?zāi)害源頭削弱、消滅、回避災(zāi)變，限制或疏導(dǎo)災(zāi)害載體，保護或轉(zhuǎn)移承災(zāi)體，從而切斷災(zāi)害鏈的“孕源斷鏈”減災(zāi)方式[5]；蒙吉軍等梳理了“孕源斷鏈”減災(zāi)方式的基本框架，分析了不同減災(zāi)方式的應(yīng)用背景，提出通過切斷傳導(dǎo)路徑和降低傳導(dǎo)路徑暢通性可有效防范次生災(zāi)害的誘發(fā)[9]。

1.2 東日本9級大地震次生災(zāi)害的相關(guān)文獻回顧

東日本9級大地震次生災(zāi)害具有形成機理復(fù)雜、影響廣泛深遠、造成損失嚴(yán)重、經(jīng)驗教訓(xùn)豐富等特點，因而受到不同領(lǐng)域?qū)W者的關(guān)注?，F(xiàn)今關(guān)于東日本9級大地震次生災(zāi)害的研究大體可歸結(jié)為復(fù)合型災(zāi)害爆發(fā)的原因、對社會各層面形成的危害、涉及的相關(guān)法律與保險賠償問題、災(zāi)后社會復(fù)原與可借鑒的經(jīng)驗教訓(xùn)等方面。①復(fù)合型危害爆發(fā)的原因。Yoann 等認(rèn)為東日本9級大地震的危害主要由自然因素，即地震與海嘯；技術(shù)因素，即供電網(wǎng)絡(luò)、操作系統(tǒng)、路網(wǎng)與應(yīng)急系統(tǒng)；以及人為因素這三個層面構(gòu)成，其中人為因素是指核電站、應(yīng)急響應(yīng)小組、政府能源部、媒體、大眾等主體未發(fā)揮各自功能且彼此之間協(xié)調(diào)失和[10]；金嬴提出日本自民黨時代形成的“政官產(chǎn)學(xué)報”利益集團和社會管理機制中各部門的板塊分立是社會治理混亂的主要原因[11]；尹曉亮認(rèn)為風(fēng)險偏好與選擇是核事故發(fā)生的邏輯基礎(chǔ)，“國策民營”模式與政企利益勾連是災(zāi)情不斷爆發(fā)的原因[12]。②對社會各層面形成的危害。江瑞平等認(rèn)為東日本9級大地震導(dǎo)致日本金融市場波動、產(chǎn)業(yè)鏈及出口貿(mào)易萎縮，高昂的事故處理費用加重了政府財務(wù)危機，從長遠來看，東日本9級大地震弱化了日本國際地位、惡化了財政風(fēng)險、迫使政府調(diào)整能源戰(zhàn)略[13]；Buesseler指出核事故后排入海洋的核污水污染量無法計算，海洋承受的污染遠比我們預(yù)期的更強[14]；張瓊等認(rèn)為核事故后日本處置核廢物需要耗費大量人財物，提出我國應(yīng)加強核事故應(yīng)急管理，減少事故發(fā)生概率，完善核事故處理的相關(guān)法律，明確職責(zé)[15]。③相關(guān)法律與賠償問題的探討。彭丁帶等認(rèn)為日本核廢水排海行為違背國際法，各個沿海國和內(nèi)陸國均有權(quán)保留向日本提出損害賠償?shù)臋?quán)利[16]；史本葉等提出日本地震保險制度具有政府主導(dǎo)、形式法定、家庭與企業(yè)分開、保險風(fēng)險分散等特征[17]，我國應(yīng)加快核損害賠償法的制訂，發(fā)揮商業(yè)保險的優(yōu)勢，建立并落實核保險巨災(zāi)害責(zé)任準(zhǔn)備金制度。④社會復(fù)原力與可供借鑒的經(jīng)驗教訓(xùn)。N.Nirupama等通過對比分析日本、加拿大、新西蘭等國家的災(zāi)后復(fù)原力，提出日本人在災(zāi)后表現(xiàn)出的寬容、忍耐與體諒，是有效提升災(zāi)后社會復(fù)原力的重要方式[18]，但災(zāi)后日本全國自殺人數(shù)比上年同期增加21.2%，表明災(zāi)后民眾的精神衛(wèi)生與社會心理需要保健[19]；馬祖軍等人認(rèn)為完善城市抗震水平及災(zāi)后應(yīng)急體制有助于降低次生災(zāi)害[20]；梁志超等認(rèn)為核電站選址應(yīng)優(yōu)先考慮天氣系統(tǒng)與地形[21]，陳達等認(rèn)為我國應(yīng)提升核技術(shù)、加強檢查維護，將核安全放在核發(fā)展的首位[22]，重審核能規(guī)劃并將生產(chǎn)領(lǐng)域政策納入風(fēng)險管理[23]。

