王藝穎　鄭坤

[摘要]：改革開放后我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，帶動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷加快，土地征收的規(guī)模越來越大。征地過程中，征地補(bǔ)償方式單一、被征地農(nóng)民得不到及時(shí)充分的補(bǔ)償、土地征收補(bǔ)償制度存在較多缺陷等原因?qū)е铝宿r(nóng)地征收和補(bǔ)償?shù)拿苋遮呁怀?，影響社?huì)發(fā)展和穩(wěn)定。對(duì)甘肅省慶陽市西峰區(qū)周圍50戶失地農(nóng)戶的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)地征收補(bǔ)償制度存在的諸多缺陷，基于這些問題進(jìn)行原因探析以及問題解決對(duì)策的探究，以期對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償研究提供啟示和借鑒。

[關(guān)鍵詞]：農(nóng)地征收；農(nóng)地補(bǔ)償；制度

[引言]：

土地征收的過程是集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地、土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變過程。在征收過程中，我們既要妥善解決土地征收的補(bǔ)償問題，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地利益，又要確保國(guó)家、集體的利益不被浪費(fèi)損害，需要一個(gè)制度來協(xié)調(diào)和解決土地征收過程中國(guó)家、集體和個(gè)人之間的利益分配沖突，土地征收補(bǔ)償制度應(yīng)運(yùn)而生。

1、征地相關(guān)概念及征地補(bǔ)償制度概述

1.1征地相關(guān)概念

1.1.1征地概念

土地征收和土地征用都簡(jiǎn)稱征地是國(guó)家出于公共利益的需要，按照法定程序強(qiáng)制征用農(nóng)民集體所有土地，并根據(jù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一次性給予被征地者一定的貨幣補(bǔ)償，需要時(shí)并按照要求進(jìn)行必要的就業(yè)安置。土地征收和土地征用的不同點(diǎn)在于征收的實(shí)質(zhì)，征收是國(guó)家強(qiáng)行收買集體土地的所有權(quán)，意味著所有權(quán)性質(zhì)的改變征用的實(shí)質(zhì)，是國(guó)家強(qiáng)行使用集體土地，使用完畢再返還原集體，并不改變所有權(quán)性質(zhì)。本文中的征地皆指土地征收。

1.1.2征地用途

征地的用途是公共利益的需要。但是在現(xiàn)實(shí)生活中征地用于公共利益需要的僅占50%左右，而用于非公共利益需要的卻占據(jù)了征地用途的半壁江山。在中國(guó)征地實(shí)踐中，假公共利益用途之名，謀取商業(yè)利益之實(shí)屢見不鮮?，F(xiàn)實(shí)中既有服務(wù)于公共利益的需要的征地，也存以營(yíng)利性（非公共利益為開發(fā)目標(biāo)）的征地。

1.2征地補(bǔ)償制度概述

征地補(bǔ)償制度是指需用土地人就征收取得土地后對(duì)土地權(quán)利人的損失所給與補(bǔ)償?shù)囊环N制度。補(bǔ)償主體是需用土地的人和土地權(quán)利人就是補(bǔ)償主體，前者是補(bǔ)償人，后者是受償人。損失和補(bǔ)償，被征地農(nóng)民的損失決定了補(bǔ)償?shù)姆秶?，補(bǔ)償能否到位則關(guān)系到農(nóng)民的損失是否得到了合理的彌補(bǔ)。

