徐英　朱明

新《預(yù)算法》從國(guó)家立法層面對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行體系和監(jiān)督體系建設(shè)作出了明確規(guī)定，深刻闡釋了人大、政府、財(cái)政和央行等政府預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督部門職責(zé)。人民銀行國(guó)庫作為國(guó)家預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督體系的重要參與方，其事中監(jiān)督功能已成為我國(guó)預(yù)算監(jiān)督體系的重要組成部分和預(yù)算資金運(yùn)行鏈條中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過對(duì)預(yù)算收支執(zhí)行進(jìn)行實(shí)時(shí)審核，能在源頭上及時(shí)堵住違法違規(guī)的行為，有效彌補(bǔ)了人大事前審查看不到，審計(jì)事后監(jiān)督來不及的監(jiān)督紙質(zhì)空缺。2015年新《預(yù)算法》頒布實(shí)施以來，人民銀行各級(jí)國(guó)庫認(rèn)真領(lǐng)會(huì)《預(yù)算法》立法精神實(shí)質(zhì)，充分運(yùn)行國(guó)庫事中監(jiān)督這一重要的政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督手段，嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定依法履行經(jīng)理國(guó)庫職責(zé)。

國(guó)家金庫紅河州中心支庫作為邊疆欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層國(guó)庫，認(rèn)真依照《預(yù)算法》經(jīng)理國(guó)庫，維護(hù)國(guó)庫預(yù)算資金安全，確保政府預(yù)算順利執(zhí)行。國(guó)庫履職中，國(guó)家金庫紅河州中心支庫對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)國(guó)庫事中監(jiān)督面臨的現(xiàn)實(shí)困境有一定認(rèn)識(shí)和思考，面對(duì)問題和挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極探索解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)國(guó)庫事中監(jiān)督面臨困境的有益方法。

（紅河州簡(jiǎn)介：紅河哈尼族彝族自治州位于云南省東南部，北連昆明，南與越南社會(huì)主義共和國(guó)接壤。紅河州境內(nèi)民族眾多，自然稟賦較差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后，是國(guó)家重點(diǎn)扶持發(fā)展的邊疆民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)。）

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)國(guó)庫事中監(jiān)督面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）政府預(yù)算編制不完善，預(yù)算調(diào)整過于頻繁

一是政府預(yù)算編制不完善。新預(yù)算法規(guī)定必須在全口徑預(yù)算管理的要求下進(jìn)行預(yù)算編制，政府預(yù)算必須具有預(yù)測(cè)性、年度性和完善性。從紅河州轄內(nèi)國(guó)庫收到的年初政府預(yù)算案來看，普遍存在著編制粗放、預(yù)算不完整的情況，州級(jí)預(yù)算較為規(guī)范，各縣市政府預(yù)算“偏離度”和“差異性”較大，各縣市政府預(yù)算格式內(nèi)容不一，詳細(xì)程度各有差異，全州尚未形成統(tǒng)一的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)格式。特別是部分邊疆民族縣市每年的地方本級(jí)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)?shù)刂С?，大量差額部分需上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，年初上級(jí)預(yù)算指標(biāo)未下達(dá)前，財(cái)政部門只能根據(jù)上一年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行預(yù)算編制，導(dǎo)致預(yù)算案只能反映政府的部分預(yù)算情況，造成國(guó)庫進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督時(shí)雖有“據(jù)”可依，但“依據(jù)”不全、各行其是的困境。