上述對次生災(zāi)害及災(zāi)害鏈的研究漸成體系，在概念界定方面基本實現(xiàn)災(zāi)害的線性相關(guān)到災(zāi)害相互誘發(fā)、災(zāi)情累積疊加的轉(zhuǎn)變；在災(zāi)害鏈機理的研究方面也基本認(rèn)可災(zāi)害鏈擴大災(zāi)情的功能；在治理方面，“孕源斷鏈”減災(zāi)方式也在不斷完善，并在不同的災(zāi)害鏈中得到了具體的應(yīng)用。對東日本9級大地震及其次生災(zāi)害的相關(guān)研究也在不斷涌現(xiàn)，覆蓋震后復(fù)合型災(zāi)害誘發(fā)的原因、造成的危害、相關(guān)的法律與保險問題的探討、災(zāi)后復(fù)原與經(jīng)驗教訓(xùn)等方面。然而，現(xiàn)今關(guān)于東日本9級大地震次生災(zāi)害的研究仍存在以下幾個方面的不足：①現(xiàn)有研究主題或集中于應(yīng)急處置中的問題，或集中于核事故的誘因等專有領(lǐng)域，缺乏對東日本9級大地震次生災(zāi)害形成機理的系統(tǒng)論述；②當(dāng)前研究內(nèi)容主要集中在東日本9級大地震次生災(zāi)害對環(huán)境、經(jīng)濟等領(lǐng)域造成的危害，缺乏對次生災(zāi)害傳導(dǎo)過程與傳導(dǎo)路徑等方面的解析；③當(dāng)前對策研究側(cè)重于核電站管理、災(zāi)后賠償?shù)冉嵌?，而對于從?zāi)害傳導(dǎo)以及行政管理視角進行的研究尚且薄弱，有待完善。

把握東日本9級大地震次生災(zāi)害的傳導(dǎo)過程與傳導(dǎo)路徑有助于我國政府吸取巨災(zāi)應(yīng)急經(jīng)驗，做好防災(zāi)減災(zāi)工作。對此，本文致力于在現(xiàn)有災(zāi)害鏈及“孕源斷鏈”減災(zāi)方式研究的基礎(chǔ)上，分析東日本9級大地震次生災(zāi)害的傳導(dǎo)過程與傳導(dǎo)路徑，從行政管理的視角提出應(yīng)對次生災(zāi)害可供參考的管理對策。

2 傳導(dǎo)過程與傳導(dǎo)路徑分析

東日本9級大地震次生災(zāi)害的傳導(dǎo)是指地震誘發(fā)的不同性質(zhì)的致災(zāi)因子通過與一個載體或是數(shù)個前后銜接的載體相結(jié)合，形成或者經(jīng)由特定路徑到達承災(zāi)體的這一過程，包括次生災(zāi)害的產(chǎn)生、傳導(dǎo)以及災(zāi)害的承受三個動態(tài)環(huán)節(jié)。本文對東日本9級大地震次生災(zāi)害的傳導(dǎo)過程進行圖示解析，進而根據(jù)災(zāi)害傳導(dǎo)過程分析傳導(dǎo)的基本路徑。

