基層政府治理現(xiàn)代化的困境與破解

■許 婷/文

基層政府治理現(xiàn)代化的困境與破解

■許 婷/文

2013年11月十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理現(xiàn)代化的命題首次提出。國家治理現(xiàn)代化從提出至今將近四年的時間，全面深化改革領導小組共召開三十余次會議，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的時間表、路線圖愈漸清晰。政府是國家公共權力的象征與承載者，是社會與公眾公共利益的正式代表者，是黨和人民意志的執(zhí)行者，是國家治理的重要主體，政府治理現(xiàn)代化研究的重要性不言而喻。

基層政府是我國政府層級體系中直接處理老百姓生產生活第一線工作的政府機關。若把整個國家比作人體的話，那么中央無疑是心臟、是大腦，而基層政府是黨和國家的毛細血管，黨和政府的基層工作就是微循環(huán)，是國家執(zhí)行力的神經末梢?；鶎诱呛腿罕娭苯咏佑|的行政組織，是群眾評價黨組織和政府的直接對象，是黨和國家的形象窗口，是群眾利益訴求的第一道門檻?；鶎诱\行的好，就能形成“上情下達、令行禁止”的局面，保持同人民群眾的血肉聯(lián)系；運行的不好，就會造成“上有政策、下有對策”的惡果，引起人民群眾的不信任感。因此，基層政府治理現(xiàn)代化是政府治理現(xiàn)代化的關鍵內容。

一、基層政府治理現(xiàn)代化的應然進路

政府治理現(xiàn)代化是指為適應國家從傳統(tǒng)文明向現(xiàn)代文明，從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉型，政府充分運用現(xiàn)代科學理念與技術方法，其運作模式從政府統(tǒng)治、政府管理走向政府治理的過程。

（一）基于政府治理模式支撐的現(xiàn)代政府

從這個意義上說，政府治理現(xiàn)代化是指從傳統(tǒng)政治向現(xiàn)代政治的一個轉型，政府的制度體系與政府能力具備現(xiàn)代性的狀態(tài)，即由傳統(tǒng)政府轉變?yōu)楝F(xiàn)代政府。2013年3月17日，習近平總書記在第十二屆全國人大一次會議上講話強調，要“建設服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府”。同日，國務院總理李克強在記者會上，又具體提出了民生政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府、法治政府和簡樸政府的概念，這就體系化地構成了現(xiàn)代政府的完整內涵，充分詮釋了現(xiàn)代政府的主要特質，全面覆蓋了現(xiàn)代政府的基本維度。在政府統(tǒng)治、政府管理的時期，我們的政府是“全能政府”，在國家經濟社會發(fā)展的各個領域占據主導地位。目前我國社會主義市場經濟體制發(fā)展的大潮下，“全能政府”已經不合時宜，需轉變職能，與企業(yè)、社會組織合作管好公共事務。政府、企業(yè)、社會組織都是公共事務處理的主體，政府與其他公共治理主體是合作的伙伴關系、服務與被服務的關系。一方面政府與其他治理主體形成合作伙伴，共同治理公共事務，另一方面政府發(fā)揮好公共事務治理中的主導作用，為其他治理主體參與公共事務治理搭建平臺、做好服務。

（二）基于信息網絡技術支撐的政府體系

基于信息網絡技術支撐的現(xiàn)代政府是整體政府、開放政府、協(xié)同政府、智慧政府構成的政府體系，政府在網絡世界是無縫對接、開放透明的。通過充分利用物聯(lián)網、云計算、大數(shù)據分析、移動互聯(lián)網等信息網絡技術，以用戶創(chuàng)新、大眾創(chuàng)新、開放創(chuàng)新、共同創(chuàng)新為特征，強調作為平臺的政府架構，政府間加強橫向和縱向協(xié)調，排除相互破壞與腐蝕的政策情境;更好地使用稀缺資源;促使某一政策領域中不同利益主體團結協(xié)作;為公民提供無縫隙而非分離的服務，將“政府信息公開”與“基于新Web技術促進市民參與政府各項決策過程”等視為重點，整合相互獨立的各種組織以實現(xiàn)政府所追求的共同目標，以此為基礎實現(xiàn)政府、市場、社會多方協(xié)同的公共價值塑造，實現(xiàn)政府管理與公共服務的精細化、智能化、社會化。

政務信息化大致經歷數(shù)字化、網絡化、智能化的階段。我國已基本實現(xiàn)了辦公自動化、政府上網、電子政務為內容的數(shù)字化階段，目前正處在網絡化階段。為解決跨部門協(xié)同差、資源無法共享形成信息孤島的問題，“互聯(lián)網+政務”是重要的解決辦法。

