PPP項目全生命周期的檔案管理研究

王霞+李建平

摘 要：適合PPP模式運作的項目一般具有周期長、投資大、風(fēng)險高、監(jiān)管困難等特點，這也決定了在PPP項目全生命周期中檔案的完整性、真實性、安全性的重要作用。本文從移交視角來審視PPP項目全生命周期檔案管理的重要性，確定管理目標(biāo)，提出管理策略及其保障措施，以期達(dá)到降低PPP項目風(fēng)險、保證項目質(zhì)量、提升管理效益的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：PPP項目；全生命周期；檔案管理

自從財政部2014年9月23號印發(fā)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》以來，國家把PPP模式的研究和應(yīng)用推向了高潮。隨后，國務(wù)院和各大部委又相繼出臺了一系列規(guī)范PPP發(fā)展的文件，使得國內(nèi)的PPP模式的內(nèi)涵和模式逐步清晰、明確下來。尤其是2014年11月29號，財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡稱“指南”），更使得PPP項目的運作有據(jù)可依、有章可循，并明確了PPP項目的操作流程，定義其全生命周期（Whole Life Cycle）為項目從設(shè)計、融資、建造、運營、維護(hù)至終止移交的完整周期。本文將從移交視角來審視PPP項目全生命周期檔案管理的重要性，確定目標(biāo)，提出管理策略及其保障措施，以確保檔案資料如實反映和記錄PPP項目全生命周期各個過程，降低PPP項目風(fēng)險，保證項目質(zhì)量。

1 從PPP項目移交視角審視全生命周期檔案管理的重要性

PPP項目移交通常是指在項目合作期限結(jié)束或者項目合同提前終止后，項目公司將全部項目設(shè)施及相關(guān)權(quán)益，以合同約定的條件和程序移交給政府或者政府指定的其他機構(gòu)。項目移交的內(nèi)容表面上看是與項目運維有關(guān)的動產(chǎn)和不動產(chǎn)等有形資產(chǎn)，但體現(xiàn)這些有形資產(chǎn)質(zhì)量和決定是否能移交成功的是大量的技術(shù)文檔、圖紙、協(xié)議、合同、許可證明、評測報告等信息資料。若在移交中出現(xiàn)障礙，還需要追溯到項目設(shè)計、建造、運營過程中的相關(guān)記錄和原始檔案資料。因此，PPP項目是否能夠順利移交，其全生命周期的檔案信息資料將起到?jīng)Q定性作用。

2 PPP項目全生命周期檔案管理的目標(biāo)

由于PPP項目普遍存在參與方眾多、投資大、周期長、風(fēng)險高等特點，其各階段的實施過程中會形成大量的合同、協(xié)議、法律文書、圖紙、評測數(shù)據(jù)等文檔資料，為保證PPP項目的成功實施和順利移交，這些檔案信息的管理需要達(dá)到以下目標(biāo)：

第一，完整性：即保證PPP項目各階段、各參與方所形成的各類文件資料收集齊全、歸檔規(guī)范、流程銜接、系統(tǒng)成套，能夠完整反映PPP全生命周期各階段的運作全貌，且能夠?qū)崿F(xiàn)可追溯功能。

第二，真實性：即保證各類檔案資料所記載的內(nèi)容能夠真實、客觀地反映PPP項目各階段、各流程的工作實際和技術(shù)規(guī)范，且符合記錄與活動的一致性、數(shù)據(jù)與實物的一致性、技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)的一致性等。

第三，可用性：即保證合法用戶在需要的時候能夠以合適的方式訪問到所授權(quán)的、完整的、未經(jīng)篡改的檔案信息，這也是保證PPP檔案信息安全性的重要目標(biāo)之一。

3 PPP項目全生命周期檔案管理的策略

1. 檔案的建立

主要包括檔案的收集、整理、編目、保管等工作，即建檔工作，是整個檔案管理工作的基礎(chǔ)。由于PPP項目各個階段的檔案資料提供方較多、類型各異、數(shù)量龐大，因此在建檔過程中，要明確各參與方所需提供資料的范圍、類型、格式、時間等。如在項目識別階段和準(zhǔn)備階段，主要是由政府牽頭，組織規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)改、財政等相關(guān)職能部門以及社會資本方、專業(yè)咨詢機構(gòu)等形成的《項目建議書》、《項目可行性研究報告》、《項目產(chǎn)出說明》、《物有所值評價報告》、《財政承載能力論證報告》、《項目實施方案》等文檔資料及項目施工設(shè)計圖紙等；項目采購階段主要是政府與項目投標(biāo)參與方之間形成的眾多合同和協(xié)議；項目執(zhí)行階段主要是項目公司本身及項目建設(shè)與運維期間的有關(guān)的重要活動、主要過程和現(xiàn)狀、項目中期評估等具有保存價值的各類文件；項目移交階段主要是各類清單、測試評估報告、法律文書等。所有這些檔案資料既有紙質(zhì)資料，又有電子資料（含圖形、圖像、聲音、影像等），既有需要檔案管理部門管理的檔案，也有需要提供方自身保管的檔案，既有需要長期保存的，也有需要永久保存的。因此，在項目發(fā)起之初，項目發(fā)起方就應(yīng)該按照國家有關(guān)文件規(guī)定明確各類檔案的建檔要求，包括提供時間、提供形式、格式規(guī)范、編碼規(guī)則、責(zé)任人、保管要求等，各參與方均需指派專人負(fù)責(zé)檔案的建檔工作。