圖1 東日本9級大地震次生災(zāi)害的傳導(dǎo)過程

2.1 東日本9級大地震次生災(zāi)害的傳導(dǎo)過程及承災(zāi)體解析

2.1.1 傳導(dǎo)過程解析

周福霖等提出東日本9級大地震造成的災(zāi)害主要包括：誘發(fā)海嘯、沖走大量建筑物、非結(jié)構(gòu)構(gòu)件震害突出、致使核泄漏、大范圍的土壤液化[24]。尹衛(wèi)霞等認(rèn)為東日本9級大地震誘發(fā)的次生災(zāi)害鏈主要包括海嘯-核事故-環(huán)球股市-社會恐慌、海嘯/結(jié)構(gòu)破壞-生命線受損-生產(chǎn)供給鏈?zhǔn)茏?社會恐慌這兩條[25]。本文基于此梳理了東日本9級大地震次生災(zāi)害的傳導(dǎo)過程，如圖1 所示，東日本9級大地震誘發(fā)的災(zāi)害，如海嘯、結(jié)構(gòu)破壞、崩滑、火山、土壤液化、水庫潰堤等，在自然因素、技術(shù)因素、人為因素的影響下[10]，引發(fā)核事故、生命線受損、火災(zāi)、泥石流等次生災(zāi)害，由此造成的水污染、大氣污染、人員與牲畜傷亡、股市波動、生產(chǎn)供應(yīng)鏈?zhǔn)茏琛⒅{言四起等危害，經(jīng)由不同傳導(dǎo)路徑到達自然環(huán)境、居民、社會與經(jīng)濟等承災(zāi)體，形成對政府的危害，導(dǎo)致災(zāi)情的累積與加重。由此可見，東日本9級大地震次生災(zāi)害具有傳導(dǎo)過程開放性、傳導(dǎo)路徑依賴性以及災(zāi)害隨時間遞增性的基本特征。

2.1.2 承災(zāi)體解析

如圖1 所示，東日本9級大地震誘發(fā)的次生災(zāi)害經(jīng)由不同路徑進行傳導(dǎo)，產(chǎn)生的危害最終到達自然環(huán)境、居民、社會與經(jīng)濟和政府等承災(zāi)體。①自然環(huán)境。作用于自然環(huán)境的次生災(zāi)害包括放射性物質(zhì)對大氣的污染，核廢料對當(dāng)?shù)厮|(zhì)、泥土、樹木的污染，污染廢水排入海洋后對生態(tài)環(huán)境及沿岸國家的潛在危害等。②居民。居民具有易受傷害、難以復(fù)原的脆弱性特征，災(zāi)后居民喪失財產(chǎn)與家園、承受核污染、失去精神支持、感染疾病甚至殞命，因而，居民成為主要承災(zāi)體。③社會穩(wěn)定與經(jīng)濟運行。東日本9級大地震引發(fā)海嘯誘發(fā)的福島核事故，一是使當(dāng)?shù)叵萑搿八莱恰睜顟B(tài)，生產(chǎn)供應(yīng)陷入突發(fā)性癱瘓，大量資源閑置；二是大量核電站停工檢修，嚴(yán)重影響國內(nèi)電力供應(yīng)，世界各地核電事業(yè)的發(fā)展也遭遇重創(chuàng)；三是事故后期核污染處理的巨額花費，使國家財政不堪重負；此外，國內(nèi)外大部分地區(qū)至今仍拒斥福島縣或鄰近縣域生產(chǎn)加工的產(chǎn)品，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟難以恢復(fù)。④政府。次生災(zāi)害最終形成對政府行政能力、應(yīng)急響應(yīng)能力的考驗，危害政府職能的有效履行，損害政府公信力，致使政府陷入“塔西佗陷阱”*塔西佗陷阱：由古羅馬歷史學(xué)家塔西佗提出，是指當(dāng)政府部門或某一組織失去公信力時，無論其說的是真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認(rèn)為是說假話、做壞事。，影響政府與民眾的關(guān)系，民眾對其產(chǎn)生信任危機，甚至出現(xiàn)民眾對抗政府等問題。

2.2 東日本9級大地震次生災(zāi)害傳導(dǎo)的基本路徑

東日本9級大地震引發(fā)海嘯，進而誘發(fā)核事故所造成的不同性質(zhì)、類別的次生災(zāi)害，經(jīng)由不同傳導(dǎo)路徑進行災(zāi)害的傳導(dǎo)，對此，可以從自然路徑和社會路徑兩個維度進行分析。

2.2.1 自然傳導(dǎo)路徑

2.2.1.1 地質(zhì)地形路徑

福島位于日本東北近海處，被大致呈南北走向的三座并列山地分割成三個地區(qū)，內(nèi)部火山與湖沼密布，自然資源豐富。區(qū)域地質(zhì)生態(tài)環(huán)境在原生災(zāi)害爆發(fā)后，由于特殊地質(zhì)地貌的運動、人類活動的干預(yù)，易于誘發(fā)不同程度的次生災(zāi)害。福島地區(qū)地理位置、地質(zhì)條件的特殊性，使其在地震后很快引發(fā)海嘯，海嘯摧毀核電站并造成類別不同、危害程度不一的次生災(zāi)害，放大災(zāi)情，并使災(zāi)害傳導(dǎo)更為不受控制。

