構(gòu)建標(biāo)本兼治的降制度成本綜合政策體系
——基于中部地區(qū)企業(yè)成本調(diào)研的思考

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院2017年“降成本”中部調(diào)研組

構(gòu)建標(biāo)本兼治的降制度成本綜合政策體系
——基于中部地區(qū)企業(yè)成本調(diào)研的思考

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院2017年“降成本”中部調(diào)研組

降低制度性交易成本是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心內(nèi)容，是降低企業(yè)總體成本的重要環(huán)節(jié)，是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的有力推手，是經(jīng)濟(jì)動(dòng)力順利轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵要素。對(duì)制度性交易成本的制度屬性、過(guò)程屬性和成本屬性三維結(jié)構(gòu)的分析表明，受制度設(shè)計(jì)不夠科學(xué)、制度執(zhí)行不夠到位、制度優(yōu)化不夠及時(shí)等因素決定，當(dāng)前制度性交易成本面臨的突出問(wèn)題表現(xiàn)在制度性因素已成為企業(yè)降成本的嚴(yán)重制約、非直接成本未能有效下降、不同經(jīng)濟(jì)主體間制度性交易成本差別較大、改革過(guò)程中形成新的制度性交易成本等幾個(gè)方面。為了更為有效地降低制度性交易成本，在繼續(xù)加大現(xiàn)有降低制度性交易成本政策力度的同時(shí)，亟待構(gòu)建標(biāo)本兼治的降制度成本綜合政策體系。治標(biāo)之策重在降低現(xiàn)有制度成本，包括加大減負(fù)力度、支持企業(yè)融資、確保制度公平等；治本之策重在完善制度運(yùn)行機(jī)制，包括重視制度設(shè)計(jì)、加大宣傳力度、提高運(yùn)行效率等。

供給側(cè)改革 降成本 中部地區(qū) 制度性交易成本

編者按：“降成本”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容和中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在需要。兩年來(lái)，中央及地方各級(jí)政府相繼出臺(tái)了一系列“降成本”的政策措施，也取得了一定的成效。為全面掌握實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本情況，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院曾于2016年上半年，就“企業(yè)成本與負(fù)擔(dān)問(wèn)題”開(kāi)展大型調(diào)研，調(diào)研成果《降成本：我們的調(diào)查與看法》各界反響強(qiáng)烈。2017年4—7月，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院繼續(xù)開(kāi)展了“降成本”大型調(diào)研。調(diào)研活動(dòng)在兩個(gè)層面開(kāi)展：一是分四個(gè)調(diào)研組赴東部、中部、西部和東北地區(qū)共9個(gè)省份開(kāi)展實(shí)地調(diào)研；二是面向全國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)開(kāi)展在線問(wèn)卷調(diào)查，企業(yè)自愿填報(bào)，共收回14709份有效問(wèn)卷。在此基礎(chǔ)上，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院形成了一系列研究成果。本刊自2017年8期至11期分四個(gè)專題重磅刊出這一系列高質(zhì)量的調(diào)研成果，每個(gè)專題將以東、中、西、東北地區(qū)分報(bào)告形式呈現(xiàn)，以供學(xué)界和實(shí)務(wù)部門(mén)參考。

本期推出中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院2017年“降成本”大型調(diào)研（一）：制度性交易成本專題，對(duì)以上調(diào)研地區(qū)降低企業(yè)制度性交易成本的情況進(jìn)行深度調(diào)研及剖析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析原因，以期找出解決之策。

一、新時(shí)期下降低制度性交易成本的重要性

制度性交易成本是指因政府的各種制度工具所帶來(lái)的成本，即企業(yè)在遵循政府制定的一系列規(guī)章制度時(shí)所需付出的成本。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，判斷制度優(yōu)劣的最重要標(biāo)準(zhǔn)是其能否有利于市場(chǎng)交易的發(fā)生與深化，在這個(gè)過(guò)程中，制度性交易成本發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。若制度性交易成本較低，則相關(guān)制度有利于交易市場(chǎng)的容量最大化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)一步深化；否則，相關(guān)制度不利于市場(chǎng)交易的發(fā)生和深化，需要通過(guò)體制改革、政策調(diào)整等方式對(duì)制度加以完善，以減少制度性交易成本，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

為此，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)如何降低制度性交易成本高度重視：2015年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要降低制度性交易成本，轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步清理規(guī)范中介服務(wù)”；2016年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次指出“要降低各類(lèi)交易成本特別是制度性交易成本，減少審批環(huán)節(jié)，降低各類(lèi)中介評(píng)估費(fèi)用”；2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案》，提出了3年左右實(shí)現(xiàn)“制度性交易成本明顯降低。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革綜合措施進(jìn)一步落實(shí)，營(yíng)商環(huán)境進(jìn)一步改善，為企業(yè)設(shè)立和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造便利條件，行政審批前置中介服務(wù)事項(xiàng)大幅壓縮，政府和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)服務(wù)能力顯著增強(qiáng)”的目標(biāo)任務(wù)，還指出降低制度性交易成本應(yīng)“打破地域分割和行業(yè)壟斷，加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)”、“深化‘放管服’改革，為企業(yè)創(chuàng)造更好的營(yíng)商環(huán)境”、“加快社會(huì)信用體系建設(shè)，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)”、“提升貿(mào)易便利化水平，合理降低服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”及“加快剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)”。最近幾年，國(guó)務(wù)院、中央各部委、各級(jí)地方政府多次發(fā)布相關(guān)政策，凸顯了降低制度性交易成本的重要性。

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革日益深入、全面深化改革步入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，降低制度性交易成本的重要性更為凸顯，能否切實(shí)有效地降低制度性交易成本，對(duì)于消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展壁壘、順利實(shí)現(xiàn)全面小康，具有不可或缺的作用，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）降低制度性交易成本是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心內(nèi)容

