劉琳

PPP立法是市場(chǎng)規(guī)范的及時(shí)雨。兩個(gè)市場(chǎng)、兩套體系走向統(tǒng)一，給社會(huì)資本吃下定心丸，有利于可持續(xù)發(fā)展。

備受關(guān)注的政府和社會(huì)資本合作PPP模式，正迎來(lái)一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)——由國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部三部門起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》，不久前完成面向社會(huì)的意見(jiàn)征求工作。這是PPP立法進(jìn)程的關(guān)鍵一步。

2017年5月17日建設(shè)中的湖北秭歸縣香溪長(zhǎng)江公路大橋工程這是湖北省公路領(lǐng)域首個(gè)PPP項(xiàng)目。

征求意見(jiàn)稿總計(jì)7章、50條、6000余字。有別于此前由各部門、各地方發(fā)布的PPP政策規(guī)范，這將是我國(guó)第一部國(guó)家層面的PPP行政法規(guī)，意在解決PPP發(fā)展中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，進(jìn)一步規(guī)范PPP市場(chǎng)。

從2014年起，三年多時(shí)間里，全國(guó)PPP項(xiàng)目累計(jì)投資已突破16萬(wàn)億元。財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年7月，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)到13599個(gè)，累計(jì)投資16.54萬(wàn)億元。

與快速擴(kuò)大的PPP市場(chǎng)規(guī)模形成對(duì)比的是，全國(guó)層面的PPP立法一直缺位，這與PPP管理制度政出多門、地方政府融資沖動(dòng)相互作用，導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目泛化、地方政府違規(guī)舉債、政府與社會(huì)資本互相提防等現(xiàn)象。

隨著立法提速，PPP新規(guī)則呼之欲出。新的游戲規(guī)則將帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇，也帶來(lái)新的市場(chǎng)挑戰(zhàn)和治理考驗(yàn)。

從分治到共治

“國(guó)務(wù)院法制辦開(kāi)門立法，具有十分積極的意義。征求意見(jiàn)稿的發(fā)布，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，打破分工分治，推動(dòng)形成統(tǒng)一規(guī)范的PPP大市場(chǎng)?！必?cái)政部PPP中心主任焦小平對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)。

近年來(lái)，各界對(duì)PPP立法的需求強(qiáng)烈，源于多重現(xiàn)實(shí)因素。“PPP條例征求意見(jiàn)稿的出臺(tái)本身，就是一個(gè)很大的進(jìn)步。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP研究專業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)孫潔表示。

穩(wěn)定社會(huì)資本的投資預(yù)期是一大原因?！癙PP重點(diǎn)在于政府和社會(huì)資本的合作，短則10年，長(zhǎng)則30年，所以PPP要可持續(xù)發(fā)展，就需要一套法律制度規(guī)范雙方的責(zé)任和行為，給社會(huì)資本吃定心丸?！鄙綎|省財(cái)政廳金融與國(guó)際合作處處長(zhǎng)李學(xué)春對(duì)記者說(shuō)。

現(xiàn)實(shí)操作中的法律法規(guī)沖突也是PPP立法的原因之一。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希分析說(shuō)，PPP項(xiàng)目在實(shí)際操作中經(jīng)常與層級(jí)更高的上位法出現(xiàn)沖突，如土地管理、投資、價(jià)格、財(cái)政、稅收、金融等，PPP領(lǐng)域沒(méi)有高階法律，一旦出現(xiàn)沖突將帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的投資風(fēng)險(xiǎn)。

安徽安慶市純公益市政道路PPP項(xiàng)目——外環(huán)北路項(xiàng)目于2016年9月竣工通車。

PPP部門分治的局面則是急需立法的更深層原因。由于既關(guān)乎產(chǎn)業(yè)監(jiān)管，又涉及地方財(cái)政，PPP與國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部都有著天然的聯(lián)系。過(guò)去幾年，在缺乏國(guó)家層面上位法的情況下，兩部門從自身職能出發(fā)，打造出了各自為政、相互交叉的兩套政策體系。大到領(lǐng)域分工、小到操作細(xì)節(jié)，兩部門既有共通重合之處，也有分歧差異。在財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)賴永添看來(lái)，民資參與少、項(xiàng)目落地難的一個(gè)重要原因，與PPP相關(guān)法律基礎(chǔ)較為薄弱有關(guān)。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向

