趙同香　王海英

[摘要] 2003年SARS危機(jī)對(duì)我國現(xiàn)有的衛(wèi)生政策帶來很大挑戰(zhàn)，暴露出我國公共衛(wèi)生服務(wù)的種種問題，本文系統(tǒng)梳理我國2001～2016年《政府工作報(bào)告》中的政策要點(diǎn)，探尋衛(wèi)生政策的變化趨勢，研究發(fā)現(xiàn)：政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域經(jīng)費(fèi)投入比例逐步加大，衛(wèi)生政策逐步完善，政策內(nèi)容逐步細(xì)化，政策方向更貼近公民的切身利益；但也存在缺乏預(yù)見性、操作性等問題，需要加強(qiáng)危機(jī)管理，建立通暢的公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)，關(guān)注慢性病，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)政策的研究。

[關(guān)鍵詞] SARS；公共衛(wèi)生；衛(wèi)生政策；政策變遷

[中圖分類號(hào)] R197 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] C [文章編號(hào)] 1673-9701（2017）24-0133-03

[Abstract] The SARS crisis in 2003 has brought great challenges to our existing health policy， exposing the problems of public health service in our country. This paper systematically summarizes the policy points in the Government Work Report from 2001 to 2016 to explore the changing trend of health policy. It is found that： The government put an increasing proportion of funding gradually in the field of public health. The health policy has been gradually improved， and the policy content has been gradually refined. The policy orientation has become closer to the vital interests of citizens； however， there are also a lack of predictability， operability and other issues. There is a need to strengthen crisis management， establish a smooth public health information network， focus on chronic diseases， and strengthen research on relevant policies.

[Key words] SARS； Public health； Health policy； Policy change

2003年發(fā)生的SARS危機(jī)，不僅挑戰(zhàn)了現(xiàn)代醫(yī)學(xué)技術(shù)，還挑戰(zhàn)了我國現(xiàn)有的公共衛(wèi)生體系，并直接沖擊了現(xiàn)有的衛(wèi)生政策，暴露出公共衛(wèi)生服務(wù)所存在的種種問題[1-2]，引發(fā)了廣泛的思考、討論和研究，促使政府更深刻地體會(huì)到：SARS不僅影響到健康、心理和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同樣也會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定，致使各級(jí)政府和部門不斷探索公共衛(wèi)生服務(wù)改革方向，出臺(tái)了一系列的衛(wèi)生政策。

衛(wèi)生政策（health policy）是國家或政府為了滿足人們健康需求而采取的行動(dòng)方案和行為依據(jù)，其目的是研究社會(huì)如何以合理的方法，在一定資源條件下達(dá)到高質(zhì)量和高數(shù)量滿意服務(wù)所需的各種方法，具有社會(huì)公益性、政府主導(dǎo)、預(yù)防為主的特點(diǎn)[3-4]?，F(xiàn)階段，我國衛(wèi)生政策工作已取得一定成績，為進(jìn)一步提升我國處理公共衛(wèi)生事件的能力，有必要對(duì)衛(wèi)生政策進(jìn)行系統(tǒng)分析，了解衛(wèi)生政策發(fā)展趨勢，為政府決策提供依據(jù)。

1衛(wèi)生政策梳理

2003年SARS流行以后，黨中央提出“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，從改善民生的角度高度重視衛(wèi)生工作，加大對(duì)衛(wèi)生領(lǐng)域的投入，從此，形成了嶄新的衛(wèi)生政策理念，推動(dòng)了新一輪衛(wèi)生體制改革。系統(tǒng)檢閱2001～2016年《政府工作報(bào)告》，探尋我國衛(wèi)生政策的變化趨勢[5]。

1.1 SARS發(fā)生前衛(wèi)生政策情況

我國在1978年之前曾有相對(duì)完備的公共衛(wèi)生體系，國家將公共衛(wèi)生放在突出重要的位置，制定了基本的衛(wèi)生工作方針，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域給予大量的人、財(cái)、物的保障和支持，使我國在很長一段時(shí)間內(nèi)避免發(fā)生大規(guī)模瘟疫，我國的人均壽命從36歲提高至70歲，而且在國際上也塑造了良好的形象，我國那時(shí)期的公共衛(wèi)生經(jīng)驗(yàn)被世界衛(wèi)生組織推廣，成為他國效仿的樣板[6]。

自20世紀(jì)80年代，我國開始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡，步入了經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的軌道，期間，我國的綜合國力、人民經(jīng)濟(jì)收入和生活水平有了很大提高，但是，政府對(duì)衛(wèi)生領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)投入占政府總支出的比例逐年下降，由1990年的25%下降至15.5%[7]，同時(shí)，我國的公共衛(wèi)生政策也逐步走向市場化的衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)模式，屬經(jīng)濟(jì)“消耗型”的衛(wèi)生防疫工作、婦幼保健工作等不是政府政策議題的核心內(nèi)容[8]，公共衛(wèi)生沒有得到足夠的關(guān)注，公共衛(wèi)生政策在政府工作報(bào)告中越來越少，政府對(duì)突發(fā)事件的反應(yīng)和應(yīng)變能力不強(qiáng)，根本沒有緊急公共衛(wèi)生事件的處理預(yù)案和相關(guān)政策[7]，面對(duì)傳染性如此強(qiáng)大的SARS，反映出我國衛(wèi)生政策的各種漏洞。