相比于凱恩斯主義需求側(cè)投資、消費(fèi)、出口“三駕馬車(chē)”的逆周期調(diào)節(jié)，供給側(cè)管理更多的是通過(guò)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境釋放紅利。供給側(cè)改革的理論源自經(jīng)濟(jì)學(xué)界的供給學(xué)派，其認(rèn)為，宏觀調(diào)控政策的重點(diǎn)應(yīng)該放在刺激生產(chǎn)上，供給側(cè)改革的典型做法是減稅和減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的干預(yù)。因此，推行供給側(cè)改革的核心是降低企業(yè)制度性交易成本，包括各種稅費(fèi)、融資成本、交易成本等，幫助企業(yè)降低杠桿率，減輕負(fù)擔(dān)，提高競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還能提升資金的供給效率。

降低制度性交易成本有利于增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力、提高供給質(zhì)量與效率、改善供給結(jié)構(gòu)，最終提高全要素生產(chǎn)率。制度性交易成本是企業(yè)盈利所需面臨的主要關(guān)卡，特別是對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)及小微企業(yè)來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)之初的高稅費(fèi)壓力以及融資難、融資貴等問(wèn)題經(jīng)常會(huì)拖累企業(yè)發(fā)展，轉(zhuǎn)變政府職能、降低制度性交易成本則能夠減少政府對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)，激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力。

（二）降低制度性交易成本是降低企業(yè)總體成本的重要環(huán)節(jié)

首先，制度性交易成本自身就是企業(yè)成本的直接組成部分（見(jiàn)圖1），尤其是企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)在其總成本中占比較大，直接關(guān)系到企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力的強(qiáng)弱和盈利水平的高低。降低制度性交易成本有利于直接降低企業(yè)總成本，提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力和盈利水平。

其次，在融資成本、人工成本、物流成本、用能用地成本等其它企業(yè)成本中，也夾雜著許多制度性因素，這些成本中有相當(dāng)一部分也可算作廣義的制度性交易成本。如社保繳費(fèi)政策對(duì)人工成本、土地政策對(duì)用能用地成本、金融政策對(duì)融資成本等均會(huì)產(chǎn)生重要的影響，因此，制度性交易成本和其它企業(yè)成本環(huán)環(huán)相扣，事關(guān)企業(yè)降成本工作全局，降低制度性交易成本是確?！敖党杀静环磸棥钡年P(guān)鍵實(shí)招。

此外，制度性交易成本還存在很強(qiáng)的隱蔽性，除了表現(xiàn)出直接成本的特征，在很多時(shí)候更是呈現(xiàn)出一種機(jī)會(huì)成本的性質(zhì)，難以統(tǒng)計(jì)和估量。在企業(yè)降成本過(guò)程中，制度性交易成本這樣的隱性成本往往容易被忽視，而能否有效降低制度性交易成本，直接關(guān)系到企業(yè)降成本能否避免“虛降實(shí)高”的現(xiàn)象。

圖1 企業(yè)成本構(gòu)成

（三）降低制度性交易成本是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的有力推手

加快政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府，降低制度性交易成本至為關(guān)鍵。制度性交易成本是企業(yè)自身努力無(wú)法降低的成本，只有依靠政府深化改革，調(diào)整制度、政策，才有可能為企業(yè)減負(fù)。在供給側(cè)改革進(jìn)程中，降低企業(yè)制度性交易成本，迫切需要通過(guò)結(jié)構(gòu)性減稅、簡(jiǎn)政放權(quán)、放松管制等改革，優(yōu)化政府管理，提高政府管理的效率，從而倒逼政府公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。

（四）降低制度性交易成本是經(jīng)濟(jì)動(dòng)力順利轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵要素

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，傳統(tǒng)增長(zhǎng)動(dòng)力減弱，面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不斷減速的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。要適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)，應(yīng)探尋新的增長(zhǎng)動(dòng)力，其中關(guān)鍵在于降低制度性交易成本、并以此提高全要素生產(chǎn)率及其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)份額。

我國(guó)已經(jīng)處于中等偏上收入階段，人口紅利開(kāi)始消失，儲(chǔ)蓄率和資本報(bào)酬率的下降成為不可避免的趨勢(shì)，其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不再能保持原有的水平；勞動(dòng)力數(shù)量逐漸變?yōu)樨?fù)增長(zhǎng)，而人口撫養(yǎng)比則已經(jīng)跨過(guò)了從下降到提高的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，因此，這兩個(gè)變量對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)也將轉(zhuǎn)正為負(fù)。為此，傳統(tǒng)的依靠土地、資本和勞動(dòng)為基礎(chǔ)的投入驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已難以為繼，而以科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新為基礎(chǔ)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才是未來(lái)的發(fā)展方向。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心是全要素生產(chǎn)率的提高，除了傳統(tǒng)的土地、資本和勞動(dòng)投入，更重要的還包括生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步、管理的創(chuàng)新、制度的優(yōu)化等，降低制度性交易成本就是其中一個(gè)關(guān)鍵性因素。

二、制度性交易成本的三維結(jié)構(gòu)分析

制度性交易成本種類(lèi)繁多、性質(zhì)各異，為認(rèn)識(shí)制度性交易成本的總體狀況、聚焦主要問(wèn)題、提出針對(duì)性的降成本舉措，首先要把握制度性交易成本的結(jié)構(gòu)特征?？梢圆捎萌S屬性描述一項(xiàng)制度性交易成本的主要特點(diǎn)（見(jiàn)圖 2）：

圖2 制度性交易成本的三維結(jié)構(gòu)

第一維是制度屬性，表示該項(xiàng)制度性交易成本是由何種類(lèi)型的制度產(chǎn)生，可分為宏觀調(diào)控制度、微觀管理制度和微觀管制制度三大類(lèi)。宏觀調(diào)控制度以維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境為目標(biāo)，廣泛地調(diào)節(jié)和影響各交易環(huán)節(jié)及對(duì)象的交易秩序，進(jìn)一步又可細(xì)分為財(cái)政政策、貨幣政策、經(jīng)濟(jì)立法、產(chǎn)業(yè)政策等；微觀管理制度是政府作為出資人直接干預(yù)國(guó)有企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)決策的外部治理手段，以實(shí)現(xiàn)政府的政策目標(biāo)，進(jìn)一步又可細(xì)分為國(guó)有企業(yè)的各項(xiàng)管理制度；微觀管制制度是政府依據(jù)相關(guān)法規(guī)管制企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為、防止市場(chǎng)機(jī)制失靈的手段，主要影響市場(chǎng)交易行為，進(jìn)一步又可細(xì)分為市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格管制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)管制、環(huán)境管制等。