2. 檔案的編研與利用

檔案建立的目的是為了更好地利用，因此在歸檔的基礎(chǔ)上，為了提升PPP項目檔案的利用價值，需要對PPP項目全生命周期的檔案進(jìn)行一定的編研工作，主要包括檔案的分類、索引、匯集、匯編、分析、研究等工作。尤其是當(dāng)積累了多個PPP項目檔案資源以后，編研工作的價值會更大?？梢园凑諜n案編研的三層次法進(jìn)行編研，其中，一次加工檔案編研的主要工作以分類、索引和匯集為主，形成各類檔案的匯編材料，便于用戶的檢索和查閱；二次加工檔案編研在摘錄、縮編和剪輯的基礎(chǔ)上，形成文摘、簡介、提要等概要介紹性材料，便于用戶快速了解檔案內(nèi)容的實質(zhì)；三次加工檔案編研是對原始檔案資料內(nèi)容進(jìn)行分析、歸納和總結(jié)的基礎(chǔ)上，形成各類手冊、指南、志書以及綜合性分析報告等，對政府和參與PPP項目的社會資本方均有重要的決策參考價值。

3. 檔案的保存與移交

PPP項目建設(shè)是一個周期很長的動態(tài)過程，從項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行到移交五個階段，一般都在10年以上，且牽扯到的部門和單位眾多，給整個生命周期的檔案管理工作帶來極大的困難。為了保證每個PPP項目全生命周期檔案的完整性和真實性，需要政府方與社會資本方的全力合作，共同制定并遵守不同項目階段檔案的保存和移交策略，建立嚴(yán)格的監(jiān)督和管理機制。如對檔案臨時性保存的場所、時間和責(zé)任人的規(guī)定，不同建設(shè)階段各參與方之間的檔案轉(zhuǎn)移和移交手續(xù)的辦理，歷史檔案的查閱或借閱權(quán)限限定等。endprint

4 提升PPP項目全生命周期檔案管理水平的保障措施

1. 建立健全檔案管理的規(guī)章制度

雖然在目前已出臺的PPP項目管理相關(guān)規(guī)定和文件中，還沒有專門針對PPP項目檔案管理的規(guī)范性文件，但可以參考已有的《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》（GB50328T-2014）、《國家重大建設(shè)項目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》（DA/T28-2002）、《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》（檔發(fā)[2006]2號）等文件規(guī)定，建立各參與方共同認(rèn)可和遵守的PPP項目檔案管理規(guī)定，明確各階段的檔案管理主體及其責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范項目過程中的檔案收集、整理、保存和移交的工作程序，嚴(yán)格監(jiān)督和檢查項目進(jìn)程與檔案管理工作的同步性，確保PPP項目全生命周期檔案資料的完整性和真實性。

2. 加強對檔案管理人員的教育與培訓(xùn)

由于PPP項目檔案信息存在復(fù)雜性高、技術(shù)性強、管理流程復(fù)雜等特點，因此，為確保PPP項目檔案資料的質(zhì)量，應(yīng)定期對各參與方檔案編寫和管理人員進(jìn)行檔案意識教育和相關(guān)技能培訓(xùn)。一方面能提高其業(yè)務(wù)能力和個人素質(zhì)，增強其檔案價值性意識和工作積極性；另一方面，也能約束檔案管理人員的工作規(guī)范，保證檔案管理工作的質(zhì)量和效率。同時，也應(yīng)將該項工作納入對PPP項目各參與方項目績效的評估指標(biāo)之一，以提高各方領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，促進(jìn)檔案管理工作的順利開展。

3. 提高檔案的數(shù)字化和信息化水平

隨著各級各類檔案館數(shù)字化建設(shè)水平的不斷提升，檔案的數(shù)字化、信息化管理與利用也越來越受到社會各界的認(rèn)可，相關(guān)的技術(shù)和經(jīng)驗也趨于成熟。PPP項目的檔案管理完全可以借鑒數(shù)字檔案建設(shè)的經(jīng)驗，利用現(xiàn)有檔案數(shù)字化工具，實現(xiàn)PPP項目檔案的數(shù)字化和信息化管理與利用。這項工作在專門的檔案管理機構(gòu)已相對完善，但對檔案管理工作相對滯后的企業(yè)方來說，尚需要加強學(xué)習(xí)和相關(guān)軟硬件設(shè)施的配套，也需要政府方在加強檔案管理機構(gòu)和企業(yè)檔案管理部門之間的溝通和交流方面加以引導(dǎo)和輔助，以提升整體PPP項目檔案管理的數(shù)字化和信息化水平。

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作者簡介

王霞，女，山東理工大學(xué)檔案館，副研究館員，主要研究方向為檔案管理。

李建平，男，工程師，山東九強集團有限公司董事長、總經(jīng)理，主要研究方向為PPP項目管理。endprint