◎于 濤 于 寧 趙 磊

關(guān)于有效開展清理欠稅工作的幾點建議

◎于 濤 于 寧 趙 磊

營改增后，全面清理欠稅既是全面落實國家結(jié)構(gòu)性減稅政策的需要，也是壯大地方稅源稅基的需要，更是完成全年稅收入任務(wù)的需要。欠稅清收不能不做，但如何做好這個工作卻至關(guān)重要。目前，沈陽市政府正致力于打造優(yōu)質(zhì)國際營商環(huán)境，稅務(wù)機關(guān)對任何一項工作細節(jié)處理得不合理、不到位，均會對這個大目標造成損害，容易激化納稅人和稅務(wù)機關(guān)的矛盾，在清理欠稅的過程中，也容易讓納稅人產(chǎn)生抵觸情緒?？梢哉f，欠稅企業(yè)的管理和欠繳稅款的清理，在目前和今后很長一段時間內(nèi)都會成為稅收征管工作中的一項難點課題。為有效提高征管質(zhì)量，切實履行征收職能，進而實現(xiàn)應(yīng)收盡收的工作目標，本文以沈陽市皇姑區(qū)國稅局在實際工作中遇到的相關(guān)情況為例，對其進行分析與總結(jié)，旨在為從事稅務(wù)相關(guān)工作者提供思路，以期能更好地完成欠稅清收工作。

欠稅 稅款流失 清理欠稅 征管質(zhì)量

清欠稅款是稅務(wù)部門的一項日常工作?！扒迩冯y，難清欠，清了陳欠添新欠，年年清欠年年欠?！边@句話形象地表明了稅務(wù)系統(tǒng)清欠工作的現(xiàn)狀、困難和問題。因為企業(yè)的欠稅時間越長，稅款就更難以清理，轉(zhuǎn)變?yōu)殛惽?、死欠。更有甚者轉(zhuǎn)為非正常戶以后，將最終導(dǎo)致稅款的流失，這不僅損害國家的利益，也損害了守法納稅人的合法利益。為此，皇姑區(qū)國稅局對所轄區(qū)域的企業(yè)稅收欠稅情況進行了摸底調(diào)查，調(diào)查針對欠稅的稅種特點和年份特點進行了梳理，并僅以該局相關(guān)情況為例進行分析。

一、皇姑區(qū)納稅人欠稅基本情況

（一）增值稅申報欠稅戶數(shù)較多

皇姑區(qū)國稅局2001-2016年所有欠稅情況的統(tǒng)計（見表1）。

表1 皇姑區(qū)國家稅務(wù)局2001至2016年的欠稅情況表

截至2016年12月31日，該局欠稅總戶數(shù)為96戶，欠稅總金額為28273370.38元。欠稅稅種構(gòu)成上以增值稅為主，金額達22012024.09元，占欠稅總額的77.85%；欠增值稅戶數(shù)為63戶，占總欠稅戶數(shù)的65.62%。從欠稅產(chǎn)生方式上來看，增值稅申報欠稅占總欠稅的58.5%。由此可見，在清欠工作開展上應(yīng)加大對增值稅的關(guān)注。

（二）申報欠稅年份差異明顯

表2 2001年至2016年欠稅數(shù)額的統(tǒng)計情況表單位：元

圖1 2001-2016年欠稅數(shù)額折線圖

表2中數(shù)據(jù)顯示，2006、2008、2009、2010欠稅額度為0；2011、2012年的申報欠稅為0。由此可以看出，這幾年該局的清欠力度較大，由于各部門以欠稅額為考核依據(jù)，因此稅務(wù)機關(guān)采取各樣手段進行清欠，效果也十分顯著。但是，從2013年起欠稅額度逐年增加，各部門人員應(yīng)對此予以重視，調(diào)整清欠手段，以適應(yīng)現(xiàn)實狀況。