第二維是過(guò)程屬性，表示該項(xiàng)制度性交易成本是在制度運(yùn)行過(guò)程中哪個(gè)階段產(chǎn)生的，可分為審核階段、執(zhí)行階段、督查階段、驗(yàn)收階段等，隨具體制度的不同，各個(gè)階段都可能產(chǎn)生相關(guān)的交易成本。

第三維是成本屬性，表示該項(xiàng)制度性交易成本屬于何種類(lèi)型，可分為直接成本、間接成本、機(jī)會(huì)成本、隱性成本、或有成本等。直接成本是制度直接給企業(yè)帶來(lái)的成本負(fù)擔(dān)，能夠直觀地采用貨幣形式、根據(jù)明確的法定標(biāo)準(zhǔn)加以衡量，如各類(lèi)稅費(fèi)等；間接成本是制度雖然沒(méi)有明確對(duì)企業(yè)進(jìn)行收費(fèi)，但企業(yè)卻因?yàn)橄嚓P(guān)規(guī)定要承擔(dān)其它費(fèi)用，如要求第三方檢測(cè)時(shí)企業(yè)要承擔(dān)檢測(cè)費(fèi)等；機(jī)會(huì)成本是制度導(dǎo)致企業(yè)未能從事或不能很好從事某項(xiàng)活動(dòng)而造成的損失，如企業(yè)因準(zhǔn)入限制不能經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)業(yè)務(wù)，相當(dāng)于損失了相應(yīng)的利潤(rùn)；隱性成本是企業(yè)為爭(zhēng)取制度優(yōu)勢(shì)而付出的額外花費(fèi)，如灰色支出等；或有成本是因未來(lái)制度存在較大不確定性而可能帶來(lái)的企業(yè)成本增加，如原有優(yōu)惠政策到期后若不再繼續(xù)，則會(huì)加大企業(yè)成本。

根據(jù)上述三維屬性即可對(duì)各項(xiàng)制度性交易成本進(jìn)行分類(lèi)（見(jiàn)表1），以不同維度作為坐標(biāo)軸，將不同制度性交易成本繪制到三維坐標(biāo)系中便可直觀地判斷制度性交易成本中各類(lèi)成本的分布情況和總體特征，并據(jù)此得到相關(guān)制度的優(yōu)化方向。

三、當(dāng)前制度性交易成本面臨的突出問(wèn)題及其成因

（一）突出問(wèn)題

1.制度性因素已成為進(jìn)一步降成本的最大制約

在當(dāng)前利率和物價(jià)水平較低的背景下，利息成本、原材料成本等市場(chǎng)性成本所占比重相對(duì)下降，而制度性交易成本所占比重則相對(duì)上升。能否有效降低制度性交易成本，已成為能否有效降低企業(yè)總成本的決定因素。同時(shí)，隨著企業(yè)降成本政策力度的不斷加大，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、融資成本、人力成本、用能用地成本、物流成本等各項(xiàng)成本均有所下降，然而，在這些成本當(dāng)中，仍然或多或少地存在難以化解的制度性壁壘，對(duì)相關(guān)成本的進(jìn)一步降低產(chǎn)生了嚴(yán)重阻礙。如對(duì)于融資成本，受相關(guān)制度規(guī)定制約，許多小微企業(yè)符合銀行要求的擔(dān)保物、抵押物不足，貸款利率基本上要上浮30%-40%甚至更高。除了正常繳納利息外，銀行還要向企業(yè)收取貸款承諾書(shū)費(fèi)、貸款安排費(fèi)、融資安排費(fèi)、貸款顧問(wèn)（咨詢）費(fèi)、授信額度管理費(fèi)、貸款合同文件工本費(fèi)、貸款意向書(shū)費(fèi)、抵押物管理費(fèi)等名目繁多的費(fèi)用。在利息成本之外，制度性交易成本明顯加重了小微企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)，在一定程度上限制了小微企業(yè)的快速發(fā)展。再如在當(dāng)前國(guó)家對(duì)企業(yè)社保繳費(fèi)的規(guī)定下，社保繳費(fèi)比例和繳費(fèi)基數(shù)較高，且社平工資和最低工資標(biāo)準(zhǔn)每年都有所增加，企業(yè)的繳費(fèi)基數(shù)不斷提高，明顯增加了企業(yè)人工成本。

表1 制度性交易成本的三維分類(lèi)

2.非直接制度性交易成本未能有效下降

近兩年，減稅降費(fèi)力度不斷加大，制度性交易成本中的直接成本下降明顯。2016年僅“營(yíng)改增”就為企業(yè)減稅超過(guò)5000億元，2017年預(yù)計(jì)全年為企業(yè)就減稅超過(guò)1萬(wàn)億元。然而，與直接成本相比，間接成本、機(jī)會(huì)成本、隱性成本等其它非直接成本卻難有改觀。雖然受缺乏計(jì)量手段、難以獲取數(shù)據(jù)等因素的影響，非直接成本下降程度未能精確判定，但從實(shí)際調(diào)研中企業(yè)反映的情況來(lái)看，效果還有待提高。

例如，土地政策收緊給企業(yè)帶來(lái)了較大的時(shí)間成本。近年來(lái)，受用地政策收緊等因素影響，工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)較緊，部分項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中土地保障不到位、審批程序復(fù)雜、辦理用地手續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，影響企業(yè)投資進(jìn)度，一批項(xiàng)目更是因要素制約被迫推遲開(kāi)工或建設(shè)工期。從目前情況看，部分工業(yè)園區(qū)（開(kāi)發(fā)區(qū)）落戶項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)限制因素仍是無(wú)建設(shè)用地，一方面拆遷安置、占補(bǔ)平衡等政策處理難，導(dǎo)致征地工作進(jìn)展緩慢；另一方面，一些地方年度用地指標(biāo)已經(jīng)用完，許多后續(xù)項(xiàng)目土地指標(biāo)難以落實(shí)，造成項(xiàng)目遲遲無(wú)法動(dòng)工建設(shè)。