這樣一份備受期待的征求意見(jiàn)稿，將給PPP市場(chǎng)帶來(lái)哪些新理念新規(guī)則？

一是明確了“共治”這一PPP的基本理念?！斑@又體現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是政府與社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目上的共治，二是不同政府部門之間的共治?！睂O潔說(shuō)。

征求意見(jiàn)稿開(kāi)宗明義，展現(xiàn)了政府與社會(huì)資本的共治理念，提出遵循平等協(xié)商、誠(chéng)實(shí)守信、長(zhǎng)期合作、公開(kāi)透明的原則，對(duì)雙方合作的原則做了定位，指出合作要堅(jiān)持公共利益優(yōu)先?！斑@相當(dāng)于從法律基礎(chǔ)上，規(guī)定了社會(huì)資本和政府的平等地位?！睂O潔說(shuō)。

在部門共治方面，征求意見(jiàn)稿提出，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)和監(jiān)督；政府和社會(huì)資本合作的綜合性管理措施，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門共同制定。而在地方層面，征求意見(jiàn)稿則提出，本級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)合作項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審。

清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清認(rèn)為，這兩項(xiàng)規(guī)定劍指政出多門的問(wèn)題，為將來(lái)財(cái)政和發(fā)改兩條線在PPP政策制定、項(xiàng)目操作上的合作，定下了基調(diào)。

二是多措并舉對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范?！拔艺J(rèn)為這是征求意見(jiàn)稿最大的亮點(diǎn)之一，將政府與社會(huì)資本共治的理念落到了實(shí)處，只有政府信用有保障，社會(huì)資本才有信心合作?！苯剐∑较颉敦?cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者強(qiáng)調(diào)。

這一規(guī)范體現(xiàn)在諸多條款上。比如，過(guò)去一些地方政府在設(shè)計(jì)項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)閉門造車，項(xiàng)目推出后容易流標(biāo)。針對(duì)這一問(wèn)題，征求意見(jiàn)稿第十條規(guī)定：有關(guān)主管部門擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)征求潛在社會(huì)資本方的意見(jiàn)。

“國(guó)家發(fā)改委之前印發(fā)的文件中，提及征求潛在社會(huì)資本方的意見(jiàn)時(shí)，措辭為‘應(yīng)當(dāng)重視，到這次征求意見(jiàn)稿升級(jí)為‘應(yīng)當(dāng)征求，這是有無(wú)強(qiáng)制適用性的區(qū)別?！蹦暇┳窟h(yuǎn)PPP事業(yè)部總經(jīng)理王冠說(shuō)。

再比如，征求意見(jiàn)稿第二十至二十二條規(guī)定合作項(xiàng)目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響。對(duì)合作項(xiàng)目協(xié)議中約定的財(cái)政支出事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)足額納入年度預(yù)算，按照規(guī)定程序批準(zhǔn)后，及時(shí)支付資金。endprint

“這些規(guī)定能夠確保政府在未來(lái)合作中對(duì)自己的責(zé)任剛性履約，避免‘新官不理舊賬?！睂O潔說(shuō)。

三是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，化解過(guò)去幾年P(guān)PP領(lǐng)域中的突出問(wèn)題。比如，為了封堵地方政府借PPP模式變相舉債，此次PPP征求意見(jiàn)稿提出，PPP合作項(xiàng)目協(xié)議中不得約定由政府回購(gòu)社會(huì)資本方投資本金，或者承擔(dān)社會(huì)資本方投資本金的損失，不得約定社會(huì)資本方的最低收益以及由政府為合作項(xiàng)目融資提供擔(dān)保。

今年財(cái)政部等部門的“50號(hào)文”、“87號(hào)文”等通知，針對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為已經(jīng)產(chǎn)生一定的震懾，上升到行政法規(guī)層面，顯然威懾力度更大。

行政還是民事？

PPP條例是屬于行政法范疇還是民事法范疇？PPP項(xiàng)目合同究竟是行政合同還是民事合同？各界認(rèn)識(shí)還不盡一致。

在孫潔看來(lái)，“只有屬于民事合同，出現(xiàn)糾紛時(shí)，社會(huì)資本才能擁有和政府一樣的地位?！?/p>

但一方面，PPP項(xiàng)目涉及公共利益，政府要對(duì)公共利益承擔(dān)兜底責(zé)任，自然要行使監(jiān)督管理職能，無(wú)法擺脫行政屬性。