隨著稅務(wù)部門管理手段的日益增強，其管理水平及法治化理念也在不斷提高。對于政府機關(guān)法無授權(quán)即禁止，對于公民法無禁止即可為。尤其在黨的十八大以后，中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)建成，黨提出把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。因此，稅務(wù)部門的執(zhí)法也應(yīng)越來越規(guī)范，采取任何強制清欠措施都要以法律為準繩，以事實為基礎(chǔ)。在行政過程中不僅應(yīng)用《稅法》《行政法》，還應(yīng)依法行政、合理行政，并且當遵守比例原則的合目的性、適當性、損害最小性。

二、欠稅企業(yè)情況

（一）企業(yè)類納稅人欠稅比例較高

圖2 欠稅企業(yè)類型餅狀圖

在所有欠稅企業(yè)中，企業(yè)類納稅人有88戶，個體類納稅人有11戶。在企業(yè)、個體類納稅人登記數(shù)量基本均等的情況下，這一數(shù)據(jù)更說明企業(yè)類納稅人的欠稅現(xiàn)象較為突出，也是清欠工作的主要入手對象，應(yīng)引起稅務(wù)人員的更多注意。當然，對個體工商戶也不能掉以輕心。

（二）非正常戶欠納占有相當大比例

圖3 納稅人狀態(tài)條形圖

欠稅納稅人中非正常戶為38戶，開業(yè)狀態(tài)的為61戶。非正常戶是最令稅務(wù)人員頭疼的欠稅對象。從數(shù)據(jù)上來看，該類欠稅納稅人占總納稅人的比例高達39.5%，這嚴重阻礙了清欠工作的正常進行。

（三）增值稅欠稅一般納稅人居多

圖4 增值稅類型分析柱狀圖

欠稅增值稅一般納稅人為60戶，小規(guī)模納稅人為39戶。

（四）欠稅企業(yè)密集分布于中藥批發(fā)和五金產(chǎn)品批發(fā)

圖5 欠稅行業(yè)柱狀圖

從欠稅行業(yè)柱狀圖來看，欠稅稅額較多的前五個行業(yè)分別為中藥批發(fā)、五金產(chǎn)品批發(fā)、金屬及金屬礦批發(fā)、鍛件及粉末冶金制品制造、燈具、裝飾物品批發(fā)。其中，中藥批發(fā)與五金產(chǎn)品批發(fā)這兩個行業(yè)的欠稅額遠多于其他行業(yè)，其應(yīng)成為清欠工作的主要目標行業(yè)，多投入人力與物力，并有目的的防患于未然，加以更多的監(jiān)督控管。

三、欠稅成因及分析

事出有因，針對問題提出解決對策更能有的放矢。欠稅問題一直都嚴重影響著稅收征管工作質(zhì)量，其弊端很早以來便為各級稅收工作人員所深知，但隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的速度逐漸加快，欠稅問題的成因也日趨復(fù)雜，從政策面到納稅人主觀惡意，再到納稅人經(jīng)營的實際困難不斷撞擊著人們的認知范疇；同時，在實際工作中不斷顯現(xiàn)的各類情況，也極大地限制著稅務(wù)機關(guān)清欠工作的有效開展。深入調(diào)查后，可以歸納為以下幾點原因。

（一）破產(chǎn)企業(yè)清算稅收工作缺位

破產(chǎn)清算是企業(yè)經(jīng)營的最后一個環(huán)節(jié)，加強對破產(chǎn)欠稅企業(yè)的稅收管理工作，及時參與到企業(yè)的破產(chǎn)清算過程中，甚至根據(jù)法律規(guī)定在破產(chǎn)清算過程中參與破產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，都是稅務(wù)機關(guān)欠稅清理中應(yīng)為的工作舉措。但是，執(zhí)行過程中缺乏切實可行的操作辦法，致使稅務(wù)機關(guān)很難參與其中，遑論準確地控制破產(chǎn)企業(yè)全部債權(quán)和債務(wù)以及固定資產(chǎn)處理。加之部分稅務(wù)機關(guān)工作人員對欠稅企業(yè)破產(chǎn)清算階段的清欠工作缺乏主動性，使得應(yīng)收盡收目標難以實現(xiàn)，部分稅款流失。