又如部分投資項(xiàng)目立項(xiàng)程序復(fù)雜，手續(xù)無(wú)法簡(jiǎn)化，不能實(shí)現(xiàn)真正意義上的并聯(lián)審批，特別是土地使用指標(biāo)和項(xiàng)目環(huán)保評(píng)審及施工許可證等必要審核文件的辦理，部分項(xiàng)目在立項(xiàng)、可研、環(huán)評(píng)、選址、征地等階段停留時(shí)間較長(zhǎng)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度產(chǎn)生明顯影響，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目最后難以落實(shí)。

3.不同經(jīng)濟(jì)主體間制度性交易成本差別較大

國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)、大中型企業(yè)和小微企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)、內(nèi)陸企業(yè)和沿海企業(yè)等各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體面臨著不同的制度環(huán)境，制度性交易成本存在著明顯的差別。如國(guó)有企業(yè)和大中型企業(yè)是銀行信貸資金的主要流動(dòng)方向，其在融資過(guò)程中的制度性交易成本較低；而民營(yíng)企業(yè)和小微企業(yè)融資就較為困難，面臨較高的制度性交易成本。相對(duì)內(nèi)資企業(yè)，外商投資企業(yè)在申報(bào)科技專項(xiàng)扶持資金、技改貼息、研發(fā)資助、對(duì)外援助資格等方面受到限制，部分為降低企業(yè)成本的政策不是要求中方控股，就是要求不能有外資股份，對(duì)于外資企業(yè)存在“玻璃門(mén)”、“彈簧門(mén)”現(xiàn)象，外資企業(yè)難以享受政策實(shí)惠。內(nèi)陸地區(qū)“五險(xiǎn)一金”的繳費(fèi)比例和繳費(fèi)基數(shù)普遍比沿海城市高，顯著加大了內(nèi)陸企業(yè)的人力成本，嚴(yán)重制約了沿海產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸地區(qū)的轉(zhuǎn)移。

4.改革過(guò)程中出現(xiàn)新的制度性交易成本

一是政府部門(mén)職責(zé)不明確增加了制度性交易成本。由于前幾年機(jī)構(gòu)改革之后，對(duì)部門(mén)的設(shè)置進(jìn)行了較大的調(diào)整，各級(jí)政府之間的部門(mén)設(shè)置不再是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。這就導(dǎo)致上級(jí)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的有些職能找不到具體承辦的部門(mén)，再加上很多事項(xiàng)又需要多部門(mén)協(xié)同辦理，因而造成了職責(zé)劃分不清晰、部門(mén)分工不明確、業(yè)務(wù)流程不合理、工作標(biāo)準(zhǔn)不完善等問(wèn)題。有些事情看似幾個(gè)部門(mén)都在辦，卻找不到最后拍板決策的部門(mén)或人員；而有些事情，相關(guān)部門(mén)的辦事人員既沒(méi)有收到相關(guān)文件，也沒(méi)有接到相關(guān)通知，難以及時(shí)處理。這使得不少企業(yè)在辦理相關(guān)事項(xiàng)時(shí)不知所措，耗費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間成本，無(wú)形中增加了制度性交易成本。

二是培訓(xùn)不及時(shí)增加了制度性交易成本。政府部門(mén)不少業(yè)務(wù)涉及到的專業(yè)性、政策性、制度性、法律性的知識(shí)較多，如果不經(jīng)過(guò)專業(yè)化、系統(tǒng)化和規(guī)范化的培訓(xùn)，很難熟悉業(yè)務(wù)和掌控尺度。由于上級(jí)政府大量簡(jiǎn)政放權(quán)，宣布失效或新發(fā)布的政策性文件較多，如國(guó)務(wù)院從2015年起對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)的國(guó)務(wù)院文件進(jìn)行全面清理，2016年6月15日前宣布失效489份國(guó)務(wù)院文件，2016年6月15日又宣布失效并停止執(zhí)行506份國(guó)務(wù)院文件，在大量文件失效的情況下，下級(jí)政府在執(zhí)行過(guò)程中必然存在明顯的滯后性，其培訓(xùn)難以及時(shí)跟進(jìn)。下級(jí)政府未能及時(shí)組織相關(guān)承接部門(mén)及人員進(jìn)行專業(yè)化、系統(tǒng)化和規(guī)范化的培訓(xùn)，導(dǎo)致部分辦事人員對(duì)業(yè)務(wù)不熟悉。

（二）問(wèn)題成因

1.制度設(shè)計(jì)不夠科學(xué)

部分制度在設(shè)計(jì)時(shí)存在以下問(wèn)題：制度設(shè)計(jì)的程序不夠健全；制度設(shè)計(jì)過(guò)程容易受到部門(mén)利益的影響或者強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的干擾；不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律；守法和執(zhí)法成本過(guò)大，難以實(shí)施，強(qiáng)制實(shí)施將會(huì)損害社會(huì)主體的利益，或者損害公共利益；利益關(guān)系失衡，公平正義缺失；忽略了制度的整體性、系統(tǒng)性、配套性，在維護(hù)一部分人利益的時(shí)候，忽視相關(guān)群體利益的均衡。

2.制度執(zhí)行不夠到位

一是部分制度公開(kāi)透明度不足，缺乏宣傳，導(dǎo)致企業(yè)難以了解制度具體要求，加大守法成本。

二是制度執(zhí)行時(shí)不是以服務(wù)企業(yè)發(fā)展、解決企業(yè)問(wèn)題為中心，存在不同部門(mén)怕麻煩、不敢承擔(dān)責(zé)任、相互推諉的現(xiàn)象。