在征用農(nóng)地過程中發(fā)生的費(fèi)用統(tǒng)稱土地征用費(fèi)，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、土地投資補(bǔ)償費(fèi)、人員安置補(bǔ)助費(fèi)、新菜地開發(fā)基金、土地管理費(fèi)等。補(bǔ)償?shù)姆峙浼囱a(bǔ)償費(fèi)用在村集體、被征地農(nóng)民、未被征地的本村農(nóng)民之間的分配。補(bǔ)償?shù)姆绞嚼碚撋蠂?guó)際采用的征地補(bǔ)償主要有完全補(bǔ)償、公正補(bǔ)償和適當(dāng)補(bǔ)償三種方式。大多數(shù)國(guó)家采用公正補(bǔ)償，我國(guó)征地補(bǔ)償屬于適當(dāng)補(bǔ)償。實(shí)際操作中，美國(guó)農(nóng)地征收補(bǔ)償是以農(nóng)地被征收時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)， 在此基礎(chǔ)上加上農(nóng)地可預(yù)期的未來價(jià)值， 并充分考慮農(nóng)地權(quán)利人的利益而加以公平補(bǔ)償；加拿大農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)一般包括被征收農(nóng)地的補(bǔ)償、有害或不良影響補(bǔ)償、干擾損失補(bǔ)償、重新安置的困難補(bǔ)償。英國(guó)農(nóng)地征收補(bǔ)償價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)， 是以被征收農(nóng)地所有者在公開農(nóng)地市場(chǎng)上能得到的出售價(jià)格為計(jì)算基礎(chǔ)， 計(jì)算補(bǔ)償?shù)臅r(shí)期確定在征收者進(jìn)入農(nóng)地的日期。日本補(bǔ)償范圍包括征用損失補(bǔ)償、通損補(bǔ)償、少數(shù)殘存者補(bǔ)償?shù)取?/p>

2、農(nóng)地征收補(bǔ)償中存在的問題

2.1農(nóng)地征收補(bǔ)償制度自身存在的問題

2.1.1征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

（1）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法不合理

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)3 大部分。以年產(chǎn)值倍數(shù)法來計(jì)算，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3 年平均年產(chǎn)值的6-10 倍。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)， 為該耕地被征用前3 年平均年產(chǎn)值的4-6 倍。每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過被征收前3 年平均年產(chǎn)值的15 倍， 同時(shí)規(guī)定必要時(shí)支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)， 尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的， 可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3 年平均年產(chǎn)值的30 倍。年產(chǎn)值只能反映土地作為農(nóng)業(yè)耕地使用時(shí)的價(jià)值，不能反映出同一宗土地在其他投資情況下的產(chǎn)出價(jià)值，更加不能反映出同一宗土地因受土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)交易價(jià)格等因素的影響而導(dǎo)致的價(jià)值的不同。

2.1.2征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與世界其他國(guó)家的農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及中國(guó)土地市場(chǎng)價(jià)格相比水平偏低。導(dǎo)致我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的最主要原因是沒有按市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)確定具體補(bǔ)償金額。李麗紅2007計(jì)算得出，在征地過程中，農(nóng)村集體及農(nóng)民所得到的農(nóng)地征用價(jià)格大概為出讓價(jià)格的 1/10，而農(nóng)地出讓價(jià)格又大約是農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格的1/5， 也就是補(bǔ)償價(jià)格、出讓價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格的比例為1：10：1/5。

2.1.3征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能體現(xiàn)我國(guó)法律公平正義的理念

土地基于其稀缺性可以產(chǎn)生巨大的增值空間，同一宗土地由于用途的改變可以產(chǎn)生較大的增值收益，同一宗土地由于投資情況的不同也可以產(chǎn)生較大的增值收益，這就為土地所有者帶來了機(jī)會(huì)收益。當(dāng)土地被征收之后，那些因?yàn)橥恋囟a(chǎn)生的收益，理應(yīng)由土地權(quán)利人、國(guó)家和用地單位之間合理的分配，而不是全部歸屬于需用土地者。這種由需用土地者一次性支付土地權(quán)利人一筆資金，從而使土地權(quán)屬徹底發(fā)生轉(zhuǎn)移的做法沒有考慮到土地的增值收益，違反了我國(guó)法律公平正義的理念。

2.1.4征地補(bǔ)償方式單一

在征地補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行過程中，主要是以貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)的，方式十分單一。這種補(bǔ)償方式只能解決被征地農(nóng)民短期內(nèi)的生存問題，不能長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決被征地農(nóng)民的發(fā)展問題。如果征地補(bǔ)償款被被征地人在短期內(nèi)揮霍一空，不能充分的利用這些補(bǔ)償款進(jìn)行創(chuàng)業(yè)發(fā)展，就會(huì)導(dǎo)致被征地人在一定時(shí)期之后的貧困，而面對(duì)這種貧困即使我們提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也無法徹底的解決，不能長(zhǎng)期的維持被征地人一定的生活水平。盡管我國(guó)的國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（國(guó)土資發(fā)[2004]238號(hào)）在原來的單一貨幣安置方案的基礎(chǔ)上提出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新就業(yè)安置等征地補(bǔ)償方式，但是由于缺乏宣傳、缺乏相關(guān)的配套設(shè)施，該文件所提出來的其他安置方式在現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)行狀況并不理想。endprint