2.2.1.2 自然風(fēng)向路徑

次生災(zāi)害依附于空氣經(jīng)由季節(jié)性風(fēng)向進行傳導(dǎo)，位于下風(fēng)向地區(qū)的居民便成為主要承災(zāi)體。2011年3月15日，福島核電站泄露的放射性物質(zhì)乘北風(fēng)向日本各地擴散開，包括東京在內(nèi)的日本關(guān)東地區(qū)，檢測到比通常更高的放射性物質(zhì)。在茨城縣檢測到的放射性物質(zhì)比平常高出100倍，神奈縣的放射性物質(zhì)含量比平時高出近10倍[26]。

2.2.1.3 季節(jié)性洋流路徑

福島核事故中，大量受核污染無處安置的廢水被排入附近海域。海水遵循季節(jié)性洋流運動規(guī)律，因而環(huán)海岸各地區(qū)聯(lián)系密切。次生災(zāi)害通過季節(jié)性洋流運動進行傳導(dǎo)，周期長且過程隱秘，承災(zāi)體涉及海洋生態(tài)環(huán)境以及沿岸各國，危害范圍廣且影響深遠。2015年美國《國家科學(xué)院學(xué)報》刊登加拿大貝德福德海洋學(xué)研究所科研人員的報告說，在北美太平洋沿海檢測出來自福島核事故的放射性物質(zhì)[27]。福島核事故過去5年，排入太平洋的核污染廢水經(jīng)洋流運動后，危害逐漸顯露、爆發(fā)。

2.2.1.4 動物遷徙路徑

環(huán)境污染和生態(tài)變遷易使病原體發(fā)生變異，出現(xiàn)大量可在人類和動物之間傳導(dǎo)的疾病。動物通過遷徙或其他路徑將疾病傳播至人類，致使次生災(zāi)害不斷傳導(dǎo)。福島核事故中承受放射性物質(zhì)或其他核污染的鳥類、牲畜等動物通過遷徙將核輻射或病變傳導(dǎo)至其他地區(qū)，使承災(zāi)范圍不斷擴大，形成次生災(zāi)害傳導(dǎo)的又一重要路徑。

2.2.2 社會傳導(dǎo)路徑

東日本9級大地震次生災(zāi)害的社會傳導(dǎo)路徑包括“鴕鳥政府”、社交媒體及網(wǎng)絡(luò)輿論、跨國貿(mào)易等傳導(dǎo)路徑，其中“鴕鳥政府”傳導(dǎo)路徑又包括政府的危機應(yīng)急流程及執(zhí)行傳導(dǎo)路徑、政府的信息公開路徑、群眾呼吁的逆向傳導(dǎo)路徑。

2.2.2.1 “鴕鳥政府”傳導(dǎo)路徑

(1)危機應(yīng)急流程及執(zhí)行傳導(dǎo)路徑

日本政府長期向社會大眾灌輸核安全理念，政府當(dāng)局、社會各界都未樹立核危機意識。東日本9級大地震誘發(fā)海嘯后，政府當(dāng)局未意識到核電站的潛在危害，導(dǎo)致核泄漏事故的災(zāi)害上升至最高級7級。核泄漏事故7 d后，災(zāi)區(qū)大部分地方的移動通訊仍未恢復(fù)，直接影響政府對受災(zāi)嚴(yán)重程度的判斷以及對重災(zāi)區(qū)基層行政“末梢”的掌握[28]。

作為次生災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)的主體，政府出于無意或無能為力的不作為，都會使次生災(zāi)害的危害朝向不可挽回的方向發(fā)展。公共部門由于應(yīng)對突發(fā)事件不力而破產(chǎn)會影響居民對危害程度的感知，即居民對危害程度的判斷受政府治理能力與治理水平的影響[29]。災(zāi)害處置中政府的應(yīng)急響應(yīng)是評價其職能履行狀況以及行政能力的重要指標(biāo)，應(yīng)急響應(yīng)不力或事故處置不周，表明政府缺位職責(zé)的履行或行政能力不到位，致使政府陷入“塔西佗陷阱”，公信力盡失，滋長致災(zāi)因子并形成次生災(zāi)害傳導(dǎo)的重要路徑。