三是部分制度不夠規(guī)范，“天窗”和“后門(mén)”較多，行政人員在執(zhí)行過(guò)程中自由裁量權(quán)過(guò)大，容易鉆空子，造成效果不好或灰色交易等問(wèn)題。

四是部分行政人員思想意識(shí)尚未轉(zhuǎn)變，時(shí)間觀念不強(qiáng)，辦事效率不高。自中央推出《八項(xiàng)規(guī)定》之后，使政府部門(mén)的有些人員受到了較大的約束，失去了可觀的“灰色收入”，內(nèi)心有抵觸情緒；再加未認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)習(xí)總書(shū)記的一系列講話精神，未深刻認(rèn)識(shí)到政府正在轉(zhuǎn)變職能，公務(wù)員是全心全意為人民服務(wù)的公仆的內(nèi)涵，因而在業(yè)務(wù)上不學(xué)習(xí)、不鉆研，在工作上不積極、不主動(dòng)，致使其時(shí)間觀念淡薄，辦事效率不高。

3.制度優(yōu)化不夠及時(shí)

一是督查不到位。在貫徹、落實(shí)和執(zhí)行降低制度性交易成本的具體方案、目標(biāo)和措施的過(guò)程中，監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和考核是非常重要的。如果督查不到位，指導(dǎo)不及時(shí)，考核不過(guò)硬，必然造成執(zhí)行不力，落實(shí)不徹底。首先，缺乏針對(duì)每條措施的明確的監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和考核的責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人；其次，缺乏具體的可操作的執(zhí)行降低制度性交易成本措施的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法；再次，缺乏具體的考核獎(jiǎng)懲措施和時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求。

二是缺乏制度問(wèn)題的反饋機(jī)制。制度中存在的問(wèn)題難以向有關(guān)部門(mén)反映，即使反映了也未能有效處理。

三是缺乏制度的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。隨著時(shí)間推移和形勢(shì)變化，原有制度不適合實(shí)際情況而出現(xiàn)的問(wèn)題會(huì)不斷積累，若不能及時(shí)對(duì)制度作出優(yōu)化調(diào)整，已不適宜的制度必將增加交易成本。

四、現(xiàn)有降低制度性交易成本的政策舉措

（一）簡(jiǎn)政放權(quán)

1.取消、下放審批權(quán)限

江西省按照“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”要求，2016年以來(lái)，省本級(jí)共取消和下放行政審批事項(xiàng)364項(xiàng)，精簡(jiǎn)比例達(dá)56%。同時(shí)，全面取消非行政許可審批事項(xiàng)，有效解決了政府干預(yù)過(guò)多、市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高、行政性壟斷過(guò)多等制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的難題，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新釋放更大空間。

河南省持續(xù)精簡(jiǎn)本級(jí)行政許可事項(xiàng)，對(duì)確實(shí)需要下放給基層的審批事項(xiàng)，在人才、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、裝備等方面予以保障，確?；鶎咏拥米?、管得好。對(duì)相同、相近或相關(guān)聯(lián)的審批事項(xiàng)，一并取消或者下放。

2.簡(jiǎn)化規(guī)范審批手續(xù)

江西省最大程度減少項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件，只將規(guī)劃選址、用地預(yù)審兩項(xiàng)作為項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置審批條件，并將18項(xiàng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)事項(xiàng)取消，大幅減少了項(xiàng)目核準(zhǔn)申報(bào)手續(xù)。

河南省對(duì)確需保留的行政審批事項(xiàng)，統(tǒng)一審批標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，規(guī)范審批流程。所有行政審批事項(xiàng)都要嚴(yán)格按法定時(shí)限做到“零超時(shí)”。

湖南省進(jìn)一步深化“先照后證”改革，將原來(lái)的5項(xiàng)前置審批事項(xiàng)改為后置審批；在“五證合一”基礎(chǔ)上，全面推行“多證合一”；逐步推行企業(yè)登記全程電子化。

3.建立綠色通道

江西省對(duì)于國(guó)家鼓勵(lì)的高技術(shù)、高附加值、低能耗、低排放等推動(dòng)科技進(jìn)步、優(yōu)化存量、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的項(xiàng)目以及淘汰落后、兼并重組、技術(shù)升級(jí)改造等有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改善和普惠民生的省重點(diǎn)項(xiàng)目和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，依據(jù)《江西省環(huán)保廳落實(shí)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目綠色通道工作方案》和《關(guān)于貫徹實(shí)施〈江西省人民政府關(guān)于推進(jìn)江西戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)超常規(guī)發(fā)展的若干意見(jiàn)〉等兩個(gè)文件的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件，全部納入環(huán)保評(píng)審綠色通道。通過(guò)采取增加聯(lián)審會(huì)召開(kāi)次數(shù)、加快項(xiàng)目環(huán)評(píng)監(jiān)測(cè)速度、加快初審意見(jiàn)出具、簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)審批前置條件等措施，使環(huán)評(píng)審批時(shí)限大為縮短，重大項(xiàng)目審批時(shí)限縮短為10個(gè)工作日，比法定時(shí)間縮減了四分之三以上。

（二）加強(qiáng)制度規(guī)范

江西省規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程，清理規(guī)范審批中介事項(xiàng)。目前，江西省建立各級(jí)政府行政權(quán)責(zé)清單，推進(jìn)各類(lèi)事項(xiàng)在大廳和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)集中辦理，實(shí)現(xiàn)企業(yè)群眾辦事“一站式、一單清”；推進(jìn)網(wǎng)上并聯(lián)審批和“一口受理”，省本級(jí)審批事項(xiàng)平均辦理時(shí)限由23.6個(gè)工作日減至13.8個(gè)工作日；全面推進(jìn)“五證合一”登記模式，企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的審核時(shí)間由原來(lái)的近20個(gè)工作日減至3個(gè)工作日，多地實(shí)現(xiàn)當(dāng)日申請(qǐng)、當(dāng)日辦結(jié)；曬出省市縣三級(jí)中介服務(wù)清單，凡是無(wú)法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的中介服務(wù)事項(xiàng)及收費(fèi)一律取消，有效降低了企業(yè)制度性交易成本。