（二）滯納金制度的應(yīng)用有待商榷

作為對逾期繳納稅款行為的處理手段，滯納金在欠稅管理中起著相當重要的作用。但是，在實際工作中滯納金加收上，尚有缺乏實際效用的環(huán)節(jié)，概述如下：一是滯納金的懲戒作用“泛化”，依據(jù)現(xiàn)行的《征管法》第三十二條有關(guān)規(guī)定，對于欠繳稅款的納稅人，按日加收其欠稅額度萬分之五的滯納金，而不論滯納稅款的性質(zhì)，即善意的因資金周轉(zhuǎn)不靈導(dǎo)致逾期繳納稅款的與惡意的偷、逃、騙稅的欠繳稅款，均適用前規(guī)，雖然本法同時對惡意不繳或少繳稅款的行為設(shè)置了處罰規(guī)定，但就稅款而言，懲戒滯納稅款的行為與加收稅收利息的行為，無法區(qū)分。二是滯納金加收力度“弱化”，承接上文，對于滯納金的加收，一方面體現(xiàn)為一般違約行為和惡意少繳不繳稅款行為一體同視的“泛化”；另一方面則體現(xiàn)為無論對何種違法行為，處理方式簡單劃一的“固化”和對違法行為處理的“弱化”。在滯納金管理上，除《行政處罰法》規(guī)定加收滯納金“不超過金錢給付義務(wù)的數(shù)額”規(guī)定外，無任何其他規(guī)定，亦即在管理工作中，無論納稅人以何種原因形成欠稅，欠繳日期達到約五年半，至多需繳納欠繳稅額的2倍款項，即無增長之虞；在納稅人的角度來看，欠繳稅款相當于年利率1.8%的貸款，且貸款滿五年半，即不再征收利息，而在筆者寫作本文時，央行執(zhí)行的基準利率為4.75%（1-5年），雖然兩者并無直接對應(yīng)的類比性，但利之所誘，定然有人鋌而走險。三是不予加收滯納金的途徑“窄化”。綜合有關(guān)規(guī)定不加收滯納金的方式大致有稅務(wù)機關(guān)責(zé)任、不可抗力、政策性豁免、善意取得虛開的增值稅專用發(fā)票等，而并不賦予省局及以下稅務(wù)機關(guān)自由裁量權(quán)，但在實際工作中，對于現(xiàn)有規(guī)定之外的應(yīng)不征或少征滯納金的情況，也時有發(fā)生，構(gòu)成了理和法的沖突，也在客觀上讓納稅人對稅務(wù)機關(guān)的欠稅清繳工作心生抵觸。

（三）欠稅公告在欠稅追繳過程中的作用有待提高

欠稅公告是稅務(wù)部門對欠稅企業(yè)追繳欠稅的重要手段，但在實際工作中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，其根本原因在于規(guī)定設(shè)置上的不合理性。一是欠稅公告的“公告”用詞有待商榷，依據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》有關(guān)規(guī)定，公告“適用于向國內(nèi)外宣布重要事項或法定事項”，而各級基層稅務(wù)機關(guān)發(fā)布的納稅人欠稅事項，無疑不適合此文種，而目前稅務(wù)機關(guān)的欠稅公告，有公告之名而無公告之實，更多地體現(xiàn)為通告的形式，在一定程度上并無任何強制力和震懾力。二是按照欠稅公告的相關(guān)要求，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)對納稅人欠稅情況加以核實確認。在實際工作中，有一定數(shù)量的納稅人以各種理由逃避稅務(wù)機關(guān)檢查，如法定代表人、財務(wù)人員外出等。對此類情況，由于該行為不屬稅務(wù)檢查，其是否外出的行為又無從確定，稅務(wù)機關(guān)不便以《征管法》第七十條有關(guān)規(guī)定予以處理。故此，這一部分納稅人的公告不可發(fā)布，此舉嚴重影響了執(zhí)法的公平和剛性，長此以往，稅務(wù)機關(guān)恐怕將無欠稅情況可公告。

