關(guān)于土地制度改革的研讀筆記
——兼論嚴(yán)格治理土地流轉(zhuǎn)中的亂象

□ 丁聲俊

關(guān)于土地制度改革的研讀筆記
——兼論嚴(yán)格治理土地流轉(zhuǎn)中的亂象

□ 丁聲俊

（接上期）

（三）采取必要措施嚴(yán)治土地流轉(zhuǎn)“亂象”。土地流轉(zhuǎn)中的亂象產(chǎn)生了多方面危害，必須加以嚴(yán)格治理。

1、土地流轉(zhuǎn)“亂象”的危害不可忽視。由于違背土地流轉(zhuǎn)的原則和策略，造成了亂象叢生，埋下多種隱患：一是侵害了農(nóng)民權(quán)益，埋下影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。即導(dǎo)致不少農(nóng)民未得到應(yīng)有的收益，甚至淪為“無地、無錢、無業(yè)”的“三無”貧民，導(dǎo)致農(nóng)民失地又沒有生活保障，給社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患。二是大量土地轉(zhuǎn)向“非農(nóng)非糧”產(chǎn)業(yè)，埋下影響糧食安全的隱患。在許多地方，土地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)非糧化”傾向明顯，改變了農(nóng)業(yè)用途，包括用來建墳、建房、建窯、辦企業(yè)或發(fā)展公益事業(yè)，甚至搞房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。這勢(shì)必突破18億畝的耕地紅線，給國(guó)家糧食安全帶來隱憂。三是擾亂土地制度改革的秩序，埋下對(duì)土地制度改革帶來消極影響的隱憂。當(dāng)前，為健康順利實(shí)施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革，必須采取有效、有力的治理手段和糾正紛擾的“亂象”。

2、有效治理土地流轉(zhuǎn)亂象的必要措施。當(dāng)前，我國(guó)需要采取以下治亂措施：一是完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同糾紛的協(xié)調(diào)機(jī)制，加大對(duì)糾紛的協(xié)調(diào)處理力度。二是加大宣傳力度，使農(nóng)戶、村鎮(zhèn)干部了解相關(guān)政策法規(guī)。對(duì)農(nóng)村基層組織的干部進(jìn)行培訓(xùn)，使他們掌握和充分運(yùn)用農(nóng)村土地政策法律。三是引導(dǎo)村鎮(zhèn)管理部門強(qiáng)化合同意識(shí)，規(guī)范承包經(jīng)營(yíng)證書的發(fā)放。四是加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)及土地流轉(zhuǎn)情況的檢查。以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并及時(shí)溝通和處理，把土地流轉(zhuǎn)的糾紛化解在基層、消滅在萌芽。五是認(rèn)真落實(shí)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》。在農(nóng)村土地承包管理部門，依法設(shè)立仲裁委員會(huì)，以公正、及時(shí)地化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛。

四、關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)健推進(jìn)土地“三權(quán)分置”改革

與土地流轉(zhuǎn)越來越普遍、越來越加快相對(duì)應(yīng)，新型經(jīng)營(yíng)主體和流轉(zhuǎn)形式也越來越增多，諸如農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社，以及農(nóng)業(yè)企業(yè)等，如雨后春筍般涌現(xiàn)。隨著“三權(quán)分置”制度的實(shí)行，堅(jiān)持了土地屬性的集體所有權(quán)，穩(wěn)定了農(nóng)戶的承包權(quán)，放活了承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。伴隨改革的深化，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離現(xiàn)象越來越普遍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的構(gòu)成更是變化快速和明顯，難免產(chǎn)生新問題和新矛盾。為進(jìn)一步穩(wěn)健推進(jìn)土地制度改革，堅(jiān)持正確的指導(dǎo)思想和策略成為首要舉措。

（一）全面把握深化改革的指導(dǎo)思想。土地“三權(quán)分置”改革，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的又一次重大創(chuàng)新。穩(wěn)健實(shí)施這一重大改革措施，必須全面理解、準(zhǔn)確把握中央關(guān)于全面深化農(nóng)村改革的精神和指導(dǎo)思想。要在“五大新發(fā)展理念”的引領(lǐng)下，按照加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，以及走生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的要求，以保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標(biāo)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。通過土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，開拓現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的廣闊道路，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，推進(jìn)農(nóng)業(yè)糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)糧食優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，增大中高檔優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給，以適應(yīng)“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要。