（三）創(chuàng)造良好經(jīng)營(yíng)環(huán)境

江西省加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)秩序。全省已實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)機(jī)構(gòu)名稱、執(zhí)法文書(shū)、執(zhí)法標(biāo)識(shí)、受理平臺(tái)、教育培訓(xùn)五個(gè)“統(tǒng)一”，市場(chǎng)監(jiān)管體制得到理順；推進(jìn)“雙隨機(jī)一公開(kāi)”機(jī)制，突出信息化監(jiān)管手段運(yùn)用，國(guó)家首個(gè)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（江西）通過(guò)國(guó)家部委驗(yàn)收并投入使用；選擇南昌縣等4個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展相對(duì)集中的行政許可權(quán)改革試點(diǎn)，積極探索“審管分離”模式下“寬進(jìn)嚴(yán)管”的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。

（四）開(kāi)展企業(yè)幫扶活動(dòng)

江西省積極開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、干部下企、專家?guī)头?、金融幫扶、產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)接五大精準(zhǔn)幫扶活動(dòng)，36位省領(lǐng)導(dǎo)率近4000名市縣領(lǐng)導(dǎo)干部、1.3萬(wàn)余名各級(jí)機(jī)關(guān)干部分別聯(lián)點(diǎn)幫扶1.4萬(wàn)余家規(guī)上企業(yè)，推動(dòng)增加企業(yè)授信8700億元。

（五）運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)手段

運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+、電子信息管理系統(tǒng)、在線政務(wù)平臺(tái)等先進(jìn)的技術(shù)手段，有效克服傳統(tǒng)行政過(guò)程當(dāng)中信息不流暢、行政效率較低、時(shí)間成本過(guò)大等缺陷，有效降低制度性交易成本。

江西省推進(jìn)省、市、縣三級(jí)發(fā)改委聯(lián)網(wǎng)審批，實(shí)施即時(shí)電子監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)公眾網(wǎng)上實(shí)時(shí)查詢審批進(jìn)程，做到公開(kāi)、透明、高效。

河南省將把保留的投資項(xiàng)目審批事項(xiàng)全部納入全省投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)行“一站式”網(wǎng)上審批。擴(kuò)大“三證合一”覆蓋面，推進(jìn)整合個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記證，實(shí)現(xiàn)只需填寫(xiě)“一張表”、向“一個(gè)窗口”提交“一套材料”，即可辦理工商及稅務(wù)登記。加快推進(jìn)工商登記全程電子化、名稱登記、放寬住所條件、簡(jiǎn)易注銷(xiāo)登記等改革試點(diǎn)。

湖南省積極運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，實(shí)施智能監(jiān)管。比如，使用智能化執(zhí)法終端，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和執(zhí)法辦案的全程信息化，提高市場(chǎng)監(jiān)管效能；整合抽查抽檢、網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)測(cè)、違法失信、投訴舉報(bào)等相關(guān)信息，加強(qiáng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)研判，做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警。

五、降低制度性交易成本綜合政策體系的構(gòu)建

當(dāng)前降低制度性交易成本政策雖然力度較大，也取得了一定的成效，但從整體上看，各項(xiàng)政策缺乏系統(tǒng)性的綜合考慮，大多是為了針對(duì)具體制度的現(xiàn)有問(wèn)題而采取的一種“治標(biāo)”行為，難以從制度體系內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)制著手，把握制度性交易成本的核心根源。為切實(shí)有效降低制度性交易成本，防止其反彈，應(yīng)構(gòu)建一套“標(biāo)本兼治”的綜合政策體系，從制度運(yùn)行的深層機(jī)制出發(fā)，徹底清除形成制度性交易成本的土壤，做到既能有效解決眼前問(wèn)題，有的放矢地降低現(xiàn)有制度交易成本，又能理順制度運(yùn)行機(jī)制，未雨綢繆地化解新制度交易成本的產(chǎn)生。

（一）治標(biāo)之策——降低現(xiàn)有制度成本

通過(guò)對(duì)當(dāng)前制度性交易成本突出問(wèn)題的分析，在企業(yè)降成本工作中，要重點(diǎn)關(guān)注降低制度性交易成本、特別是降低其中的非直接成本問(wèn)題，充分化解企業(yè)各類(lèi)成本中的制度性壁壘，有效消除不同經(jīng)濟(jì)主體之間的制度性差異，盡量避免在改革過(guò)程中產(chǎn)生新的制度性交易成本，可以考慮以下幾條舉措：

1.加大減負(fù)力度

一是積極落實(shí)現(xiàn)有降低制度性交易成本政策。嚴(yán)格按照《降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案》（國(guó)發(fā)〔2016〕48號(hào)）、《全國(guó)深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕57號(hào)）、《關(guān)于做好2017年降成本重點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改運(yùn)行〔2017〕1139號(hào)）等重要文件的要求，打破地域分割和行業(yè)壟斷，加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)；深化“放管服”改革，為企業(yè)創(chuàng)造更好的營(yíng)商環(huán)境；加快社會(huì)信用體系建設(shè)，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)；提升貿(mào)易便利化水平，合理降低服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；加快剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

二是摸清企業(yè)各類(lèi)成本中的制度性因素，降低廣義制度性交易成本。廣義制度性交易成本既包括現(xiàn)有降成本政策中明確的制度性交易成本，還涵蓋企業(yè)其它各類(lèi)成本中由制度性因素造成的部分。建立制度性交易成本清單制度，列舉企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、融資成本、人力成本、用能用地成本、物流成本等各項(xiàng)成本中的制度性因素，謀劃針對(duì)性的解決方案。當(dāng)前企業(yè)各類(lèi)成本中需要重點(diǎn)關(guān)注的制度性因素如下：

企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)方面，應(yīng)及時(shí)完善“營(yíng)改增”相關(guān)政策，確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增；落實(shí)好研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策，修訂完善節(jié)能環(huán)保專用設(shè)備稅收優(yōu)惠目錄；擴(kuò)大行政事業(yè)性收費(fèi)免征范圍，清理規(guī)范涉企收費(fèi)；取消減免一批政府性基金，擴(kuò)大小微企業(yè)免征范圍。