（四）市場環(huán)境因素

目前，受市場影響存在個別特定行業(yè)納稅人貨款回收不及時的情況，如皇姑區(qū)一戶從事混凝土加工的沈陽某混凝土有限公司，即每月均有欠稅。據(jù)悉，此類情況在全市同行業(yè)納稅人中屬普遍現(xiàn)象，而此類納稅人往往具有相當規(guī)模，也在欠稅款項中占有相當?shù)谋戎?，由于其連續(xù)經(jīng)營且相對穩(wěn)定，故稅務(wù)機關(guān)不宜采取進一步清理措施。

（五）強制執(zhí)行措施的采用較為困難

在強制執(zhí)行措施上，目前僅采用銀行賬戶扣款，而不使用查封扣押貨物的方式，其根本原因在于執(zhí)法風(fēng)險的考慮。一是由于部分納稅人的商品貨物具有特殊性，如鮮活食品、藥品等類，對保管有很高的要求，一旦變質(zhì)，將承擔(dān)很大責(zé)任。二是較之于銀行賬戶扣款，這一方式存在很大的公開性，可能激化矛盾，形成不良影響。另外，目前商業(yè)納稅人占相當比重，其貨物存放地點往往保密，甚至相當數(shù)量的納稅人并無倉庫，其經(jīng)營活動更接近于中間商，交易方式也有以指示交付、占有改定為主，無可執(zhí)行對象。

（六）納稅人的行業(yè)特性

由上文的欠稅行業(yè)分析可見，商業(yè)尤其是批發(fā)業(yè)納稅人的欠稅發(fā)生概率和欠稅額遠高于其他行業(yè)，究其原因，一是由于此類納稅人批量進貨銷貨，成本高而利潤相對較低，且資金占用量大，一旦因滯銷、無法回籠資金等原因?qū)е铝鲃淤Y金不足，容易形成欠稅。二是較之其他行業(yè)，該納稅人的欠稅行為，即便是惡意行為也相對低成本。

四、已采取的欠稅管理措施及存在的問題

（一）已采取的欠稅管理措施

一是對新欠稅款積極采取多種手段清理，對于經(jīng)催繳后仍不繳納的，第一時間采取強制執(zhí)行措施。二是加強留抵和多繳稅款、退稅抵欠。對于各類欠稅納稅人存在或發(fā)生留抵稅款的，及時通過相關(guān)措施加以處理。三是要求納稅人制定清欠計劃并督促其嚴格按計劃繳納欠稅。四是積極聯(lián)系經(jīng)偵部門，加大對欠稅納稅人的壓力，促使其盡快完成清欠工作。五是積極落實欠稅公告工作，對2016年欠稅企業(yè)在辦稅服務(wù)廳進行欠稅公告，在納稅人簽署《納稅人欠稅確認表》后，對已經(jīng)簽署企業(yè)進行公告。六是按《欠稅管理辦法》對欠稅納稅人的發(fā)票版別和份數(shù)進行控制。

（二）清理欠稅過程中存在的問題

經(jīng)過與稅收管理員、經(jīng)偵部門工作人員及部分欠稅企業(yè)財務(wù)人員通過約談、問卷調(diào)查等方式了解到，清理欠稅過程中存在的問題大致如下。

1.強制執(zhí)行力度不足。在強制執(zhí)行中，由于前文已述的原因，納稅人或已無可執(zhí)行的銀行存款，或在交易行為中通過約定將交易款項轉(zhuǎn)入個人存款賬戶、其他賬戶中，或直接采用現(xiàn)金支付方式，此舉收效甚微。