2.2農(nóng)地征收補(bǔ)償執(zhí)行過程中存在的問題

2.2.1征地程序執(zhí)行不到位

法律規(guī)定：征地程序分前后銜接的兩大塊，即征地的批準(zhǔn)程序和征地的實(shí)施程序。并且在征地程序中明確規(guī)定被征地農(nóng)民依法享有知情權(quán)、參與權(quán)、上訴權(quán)。但是葉劍平在2008年得到的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：43.2%的被征地農(nóng)民事前未收到征地通知，僅有27.2%被征地農(nóng)民就補(bǔ)償金額被征詢過意見。說明我國(guó)征地程序執(zhí)行的不到位，失地農(nóng)民合法權(quán)益沒有得到有效的保護(hù)。由于中國(guó)的征地是以國(guó)家強(qiáng)制為基礎(chǔ)，且決策不透明，征地執(zhí)行者只走程序，并沒有嚴(yán)格按照征地程序一步一步執(zhí)行，被征地單位也只有配合的義務(wù)，應(yīng)有的權(quán)利沒有得到保證。

2.2.2征地用途的不明確

中國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。世界各國(guó)（地區(qū)）都基本確認(rèn)的“公共利益”用地包括國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用地、國(guó)防軍事用地、公共交通用地、市政設(shè)施用地、水利事業(yè)用地、環(huán)境保護(hù)用地、教育文化用地。但是《土地管理法》不僅未對(duì)“公共利益”做出明確的闡釋和界定，反而進(jìn)一步在第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。同時(shí)指出，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”從上述相關(guān)法律的規(guī)定中我們可以看出我國(guó)征地用途是非常模糊不清的，并沒有明確的規(guī)定。

2.3失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的不完善

2.3.1未參與土地增值收益分配的低補(bǔ)償

周誠(chéng)在2002年從理論上將土地增值收益分解為由宗地內(nèi)業(yè)主投資帶來的直接投資性增值、由宗地外投資輻射引起的外部投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值， 并將由宗地外投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值這類并非業(yè)主直接投資引起的增值稱為土地自然增值， 主張土地自然增值歸公并由社會(huì)公平分享。但是現(xiàn)行的失地農(nóng)民的補(bǔ)償都是未參與土地增值收益的補(bǔ)償，調(diào)查表明如果以成本價(jià)為100 ， 則擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民只得5 %～10 % ，從成本價(jià)到出讓價(jià)之間所生成的土地資本巨額增值收益， 大部分被中間商或地方政府所獲取[8]。導(dǎo)致失地農(nóng)民征地補(bǔ)償?shù)?，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的抗拒。

2.3.2失地農(nóng)民社會(huì)保障的缺失

城鎮(zhèn)吸納富余勞動(dòng)力的能力有限、征地補(bǔ)償不合理、失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)跟不上、失地農(nóng)民觀念陳舊、失地農(nóng)民社會(huì)資本和勞動(dòng)技能欠缺，導(dǎo)致了失地農(nóng)民再就業(yè)難度的加大。因此應(yīng)及時(shí)的將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，主要包括失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障、為失地農(nóng)民提供法律援助等。在中國(guó)現(xiàn)實(shí)的征地過程中，當(dāng)?shù)卣捎猛恋氐瓦M(jìn)高出的方法來獲取高額差價(jià)，對(duì)農(nóng)民采多用一次性貨幣補(bǔ)償?shù)霓k法。導(dǎo)致農(nóng)民被城市化后只能自主參加社會(huì)保障，由于資金的限制，他們不能和城鎮(zhèn)人口享受同等的社會(huì)保障，失地農(nóng)民的生活得不到保障。