企業(yè)融資成本方面，應(yīng)督促銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)收費(fèi)，制止不規(guī)范收費(fèi)行為；完善證券交易市場(chǎng)股權(quán)融資功能，規(guī)范全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)（“新三板”）發(fā)展，規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)和私募股權(quán)投資基金；改革完善公司信用類(lèi)債券發(fā)行管理制度，合理擴(kuò)大債券發(fā)行規(guī)模，提高直接融資比例。

企業(yè)人工成本方面，應(yīng)適當(dāng)降低企業(yè)社保繳費(fèi)比例；完善住房公積金制度，規(guī)范和階段性適當(dāng)降低企業(yè)住房公積金繳存比例；完善最低工資調(diào)整機(jī)制；推進(jìn)戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)居住證制度全覆蓋，將外來(lái)務(wù)工人員納入當(dāng)?shù)亟逃?、基本醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)覆蓋范圍，降低勞動(dòng)力自由流動(dòng)成本。

企業(yè)用能用地成本，應(yīng)放開(kāi)能源競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的價(jià)格管制，形成充分競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制；加快推進(jìn)電力體制改革，合理降低企業(yè)用電成本；完善土地供應(yīng)制度，降低企業(yè)用地成本。

企業(yè)物流成本方面，應(yīng)健全現(xiàn)代物流標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化物流標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施；合理確定公路運(yùn)輸收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范公路收費(fèi)管理和監(jiān)督執(zhí)法；規(guī)范機(jī)場(chǎng)鐵路港口收費(fèi)項(xiàng)目，清理不合理服務(wù)收費(fèi)。

三是既要注意可采用貨幣計(jì)量的、顯式的直接制度性交易成本的降低，更要關(guān)注難以計(jì)量的、隱性的、或有的等非直接制度性交易成本的降低。建立制度間接成本、機(jī)會(huì)成本、隱性成本、或有成本等非直接成本的調(diào)查統(tǒng)計(jì)機(jī)制和問(wèn)題反饋機(jī)制，針對(duì)其中問(wèn)題研究可行的應(yīng)對(duì)措施。

2.確保制度公平

放寬對(duì)于不同經(jīng)濟(jì)主體的不公平制度約束，為國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)、大中型企業(yè)和小微企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)、內(nèi)陸企業(yè)和沿海企業(yè)等各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造相同的良好制度環(huán)境，充分激發(fā)各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展活力。

3.完善配套改革

一是明確政府相關(guān)部門(mén)的工作職責(zé)。作為政府來(lái)說(shuō)，首先，應(yīng)明確相關(guān)責(zé)任部門(mén)和協(xié)作部門(mén)的工作職責(zé)；其次，應(yīng)對(duì)相關(guān)職能制定科學(xué)、合理的管理流程，并設(shè)計(jì)管理流程圖；第三，應(yīng)制定相關(guān)的工作標(biāo)準(zhǔn)或管理標(biāo)準(zhǔn)；第四，應(yīng)將上述相關(guān)部門(mén)的工作職責(zé)、管理流程圖和工作標(biāo)準(zhǔn)等在網(wǎng)上公示。如此，既能使相關(guān)部門(mén)及人員知道做什么、怎么做、做到什么程度，避免職責(zé)不清、分工不明、職責(zé)交叉，又能使企業(yè)在經(jīng)辦的過(guò)程中做到心中有數(shù)。這對(duì)提升工作效率和服務(wù)質(zhì)量大有裨益。

二是對(duì)相關(guān)部門(mén)及人員進(jìn)行及時(shí)培訓(xùn)。對(duì)于上級(jí)政府簡(jiǎn)政放權(quán)所下放的職能、廢除失效政策性文件的相應(yīng)清理、新發(fā)布的政策文件等，應(yīng)對(duì)相關(guān)承接部門(mén)及人員進(jìn)行專業(yè)化、系統(tǒng)化和規(guī)范化的培訓(xùn)，使他們盡快熟悉和掌握相關(guān)的專業(yè)性、政策性、制度性、法律性知識(shí)，才能更好更快地勝任工作。至于培訓(xùn)方式，可采用請(qǐng)進(jìn)來(lái)、送出去和自己組織培訓(xùn)等方式。而培訓(xùn)內(nèi)容，應(yīng)包括相關(guān)職能的業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)內(nèi)容、涉及理論、處理原則、處理方式、處理方法、尺度掌控技巧等。請(qǐng)熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)、專家或?qū)W者進(jìn)行授課。只有對(duì)相關(guān)承接部門(mén)及人員及時(shí)進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，才能使他們更好地為企業(yè)服務(wù)。

（二）治本之策——完善制度運(yùn)行機(jī)制

1.重視制度設(shè)計(jì)

良好的制度設(shè)計(jì)應(yīng)遵循以下原則：

第一，制度合規(guī)律。法律法規(guī)、政策措施屬于上層建筑的范疇，上層建筑必須與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)。良法善治，必定要符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。立法的過(guò)程，制定政策措施的過(guò)程，就是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，規(guī)定社會(huì)主體行為準(zhǔn)則的過(guò)程。法律法規(guī)、政策措施如果違背經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，必將或早或遲阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展引入歧途。當(dāng)前制度性交易成本偏高的一個(gè)重要原因就是因?yàn)樾姓S可過(guò)多過(guò)濫，政府干預(yù)市場(chǎng)過(guò)多，行政權(quán)力介入資源配置，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用得不到充分發(fā)揮，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

第二，制度有效率。好的制度還必須是有效率或者說(shuō)有效益的制度。按照成本收益法則，一項(xiàng)好的制度產(chǎn)生的效益，應(yīng)當(dāng)大于社會(huì)主體為遵守這一制度所付出的成本和政府執(zhí)行這一制度的成本相加的總和。