2.缺乏對發(fā)票的有效控制，按當前征管流程，將發(fā)票發(fā)售由審批事項轉(zhuǎn)為即辦事項，納稅人由申請到發(fā)票領(lǐng)購，當場即可辦結(jié)，由此稅務(wù)機關(guān)控制發(fā)票的行政決定，毫無意義。另外，現(xiàn)行法律法規(guī)之間的齟齬使得稅務(wù)機關(guān)無所適從。如《征管法》第七十二條規(guī)定：納稅人有“本法規(guī)定的稅收違法行為，拒不接受稅務(wù)機關(guān)處理的，稅務(wù)機關(guān)可以收繳其發(fā)票或者停止向其發(fā)售發(fā)票”，而《國家稅務(wù)總局關(guān)于進一步加強欠稅管理工作的通知》（國稅發(fā)〔2004〕66號）則規(guī)定：“對于業(yè)務(wù)正常但經(jīng)常欠稅的納稅人，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)控制發(fā)票售量，督促其足額納稅。對于有逃稅嫌疑的欠稅人，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)采用代開發(fā)票的辦法，嚴格控制其開票量。”在執(zhí)行上漸趨溫和。細究法的優(yōu)先權(quán)，固然有法律優(yōu)于部門規(guī)章的規(guī)定，但作為基層稅務(wù)機關(guān)工作人員，更多地趨向謹慎，以免得咎。

3.相關(guān)部門的配合不力。在日常工作中，對于久欠不清的納稅人，稅務(wù)機關(guān)往往通過提請公安機關(guān)協(xié)助的方式清理欠稅，但在實際工作中，收效不大。一是由于“清理欠稅”在經(jīng)偵部門的日常工作中不易體現(xiàn)成績，在人力資源有限的情況下，公安機關(guān)人員往往將更多的關(guān)注力集中于合同詐騙、信用卡詐騙等案件。二是缺乏強制性保障，稅務(wù)機關(guān)尋求公安機關(guān)協(xié)助的行為，在法律上定義為“提請”，屬請求權(quán)范疇，無應(yīng)有的約束力，其結(jié)果往往不如人意。

4.納稅人主觀上不夠配合，對于欠稅納稅人，按照有關(guān)規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)往往要求其制定清欠計劃，但該文書不具法律效力，也無合同效力，拘束力不強，同時也缺乏要求納稅人務(wù)必履行的強制性規(guī)定。在實際工作中，納稅人拒絕制定或雖制定但不履行，都嚴重影響了稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法剛性，助長了欠稅納稅人繼續(xù)拖欠稅款的氣焰。

五、進一步加強欠稅管理工作建議

綜上，結(jié)合日常工作，謹提出加強欠稅管理工作建議如下。

（一）切實參加到企業(yè)破產(chǎn)程序

認真學(xué)習(xí)《破產(chǎn)法》，切實參與到企業(yè)破產(chǎn)清算小組中，自法院裁定債務(wù)人重整之日起的重整期間，稅務(wù)機關(guān)參與到企業(yè)的重整程序中，按照對債務(wù)人的特定財產(chǎn)享有擔(dān)保權(quán)的債權(quán)、債務(wù)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補助、撫恤費用及其他應(yīng)當支付給職工的補償金、債務(wù)人所欠稅款、普通債務(wù)，分組進行討論，并且進行組內(nèi)表決，債權(quán)人過半數(shù)及所代表的債務(wù)占該組三分之二以上的視為通過該重整小組通過重整計劃。并且各表決組均通過重整計劃草案即為通過，可見在重整期間稅務(wù)部門起到舉足輕重的作用。納稅人在破產(chǎn)過程中支出破產(chǎn)費用及共益?zhèn)鶆?wù)后才對企業(yè)的資產(chǎn)進行清算，可見企業(yè)的剩余資產(chǎn)還較多，稅務(wù)機關(guān)在企業(yè)的破產(chǎn)清算過程中可以追回的稅款就比較多，應(yīng)把法律法規(guī)涉及到的破產(chǎn)、關(guān)閉企業(yè)稅收規(guī)定進行細化，建立一套事前、事中、事后相結(jié)合的監(jiān)督機制。