二是政府預(yù)算調(diào)整過于頻繁。政府預(yù)算的編制和確定都必須依照法律程序進(jìn)行，政府預(yù)算由財(cái)政部門編制，經(jīng)人大批準(zhǔn)的政府預(yù)算才能成立，經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。國(guó)庫履職中發(fā)現(xiàn)，部分縣市財(cái)政部門存在著頻繁調(diào)整預(yù)算的情況，因預(yù)算編制缺乏預(yù)測(cè)性，當(dāng)財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行超過年初預(yù)算時(shí)（非自然災(zāi)害和突發(fā)事件需增加的預(yù)算），財(cái)政部門會(huì)告知國(guó)庫部門預(yù)算追加調(diào)整方案已經(jīng)提交人大，但人大開會(huì)時(shí)間較為固定，只能待人大開會(huì)時(shí)才能批準(zhǔn)，不能立即提供人大審批的預(yù)算調(diào)整案，但資金需要及時(shí)進(jìn)行撥付?，F(xiàn)實(shí)的情況是財(cái)政部門對(duì)預(yù)算科目調(diào)劑、預(yù)算調(diào)整和預(yù)算追加過于頻繁，且未能及時(shí)將變動(dòng)情況提供給國(guó)庫，導(dǎo)致國(guó)庫按預(yù)算審核難度加大。財(cái)政部門日常辦理追加預(yù)算業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)國(guó)庫要求會(huì)提供相關(guān)文件作為預(yù)算執(zhí)行依據(jù)，如政府公文、政府會(huì)議紀(jì)要、財(cái)政部門文件、政府部門領(lǐng)導(dǎo)簽字的預(yù)算指標(biāo)審批單等，各類文件的法律效力不一，國(guó)庫制度未作出明確規(guī)定，導(dǎo)致國(guó)庫人員在柜臺(tái)審核時(shí)難以準(zhǔn)確把握。

（二）政府預(yù)算執(zhí)行中上下級(jí)混同，加大國(guó)庫事中監(jiān)督難度

一是地方政府預(yù)算執(zhí)行體制還不完善。預(yù)算法規(guī)定國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算。從紅河州實(shí)際情況看，目前紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算和縣級(jí)預(yù)算實(shí)行“預(yù)算共編”，縣級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一執(zhí)行轄內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府雖有人大部門，但對(duì)自身預(yù)算的編制和執(zhí)行缺乏相應(yīng)手段和能力，政府預(yù)算執(zhí)行體制有待進(jìn)一步完善?，F(xiàn)階段國(guó)庫集中支付制度還未推廣到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算執(zhí)行問題，縣級(jí)財(cái)政部門通過直接撥款方式，使用轉(zhuǎn)移支付類預(yù)算科目向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所專戶調(diào)撥日常資金，但各縣市政府預(yù)算案中并沒有對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)移支付類科目的預(yù)算（目前只有州級(jí)預(yù)算中才編制轉(zhuǎn)移支付類預(yù)算），從而使國(guó)庫面臨“無預(yù)算”辦理調(diào)撥支出業(yè)務(wù)的困境。

二是政府預(yù)算執(zhí)行中存在上下級(jí)預(yù)算混同現(xiàn)象，國(guó)庫較難甄別。紅河州轄內(nèi)國(guó)庫履職中發(fā)現(xiàn)政府預(yù)算執(zhí)行存在著上下級(jí)混同的情況，財(cái)政部門不僅要執(zhí)行本級(jí)預(yù)算，同時(shí)還要負(fù)責(zé)執(zhí)行上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算和專項(xiàng)預(yù)算，即“雙線并行”模式。當(dāng)前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還不夠完善，各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付透明度不高，國(guó)庫部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)無預(yù)算、超預(yù)算業(yè)務(wù)時(shí)，財(cái)政部門會(huì)強(qiáng)調(diào)是執(zhí)行上級(jí)預(yù)算或?qū)ｍ?xiàng)預(yù)算，不包括在本級(jí)政府預(yù)算中，只能提供相應(yīng)用款依據(jù)，國(guó)庫無法核實(shí)上級(jí)政府預(yù)算或?qū)ｍ?xiàng)預(yù)算，造成國(guó)庫進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督時(shí)“無據(jù)可依”，面臨辦理或是拒辦的“兩難”境地。

目前存在的一種預(yù)算調(diào)整方式是：年初本年財(cái)政編制本級(jí)政府預(yù)算，年末按照年度本級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況和上級(jí)安排的預(yù)算，統(tǒng)一編制年度預(yù)算追加調(diào)整方案，補(bǔ)齊本級(jí)預(yù)算差額，實(shí)現(xiàn)年度政府預(yù)算與年度政府收支情況“賬表相符”，最后報(bào)地方人大批準(zhǔn)后送交國(guó)庫，從這個(gè)角度看，國(guó)庫事中監(jiān)督一定程度上成為了“事后監(jiān)督”。政府預(yù)算執(zhí)行過程中的上下級(jí)預(yù)算混同使用，導(dǎo)致國(guó)庫在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中無法全面完整掌握政府預(yù)算，直接加大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的甄別難度。