（二）準(zhǔn)確把握深化改革的策略、原則和目標(biāo)。土地“三權(quán)分置”改革，是服務(wù)于國(guó)家整體改革目標(biāo)的制度安排，必須遵照國(guó)家確定的改革的策略、原則和目標(biāo)。

1、深化改革必須堅(jiān)持“二線”。我國(guó)土地屬國(guó)有和集體所有兩種公有制性質(zhì)，土地所有權(quán)不許買賣。《農(nóng)村土地承包法》法律條款規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)或土地市場(chǎng)的交易，包括出租、入股、轉(zhuǎn)讓、出讓、抵押、擔(dān)保等，都只限于農(nóng)村土地使用權(quán)。在完善“三權(quán)分置”措施過程中，要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能，堅(jiān)守“二線”。即：農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)不可動(dòng)搖，這是一條“底線”；劃定基本農(nóng)田不可突破，這是一條“紅線”。這兩條“線”又稱為“高壓線”，與“二線”相一致。

2、深化改革必須堅(jiān)持“六原則”。與上述“底線”和“紅線”的策略相一致，本輪改革又明確了基本原則：一是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是堅(jiān)持以改革為動(dòng)力，充分發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)創(chuàng)新；三是堅(jiān)持依法、自愿、有償，以農(nóng)民為主體，以政府扶持引導(dǎo)，市場(chǎng)化配置資源；四是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿，不可損害農(nóng)民的權(quán)益；五是堅(jiān)持經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度，既要注重提升土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，又要防止土地過度集中，重點(diǎn)支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)。六是堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)與加強(qiáng)土地治理，土地資源不可浪費(fèi)，土地稟賦不可劣化。

3、深化改革必須做到“四有利”。堅(jiān)持“二線”和“六原則”，就為實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)創(chuàng)造了環(huán)境條件。為成功實(shí)現(xiàn)深化土地制度改革的目標(biāo)要求，必須看準(zhǔn)方向、認(rèn)準(zhǔn)路徑，抓準(zhǔn)重點(diǎn)，做到四個(gè)“有利于”：有利于維護(hù)農(nóng)民的各種合理權(quán)益；有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效；有利于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化；有利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、確保農(nóng)民平等享受土地承包權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

（三）推廣土地流轉(zhuǎn)的最佳形式股份合作制。實(shí)施土地“三權(quán)分置”的改革舉措，必須采取土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和適宜的土地流轉(zhuǎn)形式。內(nèi)容與形式相輔相成、相得益彰。從尊重客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和農(nóng)民主人地位出發(fā)，農(nóng)民最易接受的形式是股份合作制。截止2016年6月，我國(guó)各類農(nóng)民專業(yè)合作社已達(dá)到270萬多個(gè)，包括社區(qū)股份合作、土地股份合作、信用合作、聯(lián)合社等多種類型的農(nóng)民合作社，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、合理配置土地資源發(fā)揮了重要作用。其中，農(nóng)民股份合作制是區(qū)別于傳統(tǒng)型的新型合作制，具有普遍的持久的生命力，對(duì)于健康實(shí)施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革具有普遍的適應(yīng)性，對(duì)于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)具有持久的生命力。

站在新時(shí)代的高度，可以滿懷信心地展望，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革再次從制度層面界定了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利邊界，有利于各項(xiàng)權(quán)能獨(dú)立行使，以發(fā)揮各自獨(dú)特效用：明確集體所有權(quán)的核心——行使處置權(quán)；明晰農(nóng)戶承包權(quán)的核心——保有財(cái)產(chǎn)權(quán)；明示土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心——享有收益權(quán)。以此重要農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的改革和創(chuàng)新為契機(jī)，必將更充分發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)化配置土地資源的決定性作用；必將有力推動(dòng)農(nóng)業(yè)糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，增加中高檔農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)；必將增強(qiáng)科技創(chuàng)新和推進(jìn)技物結(jié)合、提升土地產(chǎn)出率和全要素生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)糧食提質(zhì)增效；必將真正開拓“農(nóng)地農(nóng)民承包、農(nóng)地農(nóng)業(yè)利用、農(nóng)益農(nóng)民共享”的新景象。

（本文作者系中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)合作社研究院首席研究員)