二、基層政府治理現(xiàn)代化的困境

（一）科層理性與關系行為并行

基層政府面臨著兩大治理環(huán)境：一是國家政權一體化建設下的科層制環(huán)境，要求基層政府嚴格執(zhí)行上級的指示，全心全意為人民服務。二是社會公眾常識慣習支配下的文化環(huán)境，社會公眾的行為模式是關系行為邏輯，如梁簌溟認為的“中國社會是關系本位的”，或者說如費孝通所指“差序格局”，社會公眾的人際格局，如同水面上泛開的漣暈一般，由自己延伸開去，一圈一圈，按離自己距離的遠近來劃分親疏?？茖永硇耘c關系行為并行造成了兩難困境：一是科層制度要求公正平等、秉公執(zhí)法、依法辦事，這是獲得個人身份與榮譽的基礎。二是關系行為要求講人情、留面子，否則就要被責備為沒良心，成為孤家寡人。人際關系理論認為，由關系行為形成的非正式關系網絡并不影響正式制度規(guī)則，而是一種補益促進作用，非正式關系網絡為成員提供了情感、價值、心理等積極支持而有效提高了組織效率。

（二）信息壁壘

信息壁壘表現(xiàn)為信息閉塞、信息孤島、資源信息。相比于城市，農村的落后有很大一方面的原因就是信息相對閉塞，農村的網絡普及率還不夠高。近年來隨著農村中青年文化水平的提升，信息工具使用率的提升，信息閉塞得到有效的改善。信息孤島是指相互之間在功能上不關聯(lián)互助、信息不共享互換以及信息與業(yè)務流程和應用相互脫節(jié)的計算機應用系統(tǒng)，目前政府辦公自動化、政府上網、電子政務已經基本實現(xiàn)，但是政務信息協(xié)同差，信息資源共享差，信息孤島現(xiàn)象嚴重。人類對客觀世界的認識就是通過信息的加工處理而獲得的,由于基層社會差序格局的關系行為邏輯，信息以一種稀缺資源的形式存在，共享性較差。

（三）人手緊缺

“上面千條線，下面一根針”，這是基層政府在工作中從上級接受任務多與基層政府部門編制少、人手不夠、一人身兼數(shù)職的寫照，加之群眾事務處理繁瑣，基層政府可謂是任務多、人手少?；鶎恿舨蛔∪说乃膫€主要原因：其一，基層工作繁瑣，有時候還不被群眾理解，開展工作實非易事。其二，村干部的工資待遇不高，微薄的收入對于許多人而言沒有吸引力。其三，一些年輕人比較現(xiàn)實，不甘于留下來“吃苦”，僅把村官作為今后發(fā)展的跳板。其四，選拔任用上的論資排輩等問題，也是留不住人的原因。

（四）專業(yè)與綜合的悖論

對于基層政府來說，除去個別技術類、綜合執(zhí)法類崗位需要特殊的專業(yè)技能以外，多數(shù)崗位其實沒有明確的分工和專業(yè)要求，要求具備綜合處理能力。這一事實可以用“專業(yè)金字塔”描述。同時基層事務難細分也是現(xiàn)實，如人民日報公眾微信平臺發(fā)布文章《一個掛職博士眼中的基層公務員生態(tài)》，作者江沈紅寫下30萬字、96篇掛職日記，記載了掛職期間所見所聞，其中提到“這土地是荒土時歸國土資源部；土上長了草，歸農業(yè)局；長了樹就歸林業(yè)局?！备幸馑嫉厥巧嚼锏暮?，當湖泊里的水超過6米，歸水利；低于6米則是濕地，又歸林業(yè)局。

（五）財力不足

我國自1994年至今實行分稅制，按照事權確定中央與地方的收支范圍，分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅。基層財政的現(xiàn)狀是縣級財政由市級財政撥付，其中省直管縣由省級財政撥付；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由縣級財政統(tǒng)籌。上級政府對基層政府的財政管理嚴格，雖然“擴權強縣”意在擴大縣級政府的財政管理權限，但實際上上級部門卻對基層政府在預算和財政管理上提出了越來越嚴格、具體的要求，比如要求縣級財政的多少比例必須用于某項開支，直接規(guī)定一些基層部門必須使用某種辦公設備等等；而且中央有關部門還直接規(guī)定村級干部的工資，作出規(guī)定后上級政府適時安排督查，并通過上級部門對基層的人事管理權來實現(xiàn)嚴格的預算控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在吃飯財政與民生財政之困，民生財政要求除了政府正常運轉所需經費以外還包括公共財政主要用于公共事務處理。而吃飯財政的現(xiàn)狀是公共財政基本上只用于維持政府正常運行。另外基層政府“錢袋子”面臨這樣的兩難選擇：增加稅費還是減免稅費。增加稅費“錢袋子”就能充實，但是基層政府就不得不伸手向企業(yè)要錢，其后果就是企業(yè)成本增加，企業(yè)發(fā)展困難。如果減免稅費，稅費是基層財政的主要來源，“錢袋子”干癟、財力不足，其后果就是基層政府缺位、低能，沒有實力處理好與群眾生產生活相關的公共事務，自身運行效率低下。