(2)政府信息公開路徑

日本政府當(dāng)局沒有及時公布核事故的確切數(shù)據(jù)，導(dǎo)致民眾陷入恐慌，部分企業(yè)甚至搬至亞洲其他國家[29]。災(zāi)后日本《讀賣新聞》在全國范圍內(nèi)開展輿論調(diào)查，結(jié)果顯示認(rèn)為政府對有關(guān)核事故信息的發(fā)表合適與不合適的比例分別為24%與66%，可信與不可信的比例分別為14%與78%[11]。福島核事故已發(fā)生5年，國際原子能機構(gòu)稱由于數(shù)據(jù)匱乏等原因，現(xiàn)在仍難以準(zhǔn)確估計福島核事故對周邊居民健康以及環(huán)境造成的潛在負面影響。對于東日本9級大地震等次生災(zāi)害危害廣泛的突發(fā)事件，政府應(yīng)當(dāng)本著對國民以及國際社會負責(zé)的態(tài)度將事故信息進行合理的公開，政府不及時進行調(diào)查做出說明，不僅阻礙次生災(zāi)害的治理進程，更會使自身成為次生災(zāi)害的傳導(dǎo)路徑，導(dǎo)致災(zāi)情累積加重，危害更多承災(zāi)體。

(3)民眾呼吁響應(yīng)的逆向傳導(dǎo)路徑

2015年，《朝日新聞》和福島媒體公布的聯(lián)合民調(diào)顯示，超過70%的福島人對政府處理核事故做法不滿，尤其是以兒童甲狀腺癌為代表的民眾生命健康問題[30]。政府是代表民眾行使公共權(quán)利，維護公共利益的行政機關(guān)，政府的權(quán)力取之于民，理應(yīng)用之于民，不顧民眾呼吁不僅阻礙次生災(zāi)害的有效治理，更危及政府的統(tǒng)治根基。次生災(zāi)害的承災(zāi)體中能發(fā)聲的只有民眾，政府漠視民眾請求容易導(dǎo)致民間輿論聲起，既直接危害政府的行政能力與公信力，又間接打通次生災(zāi)害在輿論與政府公信力等方面的傳導(dǎo)路徑。

2.2.2.2 社交媒體及網(wǎng)絡(luò)輿論傳導(dǎo)路徑

媒體對次生災(zāi)害的及時跟進與深度報道有助于民眾了解災(zāi)害現(xiàn)狀，充分做好災(zāi)害應(yīng)對心理準(zhǔn)備。媒體的不當(dāng)報道則會加劇群眾恐慌，致使網(wǎng)絡(luò)輿論興起。福島核事故爆發(fā)后，我國主流媒體大肆渲染事故，卻未能及時就民眾關(guān)心的重點問題進行報道，致使“海鹽受核污染嚴(yán)重”、“碘鹽即將斷貨”等謠言瘋傳，導(dǎo)致民眾陷入恐慌，上演了一出“超市搶鹽”的鬧劇。

社交媒體是公民參與的重要渠道[31]，具有監(jiān)督政府權(quán)力運行、保障群眾基本權(quán)利的作用，但社交媒體產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)輿論具有主體隱匿性、擴散速度快、煽動群眾性以及意識形態(tài)多元等特征，使其容易在傳導(dǎo)與再傳導(dǎo)后形成對官方的挑戰(zhàn)，成為次生災(zāi)害傳導(dǎo)的主要路徑。借助媒體報道潤色過多、不及時、過于官方等缺點，自媒體受眾基數(shù)大、傳播速度快、難以及時求證等特點，以及人們“寧可信其有”的盲目心理與易受煽動的特性，次生災(zāi)害得以掌握輿情走向，使得輿論“滾雪球”式增長，加劇民眾恐慌，危害社會穩(wěn)定。

2.2.2.3 跨國貿(mào)易傳導(dǎo)路徑

東日本9級大地震引發(fā)海嘯進而誘發(fā)核事故后，日本政府當(dāng)局未能及時公布放射性物質(zhì)檢測數(shù)據(jù)，使韓國等日本周邊國家或地區(qū)的民眾對日本食品持高度警惕甚至抵制態(tài)度[32]。盡管各個國家或地區(qū)對日本出口貿(mào)易中的食品進行嚴(yán)格查驗，但市場上依然存在“魚目混珠”的現(xiàn)象。2015年3月26日臺灣“食品藥物管理署”共查獲286件制造地疑似為受核輻射污染的5縣市產(chǎn)品，違規(guī)進口商增加到13家，共封存104.4 t食品[33]。