（三）現(xiàn)行國(guó)庫集中支付流程設(shè)計(jì)不盡合理，造成國(guó)庫事中監(jiān)督效能下降

一是現(xiàn)行國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù)制度設(shè)計(jì)客觀上使國(guó)庫事中監(jiān)督面臨“空心化”問題。國(guó)庫集中支付改革取得長(zhǎng)足進(jìn)展，實(shí)質(zhì)來看卻只能稱為“財(cái)政集中支付”，國(guó)庫集中支付流程設(shè)計(jì)使財(cái)政部門在國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù)中起著主導(dǎo)作用，隨著電子化水平日益提升，國(guó)庫對(duì)財(cái)政撥款和資金使用的監(jiān)督已逐漸變成只對(duì)電子憑證信息的審查核對(duì)，對(duì)款項(xiàng)的撥付對(duì)象及撥付內(nèi)容沒有任何拒付的權(quán)利。國(guó)庫在整個(gè)國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù)處理過程中實(shí)際上只起到事后清算作用，國(guó)庫對(duì)集中支付資金的合法合規(guī)性無從監(jiān)督，國(guó)庫事中監(jiān)督流于形式，國(guó)庫事中監(jiān)督日益“空心化”。endprint

二是國(guó)庫監(jiān)督人員能力不強(qiáng)導(dǎo)致國(guó)庫事中監(jiān)督效能不高。目前紅河州轄內(nèi)國(guó)庫普遍存在著人員不足、人員老化、新員工業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)等問題。從各支庫情況來看，國(guó)庫人員還要兼職其他多個(gè)崗位，能夠完整配備一套專職國(guó)庫人員已實(shí)屬不易。因以往欠缺政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面的培訓(xùn)教育，老員工對(duì)政府執(zhí)行監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)、能力不足，伴隨國(guó)庫電子化水平的不斷提高，國(guó)庫老員工從事國(guó)庫事中監(jiān)督工作的挑戰(zhàn)日益加大。近年來轄內(nèi)國(guó)庫不斷有新員工加入，但工作時(shí)間不長(zhǎng)，還處于業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和熟練過程中，國(guó)庫事中監(jiān)督工作能力的培養(yǎng)將會(huì)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，造成國(guó)庫事中監(jiān)督面臨人員“青黃不接”的困境。

（四）財(cái)政專戶清理不徹底，國(guó)庫事中監(jiān)督存“盲區(qū)”

目前財(cái)政部門和人民銀行大力配合，不斷加大清理整頓地方不合規(guī)財(cái)政專戶的力度，但財(cái)政專戶還大量存在是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)?，F(xiàn)行制度上允許財(cái)政專戶存在并通過財(cái)政專戶辦理財(cái)政資金的繳撥，財(cái)政專戶開設(shè)在商業(yè)銀行，國(guó)庫“鞭長(zhǎng)莫及”，很難獲取財(cái)政專戶的詳細(xì)信息，國(guó)庫無法有效監(jiān)督財(cái)政專戶資金，間接上弱化了國(guó)庫事中監(jiān)督效能。大量資金存放于財(cái)政專戶而非國(guó)庫的事實(shí)，造成大量游離于國(guó)庫之外的政府資金，形成“第二國(guó)庫”，國(guó)庫無法掌握專戶資金動(dòng)向，難以對(duì)財(cái)政專戶資金使用的合規(guī)性、存量的安全性進(jìn)行有效監(jiān)督，形成國(guó)庫事中監(jiān)督“盲區(qū)”。國(guó)庫日常履職發(fā)現(xiàn)，各類財(cái)政專戶經(jīng)過多年的累積已形成數(shù)量龐大的游離資金，2017年3月蒙自市財(cái)政局撤銷專戶35戶，共轉(zhuǎn)出資金7.45億，但同期蒙自市支庫庫款日均余額為8，000萬元左右。

（五）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不全面，國(guó)庫事中監(jiān)督“半覆蓋”