三、困境的破解之道

（一）眼光向下，身體力行

一是走向田野，把握民情民意?；鶎诱嬲莆蛰爡^(qū)內各個村莊和社區(qū)的差異性、動態(tài)性、趨向性，“十里不同風，百里不同俗”，調查內容應囊括群眾生產生活的方方面面，事無巨細，比如生育、養(yǎng)老、喪葬、宗教信仰、農田水政、日常借貸、民風民俗以及村莊或社區(qū)的生態(tài)風貌等等，以“普通生存共同體中的一員”的身份去關注群眾的生存實踐，了解他們的所思所欲，發(fā)現(xiàn)問題、找準癥結，以求“同情理解”，最終達致合理合法的解決，從而化解矛盾。二是重視“能人”現(xiàn)象，善用“關系共同體”?！澳苋恕蓖ǔＪ欠植荚诟鱾€行業(yè)領域的一些懂經營、善管理、在經濟社會發(fā)展中具有超凡能力并卓有成效的“領頭羊”。基層政府要在治理實踐中對各種“關系共同體”予以足夠的關注和了解，熟悉他們的生成和運作邏輯，善于運用合法的“策略性行動”引導“關系共同體”的構建和健康發(fā)展，將各種民間基層組織納入規(guī)范管理軌道。

（二）廣聚賢才，識人留人

賢才是具備德能勤績廉特點的人，他們愛崗敬業(yè)、誠實守信、服務群眾、奉獻社會，德行優(yōu)良、綜合能力強。我國有23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市、2個特別行政區(qū)，地域廣闊，人口巨大，但群眾工作無大小，基層工作需要大量的干部人才參與。對于基層來講，用人留人需從三個層面進行思考。其一是留“人”，即讓人才生活上有“盼頭”。要適當提高基層干部的待遇水平，重視改善基層干部的工作、生活條件，關心基層干部婚姻、家庭、子女教育，滿足他們的生理、安全需要。其二是留“心”，即讓人才事業(yè)上有“干頭”。要為人才提供一片施展才華的樂土，讓他們甩開膀子干，在事業(yè)上有干頭，滿足他們的社交、受尊重的需要。其三是留“根”，即讓人才發(fā)展上有“想頭”。常說扎“根”基層，要想留住人才，最終就是要留住他們的“根”，讓他們踏踏實實地留在基層干實事、干好事、干大事。那就是不僅關心基層干部“立業(yè)”，還應關心基層干部成長發(fā)展，讓他們有更多選拔晉升機會。

（三）多元共建，善財善用

政府治理現(xiàn)代化的核心思想是轉變政府職能，充分發(fā)揮市場在市場資源配置中的決定性作用，充分發(fā)揮社會組織在社會資源配置中的決定性作用，政府主動與企業(yè)、社會組織建立合作伙伴關系、共同處理好公共事務。落實到基層政府“錢袋子”的問題上，基層政府不能僅僅依靠上級部門，也不能僅僅盼著企業(yè)多繳納稅款，而要調動自身積極性，主動與企業(yè)、社會組織合作治理公共事務。

（四）用好“互聯(lián)網+政務”，省時省力

互聯(lián)網的廣泛應用趨勢不可逆轉，“互聯(lián)網+政務”的內涵包括兩個方面：一是透明，即政府成為各類組織中最大的信息源和數(shù)據源，重要問題是信息數(shù)據能被使用以及政府使用信息數(shù)據改進決策水平；二是簡便，及流程優(yōu)化。其目的：一是把權力裝進制度的籠子，實現(xiàn)權力的公開透明與社會監(jiān)督，為發(fā)揮市場活力、釋放社會活力提供條件；二是便民，社會公眾對政務信息的需求增加，希望政府提供更多、更簡便、更低廉的公共服務；三是高效，政府需要借助信息網絡技術維護公共安全、應對危機、加強社會治理。實現(xiàn)途徑：一是樹立信息化和互聯(lián)網思維；二是變革體制機制，消除障礙；三是構建政府統(tǒng)一的“三張清單一張網”即權力清單、責任清單、負面清單、統(tǒng)一的社會管理公共服務網；四是開放政府數(shù)據，為大數(shù)據、云計算等新技術的應用留存空間；五是加強政務信息化的法治建設，確保政務安全，改變政務落后于信息化發(fā)展的現(xiàn)狀。

（作者單位：中共重慶市墊江縣委黨校）