跨國貿(mào)易能夠?qū)⑤敵鰢鴩鴥?nèi)受污染原料轉(zhuǎn)移到國外并謀取高額利潤，因而國際社會經(jīng)常出現(xiàn)通過跨國貿(mào)易路徑傳導(dǎo)次生災(zāi)害的現(xiàn)象。次生災(zāi)害輸出國在利益驅(qū)動下不顧倫理道德，將受污染原料加工后出口，發(fā)展中國家由于存在灰色經(jīng)濟地帶，大量不法商家鋌而走險購入可能誘發(fā)次生災(zāi)害的物資，成為主動接受次生災(zāi)害的承災(zāi)體，貿(mào)易因此成為次生災(zāi)害傳導(dǎo)的重要路徑。

3 基于災(zāi)害傳導(dǎo)的管理優(yōu)化措施

次生災(zāi)害的傳導(dǎo)是一個動態(tài)開放的過程，可經(jīng)由各類傳導(dǎo)路徑傳導(dǎo)至承災(zāi)體，承災(zāi)體可消化災(zāi)害，也可轉(zhuǎn)化為次生災(zāi)害的載體繼續(xù)進行傳導(dǎo)。隨著時間的推移，更多次生災(zāi)害的傳導(dǎo)路徑被發(fā)掘，傳導(dǎo)更為廣泛，承災(zāi)體更多，災(zāi)情便不斷累積并加重，因而，做好防災(zāi)減災(zāi)工作必須及時應(yīng)對次生災(zāi)害。本文從次生災(zāi)害的源頭、載體、路徑以及承災(zāi)體這四個層面提出應(yīng)對次生災(zāi)害的管理優(yōu)化措施，具體包括降低次生災(zāi)害發(fā)生概率、降低載體承載能力、斬斷傳導(dǎo)路徑、提高承災(zāi)體的承受力。

3.1 災(zāi)害源管理：降低次生災(zāi)害發(fā)生概率

應(yīng)對次生災(zāi)害應(yīng)從災(zāi)害源出發(fā)，做好原生災(zāi)害應(yīng)急工作，對于降低次生災(zāi)害的發(fā)生概率具有重要意義。政府及相關(guān)部門應(yīng)編制可行的應(yīng)急預(yù)案，定期進行應(yīng)急演練，總結(jié)評估演練經(jīng)驗用以完善預(yù)案。災(zāi)害發(fā)生后及時進行有效的應(yīng)急響應(yīng)，同時通過官媒發(fā)布消息，及時撫慰群眾，引導(dǎo)輿情走向，防止謠言散播危害社會穩(wěn)定。應(yīng)急后期做好善后工作，對外妥善安置受災(zāi)群眾，通過官媒發(fā)布深度報道，關(guān)注輿情變化；對內(nèi)褒獎追責(zé)、總結(jié)教訓(xùn)、修改預(yù)案，以提升應(yīng)急工作能力。

3.2 傳導(dǎo)載體管理：降低載體的承載能力

次生災(zāi)害在傳導(dǎo)過程中依附的載體承載致災(zāi)因子的能力是不同的，及時采取措施降低載體承載致災(zāi)因子的能力，有助于降低次生災(zāi)害傳導(dǎo)的災(zāi)害。諸如對于借助輿論傳導(dǎo)的次生災(zāi)害，可以通過官媒辟謠等方式向輿論中注入有利于事態(tài)發(fā)展的因素，降低輿論承載的不利因素。福島核事故后，我國出現(xiàn)謠言使民眾陷入恐慌，出現(xiàn)居民“搶鹽”、“補碘”等現(xiàn)象。多家媒體在3月18日前后針對我國鹽業(yè)中礦鹽和海鹽的構(gòu)成比例，盲目補碘的危害等內(nèi)容進行報道，引導(dǎo)輿論走向正軌，促使社會恢復(fù)穩(wěn)定。由此可見，及時查明次生災(zāi)害的不同載體，采取有效措施降低載體承載力，對于應(yīng)對次生災(zāi)害具有重要作用。

3.3 傳導(dǎo)路徑管理：斬斷風(fēng)險傳導(dǎo)路徑

斬斷傳導(dǎo)路徑是治理次生災(zāi)害的根本方法。針對不同的傳導(dǎo)路徑采取不同的方式切斷路徑，能夠有效制止次生災(zāi)害傳導(dǎo)，降低次生災(zāi)害的危害。