（二）優(yōu)化滯納金管理辦法

對于滯納金的加收，完全可以設(shè)置多檔加收率，如對日常申報導(dǎo)致的欠稅，設(shè)置低檔加收率，并更名為稅收利息，對于因偷逃坑騙等惡意少繳或補繳稅款形成的欠稅，適用高檔加收率；另外，對于久欠不清的欠稅也應(yīng)考慮隨著欠繳日期的增加，適用累進加收率，加大懲罰力度；同時，建議將不予加收滯納金的標準放寬，應(yīng)以法規(guī)的形式明確規(guī)定市級稅務(wù)機關(guān)可針對日常管理中的情況，因地制宜，相機決定是否采用不予加收，以體現(xiàn)寬嚴相濟的管理理念。

（三）制定切實可行的欠稅管理辦法

在現(xiàn)有的欠稅管理有關(guān)規(guī)定中，一是執(zhí)法力度過松，如上文所述；二是各類手段無強制力保證實施，如欠稅公告環(huán)節(jié)的與納稅人賬簿等核對，如納稅人消極配合或不承認有該筆欠稅但無法提供證明材料，或賬簿記載不全無法體現(xiàn)欠稅信息，稅務(wù)機關(guān)的公告工作如何開展？稅務(wù)機關(guān)要求納稅人制定清欠計劃，如納稅人拒絕制定或雖制定但不嚴格履行，稅務(wù)機關(guān)以何種手段保證實施？以上種種在日常工作中嚴重影響了稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法力度，對消解納稅人稅法遵從度，影響不小。因此，建議應(yīng)由省級或國家級稅務(wù)機關(guān)出臺專門的欠稅管理辦法，解決上述疑難問題。

（四）加強各部門之間的信息共享

稅務(wù)機關(guān)應(yīng)加強信息溝通，提高欠稅管理的效率，各相關(guān)部門應(yīng)該定期溝通欠稅企業(yè)情況，做到全面掌握欠稅企業(yè)情況。在國地稅合作會議上將欠稅企業(yè)溝通作為一項常態(tài)化工作，并定期與工商、銀行、電業(yè)、水務(wù)等部門進行溝通，獲取其支持和協(xié)作，以有效了解欠稅企業(yè)的經(jīng)營和資金等各方面情況，做到欠稅應(yīng)收盡收，切實構(gòu)建協(xié)稅護稅網(wǎng)絡(luò)。此外，還應(yīng)切實落實《納稅信用等級評定辦法》，對納稅遵從度高的A、B級納稅人加以相對寬松和優(yōu)化的管理手段同時，也應(yīng)重視C、D級納稅人，并將欠稅作為納稅信用等級評定的重要依據(jù)（目前除稽查欠稅外，欠稅行為在納稅信用等級評定中的重要性并不高），甚至應(yīng)將欠稅作為納稅信用等級評定的風(fēng)向標和硬指標。

（五）加強系統(tǒng)內(nèi)外的學(xué)習(xí)和宣傳

定期組織稅務(wù)干部及納稅人學(xué)習(xí)《欠稅公告辦法》，深刻領(lǐng)會文件精神實質(zhì)，要懂得制定和實施《欠稅公告辦法》的重要性和必要性，而且要善于運用欠稅公告這一武器，結(jié)合相關(guān)手段，大力清繳欠稅，提高征收效率。把宣傳《欠稅公告辦法》作為稅法宣傳的重要組成部分，向社會各界特別是廣大納稅人廣泛宣傳，提高納稅人的稅法遵從度，保證稅款的及時入庫。與此同時，要向納稅人進行依法繳稅宣傳，要讓納稅人明白，不履行繳納稅款的義務(wù)不僅會造成不公平競爭，還會在法律、輿論、公眾監(jiān)督之下有損自身誠信，促使其主動繳納稅款。

在清理欠稅的過程中做到合法行政、合理行政，管理中要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴。在清理陳欠工作的同時，加強防范新欠增長。加大不良欠稅的執(zhí)行力度，對失信企業(yè)做到一處失信，處處受限，增加企業(yè)欠稅成本，并建立欠稅管理的長效機制，構(gòu)建清欠正常渠道。

（作者單位：沈陽市皇姑區(qū)國家稅務(wù)局）

責(zé)任編輯：宋 爽