第三，制度公正。好的制度還必須符合公平正義的要求。制度設(shè)計(jì)者在調(diào)整社會(huì)關(guān)系時(shí)，一定要注意均衡各方面的利益，體現(xiàn)社會(huì)的公平正義。如果利益關(guān)系失衡，公平正義缺失，必定會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾。

第四，制度成系統(tǒng)。好的制度還必須充分考慮整體性、系統(tǒng)性、配套性。制度都有其產(chǎn)生的背景，也與其他一些制度有關(guān)聯(lián)，任何一項(xiàng)具體的制度都是不可能獨(dú)立存在的。忽略了制度的整體性、系統(tǒng)性、配套性，任何制度實(shí)施起來(lái)效果都不會(huì)好。

第五，制度可執(zhí)行。真正好的制度一定是可執(zhí)行的制度。可執(zhí)行性要求權(quán)利義務(wù)清晰、程序設(shè)置合理。

基于以上原則，在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，要重視制度設(shè)計(jì)者的自身建設(shè)，保證制度設(shè)計(jì)者有公正的立場(chǎng)、有相應(yīng)的能力；要建立制度設(shè)計(jì)中的回避制度，制度設(shè)計(jì)者與制度執(zhí)行者相分離，不能讓部門(mén)利益、強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)利益左右制度設(shè)計(jì)；要完善制度設(shè)計(jì)中的公眾參與制度，通過(guò)公開(kāi)征求意見(jiàn)、聽(tīng)證等程序，保證制度的公平公正；要建立制度設(shè)計(jì)評(píng)估論證制度，通過(guò)成本效益分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、專家論證等方法，保證制度的科學(xué)合理；要完善制度設(shè)計(jì)程序，通過(guò)嚴(yán)密的程序，來(lái)保證制度設(shè)計(jì)的合法性、有效性；要健全制度設(shè)計(jì)的監(jiān)督制度，制度設(shè)計(jì)的過(guò)程、結(jié)果都要公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督，制度設(shè)計(jì)的結(jié)果要報(bào)備，使錯(cuò)誤的制度能夠得到及時(shí)糾正。

2.加大宣傳力度

精準(zhǔn)發(fā)力，提高宣傳針對(duì)性。政府機(jī)關(guān)深入企業(yè)，開(kāi)展政策宣傳，使落實(shí)工作更加貼近民心；創(chuàng)新形式，增強(qiáng)宣傳生動(dòng)性。充分用好用活部委、省、市、局門(mén)戶網(wǎng)站、微信、短信、QQ平臺(tái)等各類(lèi)宣傳平臺(tái)，充分借助網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體、政務(wù)服務(wù)廳公告等媒體優(yōu)勢(shì)和力量，采取原文發(fā)布、政策解讀、視頻專訪等多種形式加強(qiáng)政策宣傳。

3.提高運(yùn)行效率

一是提升相關(guān)部門(mén)及人員的工作效率。要提升相關(guān)部門(mén)及人員的工作效率，關(guān)鍵還要從意識(shí)、思想方面著手。其一，應(yīng)加強(qiáng)行政人員的思想教育工作，找到“病根”，開(kāi)對(duì)“處方”；其二，應(yīng)組織行政人員認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)習(xí)總書(shū)記的一系列講話精神；其三，應(yīng)使行政人員深刻認(rèn)識(shí)到，目前政府正在轉(zhuǎn)變職能，正在朝“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)化，這是大勢(shì)所趨。

二是加強(qiáng)監(jiān)督、檢查和考核。沒(méi)有考核，就沒(méi)有壓力；沒(méi)有壓力，就沒(méi)有動(dòng)力。因而在貫徹、落實(shí)和執(zhí)行降低制度性交易成本措施的過(guò)程中，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和考核。其主要辦法如下：針對(duì)每條措施，明確具體的監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和考核的責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人；制定具體可操作的執(zhí)行措施的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；制定具體的考核獎(jiǎng)懲措施和時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求；在執(zhí)行過(guò)程中加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并進(jìn)行定期和不定期的監(jiān)督、檢查；根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，對(duì)相關(guān)執(zhí)行部門(mén)及人員嚴(yán)格考核，且兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲措施。

三是建立制度的后評(píng)估制度和及時(shí)反饋調(diào)整機(jī)制，通過(guò)后評(píng)估及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不斷完善制度。

Abstract:Institutional transaction cost reduction is the core of the structural reform of the supply side,the important link of reducing the overall cost of enterprise,a powerful incentive to promote the transformation of government functions,a key element of the smooth transition of economic power.The analysis of the three-dimensional structure of institutional transaction cost,that is system attribute,process attribute and cost attribute,indicates that,dependent on the system design which is not scientific enough,the system implementation which is not in place,and the system optimization which is not timely enough,the outstanding problems faced by the current institutional transaction costs involve the following elements：Institutional factors have become a serious constraint for enterprises to reduce costs,non-direct costs failed to decline effectively,institutional transaction costs vary widely among different economic entities,newinstitutional transaction costs are formed in the process of reform.In order to reduce the institutional transaction cost more effectively,with the existing policies of institutional transaction cost reduction strengthened,it is urgent to establish a comprehensive policy system for reducing institutional costs.The temporary solution is to reduce the cost of the existing system,including increasing the burden of lightening,supporting enterprise financing,ensuring system fair;the basic strategy is to improve the operating mechanism of the system,including attaching more importance on system design,increasing publicity,and improving operational efficiency.

Key words:Supply-side Reform;Cost Reduction;Chinese Midland;Institutional Transaction Cost

調(diào)研組組長(zhǎng)：白景明

調(diào)研組成員：徐玉德 許 文 何 平 梁 強(qiáng) 夏 楸 龍海紅

執(zhí)筆人：梁 強(qiáng)

（責(zé)任編輯：董麗娟）

The Construction of a Comprehensive Policy System for Institutional Cost Reduction by Treating Both Root Causes and Symptoms——Several Primary Considerations Inspired by the Enterprise Cost Investigation of Chinese Midland

Midland Investigation Group of CAFS on Cost Reduction 2017

F275.3

A

2096-1391（2017）08-0010-12