預(yù)算法規(guī)定政府預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出兩部分組成，預(yù)算編制必須包括預(yù)算收入、預(yù)算支出和政府地方債務(wù)等內(nèi)容。從日常國(guó)庫履職情況來看，國(guó)庫事中監(jiān)督更多關(guān)注預(yù)算支出，各類預(yù)算支出嚴(yán)格按照預(yù)算案和相關(guān)文件辦理或拒辦，但預(yù)算收入監(jiān)督則相對(duì)寬松，導(dǎo)致對(duì)預(yù)算收入監(jiān)督的重視程度不夠。由于缺乏對(duì)預(yù)算收入的有效監(jiān)督手段，加上地方政府調(diào)節(jié)收入的沖動(dòng)，存在著財(cái)政部門在月末、季末和年末隨意使用調(diào)撥、退回或更正（調(diào)庫）等方式人為調(diào)控收入進(jìn)度和調(diào)節(jié)庫款的現(xiàn)象，調(diào)節(jié)資金主要為結(jié)余資金和財(cái)政專戶資金。這種調(diào)整的實(shí)質(zhì)是對(duì)各類已執(zhí)行的政府預(yù)算的調(diào)整，應(yīng)列入預(yù)算調(diào)整方案報(bào)人大批準(zhǔn)后才能調(diào)整，但現(xiàn)實(shí)情況是財(cái)政部門把這種調(diào)整行為僅當(dāng)做一種賬務(wù)層面的調(diào)整而非預(yù)算調(diào)整。人為調(diào)整收入情況的存在造成國(guó)庫資金波動(dòng)異常，國(guó)庫對(duì)這部分資金難以形成有效監(jiān)督，造成國(guó)庫事中監(jiān)督無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督“全覆蓋”。

二、紅河州中心支庫解決國(guó)庫事中監(jiān)督困境的探索

（一）持續(xù)完善部門工作聯(lián)系機(jī)制，優(yōu)化國(guó)庫監(jiān)督環(huán)境

“眾人拾柴火焰高”。人大是預(yù)算審核和預(yù)算監(jiān)督的核心部門，財(cái)政是預(yù)算編制和執(zhí)行部門。為切實(shí)改善國(guó)庫事中監(jiān)督面臨的困境，積極向人大反饋預(yù)算監(jiān)督效能，爭(zhēng)取地方政府支持，紅河州中心支庫持續(xù)完善部門間工作聯(lián)系機(jī)制：一是完善紅河州財(cái)稅庫銀聯(lián)席會(huì)議制度。按季輪流召開紅河州財(cái)稅庫銀聯(lián)席會(huì)，邀請(qǐng)紅河州人大參會(huì)，積極向州級(jí)人大反映國(guó)庫在政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的政府預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范、預(yù)算調(diào)整不合規(guī)等問題，建議人大相關(guān)部門在預(yù)算審核過程中督促財(cái)政部門進(jìn)一步完善政府預(yù)算編制，形成全州統(tǒng)一的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)。二是積極構(gòu)建并完善向紅河州人大及政府報(bào)送監(jiān)管工作信息的交流機(jī)制，紅河州中心支庫已建立定期向紅河州人大及政府報(bào)送《紅河州國(guó)家金庫工作信息快報(bào)》的工作聯(lián)系機(jī)制，反映國(guó)庫監(jiān)督工作成效，爭(zhēng)取地方人大支持。

（二）強(qiáng)化國(guó)庫監(jiān)督能力培養(yǎng)，提升國(guó)庫監(jiān)督水平

“打鐵還需自身硬”。要解決國(guó)庫事中監(jiān)督面臨的困境和挑戰(zhàn)，不僅需要持續(xù)優(yōu)化外部履職環(huán)境，更重要的還要增強(qiáng)自身能力，不斷提升國(guó)庫事中監(jiān)督水平。紅河州中心支庫充分認(rèn)識(shí)到自身劣勢(shì)的情況下，持續(xù)強(qiáng)化國(guó)庫事中監(jiān)督能力培訓(xùn)：一是要求轄內(nèi)各國(guó)庫建立定期學(xué)習(xí)制度，做到每周安排不少于一次、時(shí)間不少于半小時(shí)的固定時(shí)間進(jìn)行制度學(xué)習(xí)。針對(duì)國(guó)庫事中監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，采取集中學(xué)習(xí)、案例分析、業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)分享交流等方式深入學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)各項(xiàng)國(guó)庫監(jiān)督制度，把制度要求細(xì)分到崗，建立崗位制度清單、工作清單、責(zé)任清單，確保各崗位依照制度準(zhǔn)確進(jìn)行國(guó)庫事中監(jiān)督。二是完善“強(qiáng)制跟班”與“自愿跟班”相結(jié)合的國(guó)庫跟班學(xué)習(xí)制度，為改善轄內(nèi)國(guó)庫監(jiān)督人員能力不強(qiáng)問題，紅河州中心支庫抽調(diào)支庫人員到中心支庫進(jìn)行業(yè)務(wù)跟班學(xué)習(xí)，持續(xù)開展對(duì)轄內(nèi)國(guó)庫分管領(lǐng)導(dǎo)、會(huì)計(jì)主管和經(jīng)辦人員三個(gè)層次人員的輪流跟班學(xué)習(xí)，每年確保輪流學(xué)習(xí)支庫覆蓋面達(dá)50%以上，不斷增強(qiáng)各支庫人員履職能力。