2.3.3農(nóng)地征收補(bǔ)償分配糾紛嚴(yán)重

現(xiàn)行的土地征用沒有合理的法律作保障，沒有完善的監(jiān)督機(jī)制和強(qiáng)有力的懲罰措施。農(nóng)民訴求渠道的不暢通，導(dǎo)致土地征收的不透明，進(jìn)而導(dǎo)致土地的不合理利用且對(duì)失地農(nóng)民的切身權(quán)益造成損害。由于集體土地權(quán)屬主體不明確；村民補(bǔ)償分配細(xì)則缺乏；法律救濟(jì)途徑不完善，導(dǎo)致地方政府與村集體組織之間的分配糾紛、村集體組織與村民之間的分配糾紛、村民相互之間的分配糾紛。

3、慶陽市西峰區(qū)農(nóng)地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀調(diào)查

西峰區(qū)地處慶陽市中南部、座落在有“天下黃土第一塬”之稱的董志塬腹地。畜牧業(yè)是其主要產(chǎn)業(yè)，缺乏較好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，是典型的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民人均純收入遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。

3.1慶陽市西峰區(qū)農(nóng)地征收補(bǔ)償調(diào)查結(jié)果

3.1.1被征地農(nóng)民的收入概況

（1） 被征地農(nóng)民征地前后的收入來源變化

市郊失地農(nóng)民征地前的收入來源主要是經(jīng)商，務(wù)農(nóng)占收入來源的很少的一部分；山區(qū)失地農(nóng)民在征地前的收入來源主要是務(wù)農(nóng)，有少部分來自于外出打工。征地后市郊失地農(nóng)民的收入來源幾乎沒有變化。但是征地后的山區(qū)失地農(nóng)民的收入來源由務(wù)農(nóng)向外出打工或經(jīng)商轉(zhuǎn)變。

（2） 被征地農(nóng)民征地前后收入的變化

征地前80%市郊失地農(nóng)民的年收入在5000-10000元，90%的山區(qū)失地農(nóng)民年收入在5000元以下。征地后90%的市郊失地農(nóng)民收入提高到15000-20000元，80%的山區(qū)失地農(nóng)民收入也提高到5000-10000元。

3.1.2征地后農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)參差不齊

失地農(nóng)民中的婦女和老年人比青年男性對(duì)征地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活擔(dān)憂，文化程度高的比文化程度低的對(duì)征地后的生活擔(dān)憂，山區(qū)農(nóng)民比市郊農(nóng)民對(duì)征地后的生活擔(dān)憂。

3.1.3征地沖突水平

西峰區(qū)的征地是政府出面征收用于城市建設(shè)或者礦產(chǎn)開發(fā)，是一次性提供土地補(bǔ)償金，幾乎所有失地農(nóng)民對(duì)這種補(bǔ)償方式與補(bǔ)償金額滿意，且他們中大多數(shù)不知道有別的補(bǔ)償方式。在征地過程中幾乎所有的農(nóng)民希望被征地，即使征地過程中存在糾紛，較高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償都可以使這些糾紛得以化解。

3.2慶陽市西峰區(qū)農(nóng)地征收補(bǔ)償調(diào)查結(jié)果分析

3.2.1被征地農(nóng)民的收入概況分析

（1）市郊農(nóng)民與山區(qū)農(nóng)民失地前后收入來源變化分析

市郊農(nóng)民對(duì)土地的依賴性很低，他們借助有力的地形條件交通條件從事商業(yè)活動(dòng)獲取收入，征地對(duì)他們的生活影響較小，反而可以為他們的商業(yè)活動(dòng)注入資金獲取更多的收入。山區(qū)農(nóng)民對(duì)土地的依賴性很強(qiáng)，缺乏便利的交通條件，受地形條件的困擾和傳統(tǒng)觀念的束縛，土地是其主要生計(jì)來源，征地對(duì)他們生活影響很大，失地后他們只能靠打工維持生計(jì)。

（2）市郊農(nóng)民與山區(qū)農(nóng)民失地前后收入變化分析endprint

征地后失地農(nóng)民收入在提高，無論山區(qū)還是市郊。因?yàn)槭薪嫁r(nóng)民把獲得的安置補(bǔ)償費(fèi)作為他們生意的資金，收入增加。山區(qū)農(nóng)民通過務(wù)工增加家庭收入。