1.2 SARS發(fā)生后衛(wèi)生政策情況

2003年SARS爆發(fā)，對(duì)我國政治、經(jīng)濟(jì)、生活造成了極大的沖擊，給我國公共衛(wèi)生政策和公共衛(wèi)生體系提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，引起政府的高度重視，喚醒了社會(huì)各界的衛(wèi)生政策意識(shí)，也使政府認(rèn)識(shí)到自己在公共衛(wèi)生方面的職能，重新構(gòu)建公共衛(wèi)生政策體系。2004年的政府報(bào)告中，在回顧2003年非典防控歷史的同時(shí)，提出：“以疾病預(yù)防控制和農(nóng)村為重點(diǎn)，加強(qiáng)全國公共衛(wèi)生體系建設(shè)”等具體內(nèi)容，衛(wèi)生政策雛形基本明確。從此十幾年來，政府逐步加大對(duì)衛(wèi)生領(lǐng)域的資金投入，加強(qiáng)監(jiān)督力度，建立疾病預(yù)防體系和適應(yīng)于市場運(yùn)作的衛(wèi)生政策體系[9]，致使衛(wèi)生政策逐步細(xì)化，逐步貼近民生。endprint

受到SARS、EV71（手足口?。?、甲型H1N1流感、三鹿奶粉、汶川地震、毒疫苗事件等突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的影響，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置政策在衛(wèi)生政策中發(fā)展較完善，系統(tǒng)檢索2003～2015年國務(wù)院、國家衛(wèi)計(jì)委以及中國CDC頒布的突發(fā)性應(yīng)急政策文件，發(fā)現(xiàn)：主要政策文件共36項(xiàng)，從應(yīng)急預(yù)案制定、應(yīng)急隊(duì)伍組建與培訓(xùn)、應(yīng)急物資保障、信息報(bào)告要求、現(xiàn)場處置分工、應(yīng)急評(píng)估工作和治理方式等方面得到逐步完善和標(biāo)準(zhǔn)化[10-11]。

2 衛(wèi)生政策存在問題

2.1 部分衛(wèi)生政策尚未實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)向預(yù)見性轉(zhuǎn)變

歷年來，我們均在呼吁“預(yù)防為主”，但實(shí)際上，并沒有真正把預(yù)防放在第一位，縱觀2001～2016年近百余項(xiàng)政策，大多為事發(fā)后被動(dòng)制定的相應(yīng)政策，極少數(shù)政策提及事先評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)并采取相應(yīng)的預(yù)防策略。尤其是突發(fā)公共衛(wèi)生事件，事發(fā)突然，破壞力強(qiáng)，給社會(huì)造成的危害極大[12]，如三鹿奶粉、汶川地震等事件的突然發(fā)生，對(duì)我國社會(huì)造成很大的沖擊，在經(jīng)濟(jì)方面也帶來一定損失，各方在事發(fā)后疲于應(yīng)付，形成十分被動(dòng)的局面。

2.2部分衛(wèi)生政策缺乏操作性

衛(wèi)生政策是國家解決衛(wèi)生領(lǐng)域中的突出矛盾和主要問題，確立衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，改善衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展方向的規(guī)范和準(zhǔn)則[3]，應(yīng)該有明確而具體的政策目標(biāo)，并且可以衡量和解釋，同時(shí)還應(yīng)該有明確的時(shí)空限定?；仡櫖F(xiàn)有衛(wèi)生政策，并與國外相關(guān)政策和實(shí)踐需求相比，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：我們的政策、法律法規(guī)大部分只是一個(gè)框架的東西，部分預(yù)案、工作規(guī)范、指南等的政策表述含糊，缺乏具體規(guī)定，因而影響其現(xiàn)實(shí)操作性[13]。例如，“切實(shí)提高人民健康水平”這種內(nèi)容，根本無法證實(shí)考量，只是一種口號(hào)層面的表述[8]。

2.3慢性病防治政策有待完善

從規(guī)模、危害程度、疾病負(fù)擔(dān)上看，癌癥、糖尿病、精神病、心臟病和呼吸道疾病等各類慢性病均遠(yuǎn)大于SARS、甲流等突發(fā)性事件[14-15]。2012年，我國居民慢性病死亡率為533/10萬，死亡人數(shù)占總死亡的86.6%，心腦血管病、癌癥和慢性呼吸系統(tǒng)疾病為主要死因，占總死亡人數(shù)的79.4%[16-17]，所以，慢性病死亡率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳染病、交通事故等引發(fā)的死亡率。但是，無論面對(duì)SARS還是甲流，人們均有一種緊迫感，積極尋找關(guān)于該病的預(yù)防方法，同時(shí)，政府對(duì)突發(fā)性事件的重視程度和行動(dòng)的積極性均要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于慢性病，致使慢性病的預(yù)防措施和預(yù)防機(jī)制均比較落后，國家衛(wèi)生部門雖多次強(qiáng)調(diào)了慢性病的嚴(yán)重危害和預(yù)防的重要性，但是政府對(duì)疾病預(yù)防的投入，很難看到立竿見影的效果，往往容易忽視，或不能持之以恒的投入。