3.3.1 自然路徑

對于通過地質(zhì)災(zāi)害路徑、季節(jié)性風(fēng)向路徑、動物遷徙路徑進行傳導(dǎo)的次生災(zāi)害，可參考“孕源斷鏈”減災(zāi)方式，秉持早發(fā)現(xiàn)、早處理以及使傳導(dǎo)路徑與承災(zāi)體相離的原則，及時疏散承災(zāi)體，從而斬斷傳導(dǎo)路徑；對于經(jīng)由水循環(huán)、海水洋流運動等路徑傳導(dǎo)的次生災(zāi)害，應(yīng)該在源頭控制，禁止污染排入水中，將次生災(zāi)害控制在無路徑可供傳導(dǎo)的情境中。

3.3.2 社會路徑

對于“鴕鳥政府”傳導(dǎo)路徑，首先應(yīng)通過加強政府職能的履行來降低次生災(zāi)害發(fā)生概率；其次應(yīng)提升政府的應(yīng)急響應(yīng)能力，充分履行政府職能，斬斷次生災(zāi)害經(jīng)由政府傳導(dǎo)的這一路徑；最后總結(jié)應(yīng)急響應(yīng)的經(jīng)驗教訓(xùn)并做好善后工作，真正實現(xiàn)政府公信力。

對于輿論輿情傳導(dǎo)路徑，政府及相關(guān)部門應(yīng)做好危機公關(guān)，預(yù)防和減少次生災(zāi)害的危害。突發(fā)事件發(fā)生后，輿情尚未形成時，政府及相關(guān)部門應(yīng)及時通過官媒合理公開事故原因，跟蹤報道事故進展，引導(dǎo)輿情走向；應(yīng)急處理完成后，對事故始末進行調(diào)研分析，公開發(fā)布相關(guān)數(shù)據(jù)。同時通過官方微博、微信等平臺報道事件走向，擴大官媒受眾范圍與影響力度，充分發(fā)揮官媒的輿情引導(dǎo)作用。在官媒宣傳速度不及自媒體傳播速度，輿情走向偏頗，謠言四起的情況下，政府及相關(guān)部門應(yīng)及時召開記者招待會，就事故進展進行發(fā)言，對坊間謠言正面作出科學(xué)合理的回應(yīng)。

發(fā)展中國家因為灰色經(jīng)濟泛濫更容易受到次生災(zāi)害的沖擊，對于借助跨國貿(mào)易路徑傳導(dǎo)次生災(zāi)害的行為，政府應(yīng)發(fā)揮彌補市場失靈的職能，及時補位市場，加強進出口監(jiān)管，嚴(yán)格打擊灰色經(jīng)濟交易鏈，使政府的防范制度與措施真正奏效。

3.4 承災(zāi)體管理：增強承災(zāi)體承受能力

承災(zāi)體的脆弱性使次生災(zāi)害的危害程度更深、影響更大，通過內(nèi)化風(fēng)險意識、完善巨災(zāi)保險制度、關(guān)注居民精神衛(wèi)生與心理健康等方式，有助于提升承災(zāi)體的承災(zāi)能力，從而相對降低次生災(zāi)害的危害。

3.4.1 內(nèi)化風(fēng)險意識

當(dāng)今社會機遇與風(fēng)險并存，風(fēng)險意識或危機意識是全球化以來的主流思想，尤其在幾次席卷全球的經(jīng)濟危機之后。面對突發(fā)事件及其次生災(zāi)害，政府部門應(yīng)該提高預(yù)警意識與監(jiān)測能力，定期進行預(yù)案演練，內(nèi)化風(fēng)險應(yīng)對意識，提升風(fēng)險應(yīng)對能力；居民所在社區(qū)應(yīng)組織開展突發(fā)事件應(yīng)急培訓(xùn)，提高居民危機意識和應(yīng)急能力，增強突發(fā)事件及次生災(zāi)害中居民的應(yīng)急意識與自救、他救能力。

3.4.2 完善巨災(zāi)保險制度

現(xiàn)階段我國巨災(zāi)損失與災(zāi)后重建的費用主要由國家通過財政撥款與社會捐款等方式來籌集，不可避免的會出現(xiàn)增加政府財政壓力的同時，浪費救援資金的現(xiàn)象。完善巨災(zāi)保險制度，一方面可使公民通過投保降低承災(zāi)風(fēng)險，提高承災(zāi)能力；另一方面可將政府、企業(yè)、公益組織和個人等不同層面的力量納入災(zāi)后重建，增加災(zāi)后重建資金來源，分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險，減輕政府財政壓力，從而提升承災(zāi)體應(yīng)對次生災(zāi)害的能力。