1. 征地后農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)分析

文化程度較高的農(nóng)民更傾向于對(duì)征地做長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，農(nóng)地被征在短期內(nèi)可以提高他們的生活水平，但不利于未來的保障，這部分人對(duì)征地不是很愿意。文化程度較低的農(nóng)民非常愿意被征地。年齡大的農(nóng)民對(duì)未來的擔(dān)憂多，怕征地補(bǔ)償費(fèi)花光連生活保障都沒有，年齡小的農(nóng)民則對(duì)目前的生活很滿意，對(duì)未來擔(dān)憂少，年紀(jì)小越明顯。城郊村的農(nóng)民務(wù)農(nóng)為生的較少，大都經(jīng)商，土地的依賴性不高，征地后生活水平普遍提高，且愿意被征地。

2. 征地補(bǔ)償方式分析

征地補(bǔ)償方式主要為一次性給予安置補(bǔ)償金，失地農(nóng)民對(duì)別的補(bǔ)償方式一知半解，在對(duì)政府極度的不信任和對(duì)未來的極度的不確定下他們更傾向于得到實(shí)質(zhì)的補(bǔ)償，一次性給予安置補(bǔ)償金正是符合農(nóng)民觀念的最好方式。政府也因?yàn)榻o予一次性補(bǔ)償金方便且無后顧之憂也極力推行此補(bǔ)償方式，但是這其實(shí)是對(duì)失地農(nóng)民的極度不負(fù)責(zé)，政府應(yīng)該給予失地農(nóng)民更多可選擇的補(bǔ)償方式而且應(yīng)該塑造使農(nóng)民信任的政府形象，切切實(shí)實(shí)做到為人民服務(wù)，為人民辦實(shí)事。

3. 征地糾紛的分析

征地過程中嚴(yán)重存在“少鬧少得、多鬧多得”的現(xiàn)象，就是那些完全服從征地程序補(bǔ)償制度的農(nóng)民得到的補(bǔ)償金少于那些不服從征地程序補(bǔ)償制度的農(nóng)民，這其中存在嚴(yán)重的不公平不公正，對(duì)合法執(zhí)行征地程序補(bǔ)償制度和政府的公正形象造成極壞的影響。

4、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)地征收補(bǔ)償制度發(fā)展方向

4.1提高征地補(bǔ)償制度執(zhí)行的公正性

欠發(fā)達(dá)地區(qū)嚴(yán)重的存在著征地補(bǔ)償制度執(zhí)行的不公正性，嚴(yán)重傷害了配合政府征地工作的農(nóng)民的利益與積極性，對(duì)政府公信力造成嚴(yán)重?fù)p失，使農(nóng)民對(duì)政府不信任，更造成在以后征地過程中農(nóng)民為了多的補(bǔ)償費(fèi)而紛紛效仿使今后征地工作困難重重。政府在今后征地過程中要提高征地補(bǔ)償制度執(zhí)行的公正性，制度是怎么樣就怎么樣執(zhí)行，不要因?yàn)閭€(gè)別“釘子戶”就放棄原則。

4.2實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式多樣化，保障失地農(nóng)民生活

欠發(fā)達(dá)地區(qū)征地補(bǔ)償方式非常單一，只有貨幣補(bǔ)償這一種補(bǔ)償方式，這種單一的補(bǔ)償方式不能充分維護(hù)農(nóng)民的利益，因此我們?cè)谡鞯剡^程中要實(shí)行多種補(bǔ)償方式。授人以魚不如授人以漁，我們要切切實(shí)實(shí)的為農(nóng)民今后的生活打算，不可給予失地農(nóng)民一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償就不管他們的死活。

4.3普及征地知識(shí)，保障農(nóng)民權(quán)益

欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償制度的相關(guān)知識(shí)非常欠缺，他們理解的征地就是政府給錢他們給地。并不知道征地也要經(jīng)過自己同意；不知道征地補(bǔ)償有多種方式；更不知道政府在征地過程中的損害了農(nóng)民權(quán)益，農(nóng)民可以通過相關(guān)程序保障自己的權(quán)益。因此在欠發(fā)達(dá)地區(qū)一定要給農(nóng)民普及征地的相關(guān)知識(shí)，讓他們的合法權(quán)益得到保障。

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