3應(yīng)對(duì)策略

3.1 加強(qiáng)危機(jī)管理

危機(jī)管理已在世界上形成廣泛的共識(shí)，許多國家已有自己的危機(jī)管理制度，國際組織也均有危機(jī)管理計(jì)劃，但我國過去的歷次災(zāi)害、緊急事故發(fā)生時(shí)，一般都采取臨時(shí)措施應(yīng)付危機(jī)[18]，這種做法缺乏連續(xù)性，政府應(yīng)該借此制定相關(guān)規(guī)定，將公共衛(wèi)生危機(jī)管理常態(tài)化、制度化和法治化，嘗試建立科學(xué)的管理機(jī)制，把突發(fā)公共衛(wèi)生事件的損失減到最小。

3.2 探索公共衛(wèi)生政策，調(diào)動(dòng)居民預(yù)防慢性病的積極性

美國衛(wèi)生服務(wù)體系的工作重點(diǎn)已由急性損傷和傳染病的救治逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槁圆『蛡魅静〉木戎魏皖A(yù)防、保健[19]。我國隨著居民壽命的延長，疾病譜的不斷變化，目前，心腦血管疾病、癌癥、慢性呼吸系統(tǒng)疾病已成為我國居民死亡的前三大因素[16]，因此，我國慢性病的預(yù)防控制已成為公共衛(wèi)生的一個(gè)全新課題，需要調(diào)動(dòng)各方的力量，共同努力。首先，政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，改革醫(yī)療體制、醫(yī)保報(bào)銷等公共衛(wèi)生政策，完善相應(yīng)的法律法規(guī)；其次，通過健康教育、快樂運(yùn)動(dòng)、群體運(yùn)動(dòng)等方式調(diào)動(dòng)居民預(yù)防慢性病的積極性，為有效控制慢性病的蔓延奠定基礎(chǔ)；再次，借鑒國際其他國家的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國的具體情況，有選擇和有揚(yáng)棄的使用，制訂切實(shí)可行的公共衛(wèi)生政策。

3.3建立通暢的公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)

建立和完善公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的開發(fā)與利用，有利于及時(shí)、準(zhǔn)確、可靠、客觀地掌握衛(wèi)生信息，為制定計(jì)劃與決策提供科學(xué)的依據(jù)，有效控制疫情蔓延。美國、英國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家的衛(wèi)生信息系統(tǒng)在醫(yī)療衛(wèi)生、公共衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)用已走向成熟[20-21]，而我國各類醫(yī)療衛(wèi)生信息系統(tǒng)間的互聯(lián)程度仍較低，在衛(wèi)生部門內(nèi)不同機(jī)構(gòu)間、衛(wèi)生部門之間均未實(shí)現(xiàn)信息共享，這對(duì)信息溝通，疾病監(jiān)測非常不利，政府應(yīng)從政策上明確信息共享問題，同時(shí)加大對(duì)衛(wèi)生信息系統(tǒng)的投入，加強(qiáng)公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)的開發(fā)和建設(shè)。

4小結(jié)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅影響到健康、心理的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，同樣也會(huì)短期阻礙國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在人類文明的歷史長河中，人類與疾病、災(zāi)害的斗爭是一個(gè)永恒的主題，隨著人類認(rèn)識(shí)的發(fā)展，人類對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理及應(yīng)對(duì)策略得到逐步規(guī)范和完善。系統(tǒng)梳理我國2001～2016年政府工作報(bào)告，發(fā)現(xiàn)：政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域經(jīng)費(fèi)投入比例逐步加大，衛(wèi)生政策逐步完善，政策內(nèi)容逐步細(xì)化，政策方向更貼近公民的切身利益；這體現(xiàn)了政府相關(guān)部門對(duì)衛(wèi)生領(lǐng)域關(guān)注點(diǎn)的變化和認(rèn)識(shí)的深化?？傮w來看，衛(wèi)生政策經(jīng)歷了從簡單提出到明確職責(zé)，從指明任務(wù)到規(guī)范操作的變化過程。但是，我國衛(wèi)生政策更新緩慢，缺乏預(yù)見性、可操作性和因地制宜的考慮。因此，需要加強(qiáng)危機(jī)管理，建立通暢的公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)，不斷完善更新衛(wèi)生領(lǐng)域各方面的衛(wèi)生政策及相關(guān)規(guī)范，關(guān)注慢性病，提高大眾健康意識(shí)和自我保健能力，最大程度地減少疾病、災(zāi)害等事件造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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（收稿日期：2017-06-01）endprint