3.4.3 關(guān)注精神衛(wèi)生與心理保健

次生災(zāi)害易在幸存者心中留下特定印記、形成巨災(zāi)文化，致使幸存者承受精神創(chuàng)傷。東日本9級大地震后，1618人在避難時病逝或自殺，其中福島縣就有764人。次生災(zāi)害的傳導(dǎo)具有隱蔽性、突發(fā)性以及危害遞增性等特征，在承受次生災(zāi)害時，承災(zāi)體無多余時間反應(yīng)，對此，應(yīng)以社區(qū)為單位進行日常應(yīng)災(zāi)心理保健培訓(xùn)，在災(zāi)害發(fā)生后及時進行心理疏導(dǎo)，切實提高居民應(yīng)對次生災(zāi)害的心理承受能力。

4 結(jié)語

次生災(zāi)害的治理問題是影響政府應(yīng)急響應(yīng)能力與評估政府行政能力的重要因素，各突發(fā)事件導(dǎo)致的次生災(zāi)害種類不一、危害不同，因而各個應(yīng)急響應(yīng)主體的出發(fā)點也不盡相同，但管理次生災(zāi)害的基本目標(biāo)皆可設(shè)定為減災(zāi)、滅害、阻傳導(dǎo)、穩(wěn)社會。通過對東日本9級大地震次生災(zāi)害的傳導(dǎo)過程與傳導(dǎo)路徑進行梳理，我們發(fā)現(xiàn)東日本9級大地震次生災(zāi)害的傳導(dǎo)具有災(zāi)害相互作用、災(zāi)情累積增加等特點，其傳導(dǎo)路徑包括自然路徑，即地質(zhì)地形路徑、自然風(fēng)向路徑、季節(jié)性洋流路徑、動物遷徙路徑；以及社會路徑，即“鴕鳥政府”傳導(dǎo)路徑、社交媒體及網(wǎng)絡(luò)輿論傳導(dǎo)路徑、跨國貿(mào)易傳導(dǎo)路徑。針對于此，我們以次生災(zāi)害傳導(dǎo)的全過程管理為出發(fā)點，從源頭、載體、路徑、承災(zāi)體四個層面提出可供政府借鑒的管理優(yōu)化措施，包括降低次生災(zāi)害發(fā)生概率、降低載體承載能力、斬斷傳導(dǎo)路徑以及提高承災(zāi)體承受能力，其中提高承災(zāi)體承受能力可通過內(nèi)化風(fēng)險意識、完善巨災(zāi)保險制度、關(guān)注精神衛(wèi)生與心理健康等方式實現(xiàn)。次生災(zāi)害的管理是一個不斷優(yōu)化的過程，我國政府應(yīng)吸取日本應(yīng)對次生災(zāi)害的經(jīng)驗教訓(xùn)，提高應(yīng)對次生災(zāi)害的能力，并做好防災(zāi)減災(zāi)工作，從而履行保障群眾基本生活、維護社會穩(wěn)定的基本職能，逐漸實現(xiàn)突發(fā)事件次生災(zāi)害的有效管理。

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Abstract:Based on the case of the Great East Japan Earthquake, this paper analyzes the conduction process from the perspective of conducting secondary disasters, as well as analyzes the main path of secondary disaster conduction from two aspects: natural path and social path, the natural path includes geological characteristics, wind direction, ocean currents and animal migration, while the social path includes the ineffective government's emergency response mechanism, media influence on public opinion and the transnational trade. And then put forward disaster management optimization measures from the aspects of source, carrier, path and hazard-affected body, including reducing the occurrence of secondary disasters, reducing the bearing capacity of carrier, cut off the conduction path and improve the bearing capacity of hazard-affected body.

Key words:the Great East Japan Earthquake; secondary disaster; conduction path; conduction mechanism; management optimization

Study on the Conduction Path of the Secondary Disaster in the Great EastJapan Earthquake

Dai Shengli and Li Yingchun

(CollegeofPublicAdministration,CentralChinaNormalUniversity,Wuhan, 430079,China)

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10.3969/j.issn.1000-811X.2017.04.027.]

X43;P315

A

1000-811X(2017)04-0162-07

2017-02-16

2017-04-10

國家社科基金項目(16BGL200)；湖北省環(huán)保廳(2016HB12)

戴勝利(1977- )，男，漢族，安徽利辛人，博士，教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事風(fēng)險傳導(dǎo)與區(qū)域治理研究.E-mail: storymaker@163.com

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.04.027