目前征求意見(jiàn)稿選擇了“雙重屬性”：如果因合作項(xiàng)目協(xié)議履行發(fā)生爭(zhēng)議，可以依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟。北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，這意味著項(xiàng)目協(xié)議屬于民事合同。

同時(shí)，征求意見(jiàn)稿又提出，對(duì)政府有關(guān)部門作出的與合作項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)督管理有關(guān)的具體行政行為，社會(huì)資本方認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

“征求意見(jiàn)稿的一大特色是問(wèn)題導(dǎo)向，不去討論整個(gè)協(xié)議是行政法還是民事法的問(wèn)題，而是基于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的角度，看具體的爭(zhēng)議屬于什么性質(zhì)，分別遵循行政或民事途徑去解決。”一位接近國(guó)家發(fā)改委的專家對(duì)記者說(shuō)。

在王守清看來(lái)，這是一個(gè)比較務(wù)實(shí)的爭(zhēng)議解決方法。

征求意見(jiàn)稿中的一些具體條款也體現(xiàn)了務(wù)實(shí)的思路。比如規(guī)定國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定可以采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄，并適時(shí)調(diào)整。這意味著哪些行業(yè)哪些領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP項(xiàng)目，將采取“正面清單”的管理模式。

“正面清單的思維模式，是政府同意才能干，不同意就不能干，具有行政的色彩?！眲⑸邢?duì)記者說(shuō)。

在焦小平看來(lái)，我國(guó)PPP尚處于初級(jí)發(fā)展階段，如果不搞正面清單，可能會(huì)在執(zhí)行上有泛化、異化的問(wèn)題，“一些不該用PPP模式的領(lǐng)域、項(xiàng)目，都往PPP這個(gè)筐里裝?！苯剐∑秸f(shuō)，“但從另一面講，PPP不再是政府主導(dǎo)的投融資，而是市場(chǎng)主導(dǎo)，從這個(gè)角度講應(yīng)當(dāng)制定負(fù)面清單?！?/p>

王守清認(rèn)為，未來(lái)，法學(xué)界還應(yīng)繼續(xù)就此問(wèn)題研討，在正式出臺(tái)PPP法時(shí)解決。

“分工不分治”

部門分工問(wèn)題是PPP條例要解決的核心問(wèn)題。

“征求意見(jiàn)稿的名稱和全文都提及了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩個(gè)名詞，涉及到政府職能時(shí)多用‘有關(guān)部門表述，但并沒(méi)有對(duì)財(cái)政部門和發(fā)展改革部門具體的職責(zé)做出界定。”中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)有限公司總裁、國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫(kù)專家丁伯康對(duì)記者說(shuō)。

業(yè)界普遍認(rèn)為，2016年7月7日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議為兩部門的權(quán)責(zé)劃分定了基調(diào)。據(jù)此，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施兩個(gè)領(lǐng)域推廣PPP模式，分別由財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)。

王冠對(duì)記者表示，相關(guān)部委曾分別在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩個(gè)領(lǐng)域出臺(tái)過(guò)文件，綜合兩份文件，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施均覆蓋能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政工程七大領(lǐng)域。在沒(méi)有對(duì)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域做出明確界定前，這些領(lǐng)域推行PPP時(shí)，可能會(huì)發(fā)生均可主導(dǎo)的局面。

“可以考慮在今后的正式條例中進(jìn)行明確，以免PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的管轄沖突?！蓖豕谡f(shuō)。

也一些聲音則認(rèn)為，二者或不必刻意區(qū)分，未來(lái)的調(diào)整趨勢(shì)可能是“合并”。陜西省銅川市PPP項(xiàng)目管理辦公室副主任劉魯寧對(duì)記者說(shuō)，在實(shí)際操作中，一些項(xiàng)目不能完全區(qū)別是純基礎(chǔ)設(shè)施還是純公共服務(wù)，如提供教育和醫(yī)療的教學(xué)樓和醫(yī)院大樓，還有產(chǎn)業(yè)新城、海綿城市、智慧城市類項(xiàng)目，本來(lái)就是包含二者的一個(gè)整體。

“‘分工不分治是征求意見(jiàn)稿的一大進(jìn)步。所以我們建議把《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》改為《政府和社會(huì)資本合作條例》。”劉尚希說(shuō)。endprint