（三）創(chuàng)新國(guó)庫監(jiān)督技術(shù)手段，推進(jìn)國(guó)庫監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)

“工欲善其事，必先利其器”。面對(duì)紅河州轄內(nèi)國(guó)庫事中監(jiān)督人員不足、人員老化和事中監(jiān)督手段不足等問題，紅河州中心支庫結(jié)合工作實(shí)際主動(dòng)作為，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，自主開發(fā)“紅河州財(cái)政預(yù)算監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”。2017年初，紅河州財(cái)政預(yù)算監(jiān)測(cè)系統(tǒng)已在全州推廣運(yùn)用成功，目前紅河州中心支庫和部分縣市支庫已將“紅河州財(cái)政預(yù)算監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”運(yùn)用于日常工作中，系統(tǒng)將“人防”和“技防”手段相結(jié)合，使國(guó)庫事中監(jiān)督技術(shù)手段得到很大改善，有效解決國(guó)庫事中監(jiān)督“空心化”問題及部分支庫在實(shí)施國(guó)庫監(jiān)管過程中暴露出的“不會(huì)管、不愿管、不敢管”的問題，持續(xù)提升國(guó)庫事中監(jiān)督質(zhì)量。新系統(tǒng)上線以來成功監(jiān)測(cè)到州縣兩級(jí)財(cái)政部門超預(yù)算撥4筆，合計(jì)金額2.38億元，政府預(yù)算執(zhí)行得到有效監(jiān)督。

三、強(qiáng)化國(guó)庫事中監(jiān)督的建議

（一）細(xì)化政府預(yù)算編制

各級(jí)國(guó)庫要進(jìn)一步加大對(duì)地方政府預(yù)算案的監(jiān)督力度，依據(jù)新《預(yù)算法》編制要求，積極與財(cái)政部門溝通協(xié)商，促使財(cái)政部門按照新《預(yù)算法》要求細(xì)化預(yù)算編制，盡快形成統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高年初預(yù)算的準(zhǔn)確性、完整性。

（二）優(yōu)化國(guó)庫集中收付業(yè)務(wù)流程

建立以國(guó)庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫管理制度，變財(cái)政集中支付方式為國(guó)庫直接支付方式，推進(jìn)國(guó)庫直接支付工作，實(shí)行“先監(jiān)督、后支付、再清算“的流程，有效解決國(guó)庫事中監(jiān)督“空心化”問題。

（三）加強(qiáng)國(guó)庫柜面監(jiān)督工作

深入學(xué)習(xí)《中國(guó)人民銀行國(guó)庫會(huì)計(jì)核算監(jiān)督辦法》和各類國(guó)庫監(jiān)督制度，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算審核和政策性審核，不僅要監(jiān)督預(yù)算收支業(yè)務(wù)憑證要素的準(zhǔn)確性和完整性，還要加大對(duì)預(yù)算收支出業(yè)務(wù)合規(guī)性和真實(shí)性的監(jiān)督力度，確保柜面監(jiān)督規(guī)范有效。

（四）進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政專戶治理工作

嚴(yán)格按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》要求，認(rèn)真執(zhí)行財(cái)政專戶開立核準(zhǔn)程序，一律不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶，逐步撤銷不合規(guī)財(cái)政專戶。加強(qiáng)財(cái)政專戶資金管理，壓縮財(cái)政專戶的資金規(guī)模，促使資金回流國(guó)庫，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫監(jiān)督資金“全覆蓋”。endprint