蔣從斌

[摘 要]在精準(zhǔn)扶貧的政策背景下，扶貧工作要求對(duì)貧困戶建檔立卡，充分了解我國貧困戶的狀況、分布及貧困原因，從而對(duì)癥下藥。有勞動(dòng)能力、可以通過社會(huì)的幫助和自我的努力脫貧的，各扶貧單位應(yīng)當(dāng)給予及時(shí)、準(zhǔn)確的幫助，社會(huì)救助制度應(yīng)當(dāng)對(duì)喪失勞動(dòng)能力和生活來源以及無法通過自我努力脫離貧困的群體發(fā)揮兜底作用。社會(huì)救助制度的兜底作用主要體現(xiàn)在哪些方面？其最主要的兜底作用具體又是指什么？在具體的實(shí)踐中又有哪些問題？對(duì)這些問題的探究有助于更好地發(fā)揮社會(huì)救助制度的作用，更好地促進(jìn)社會(huì)救助制度與扶貧制度相銜接，從而促進(jìn)我國貧困人口的全面脫貧和在2020年之前實(shí)現(xiàn)全面小康。

[關(guān)鍵詞]扶貧；社會(huì)救助制度；兜底

[中圖分類號(hào)]F323.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

2013年，習(xí)近平主席在視察湘西時(shí)提出了精準(zhǔn)扶貧的重要思想，此后，精準(zhǔn)扶貧被確立了其在我國扶貧體系中的重要地位，并進(jìn)入本屆政府施政的重要議程。2014年，國務(wù)院印發(fā)了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》并組織實(shí)施。精準(zhǔn)扶貧目前已經(jīng)成為我國目前主要的扶貧政策，并成為我國扶貧的重要政策背景。扶貧工作要求對(duì)貧困戶建檔立卡，充分了解我國貧困戶的狀況、分布及貧困原因，從而對(duì)癥下藥。對(duì)于有勞動(dòng)能力、可以通過社會(huì)的幫助和自我的努力脫貧的，各扶貧單位應(yīng)當(dāng)給予及時(shí)、準(zhǔn)確的幫助，而對(duì)于喪失勞動(dòng)能力和生活來源，無法通過自我努力脫離貧困的，社會(huì)救助制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其兜底作用。兜底在現(xiàn)代漢語中主要是指全部承受，在學(xué)術(shù)語境中是指社會(huì)救助制度應(yīng)當(dāng)對(duì)生活在社會(huì)底層的無法通過自我努力獲得生活來源的公民提供最低的生活保障，即無償?shù)厝娉袚?dān)最底層人民的生活。政策實(shí)踐中，那些因年老或疾病喪失勞動(dòng)能力而無法獲得生活來源的人群是兜底的主要對(duì)象。社會(huì)救助制度的兜底作用主要體現(xiàn)在哪些方面？其最主要的兜底作用具體又是指什么？在具體的實(shí)踐中又有哪些問題？學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)這些問題的認(rèn)識(shí)尚不清晰，對(duì)社會(huì)救助制度兜底作用的研究更是較少。

縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，目前主要有王延中和王俊霞（2015）對(duì)發(fā)揮社會(huì)救助制度的反貧困兜底作用進(jìn)行了研究。文中將社會(huì)救助比喻為社會(huì)保障安全網(wǎng)的“網(wǎng)底”，認(rèn)為其在保障貧困人口和遭受意外事件者等弱勢(shì)群體的生活中發(fā)揮著極其重要的兜底作用。同時(shí)，他們也清楚地認(rèn)識(shí)到目前我國社會(huì)救助體系不統(tǒng)籌、不協(xié)調(diào)的問題十分突出，在很大程度上制約和降低了社會(huì)救助體系的效果，認(rèn)為目前的社會(huì)救助制度亟須改革，并提出了諸如打破戶籍、省份限制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度的區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展等的具體建議。該文在宏觀的層面論述了如何更好地發(fā)揮社會(huì)救助制度的兜底作用，但并未明確兜底作用的具體內(nèi)容。另外學(xué)術(shù)界的研究中還有大鵬（2016）列述了諸多省份在扶貧攻堅(jiān)中發(fā)揮兜底作用的具體做法，卻也沒有就兜底作用的具體內(nèi)容和問題提出看法。寧夏民政廳長杜文彬在接受張文攀（2016）采訪時(shí)提到了民政兜底的五個(gè)作用，倒是從民政各項(xiàng)目的角度提出了兜底的具體內(nèi)容。只是其界定是從民政的角度，并未全盤考慮到社會(huì)救助制度的整體。

學(xué)術(shù)界將精準(zhǔn)扶貧的概念界定為粗放扶貧的對(duì)稱，是指針對(duì)分塊貧困區(qū)域的環(huán)境和農(nóng)戶狀況因地制宜因時(shí)制宜，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。扶貧是生產(chǎn)性脫貧，即要充分利用各種個(gè)人及社會(huì)資源通過價(jià)值創(chuàng)造來實(shí)現(xiàn)收入的增加而脫貧。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后，各地紛紛對(duì)貧困戶和貧困個(gè)人進(jìn)行建檔立卡統(tǒng)計(jì)貧困信息，并且加強(qiáng)城鄉(xiāng)互助實(shí)現(xiàn)對(duì)口幫扶。各政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等紛紛與貧困地區(qū)進(jìn)行對(duì)口支援，組建扶貧工作隊(duì)駐村幫助貧困人口脫貧。在這個(gè)過程中，社會(huì)救助制度的兜底作用根據(jù)針對(duì)的人群不同和項(xiàng)目的不同主要分為如下方面：

一是為部分居民提供生活保障資金兜底。這方面的對(duì)象主要分為兩類，一類是低保覆蓋人群，第二類是五保覆蓋人群。第一類主要是指最低生活保障制度，按照戶籍和地區(qū)又可以分為城市和農(nóng)村最低生活保障制度。我國2014年出臺(tái)的《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定，國家對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障。這是低保制度的主要法律依據(jù)，也是我國社會(huì)救助制度的重要基石。其實(shí)施方法是，家庭年收入與保障標(biāo)準(zhǔn)相比，差多少補(bǔ)多少，即實(shí)行補(bǔ)差額的方法。據(jù)稱，2016年，河北省按家庭實(shí)際人口每人每年最高可補(bǔ)到2808元，保障金按月通過金融機(jī)構(gòu)直接撥付到個(gè)人賬戶。而根據(jù)民政部《2016年5月全國縣以上農(nóng)村低保統(tǒng)計(jì)》的數(shù)字，目前全國農(nóng)村低保保障人口46936631人，保障家庭數(shù)27519509，財(cái)政累計(jì)支出3740128.8萬元，最低生活保障支出水平151.22元。第二類為五保制度覆蓋人群，主要是為無兒無女、勞動(dòng)力弱，沒有其他經(jīng)濟(jì)來源的人群提供特困救助兜底。根據(jù)國務(wù)院2006年頒發(fā)的農(nóng)村《五保供養(yǎng)工作條例》，五保戶主要是指老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，以及無勞動(dòng)能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的。根據(jù)五保戶的不同實(shí)際情況，他們可自愿選擇供養(yǎng)形式，愿意入住敬老院的一律入住當(dāng)?shù)鼐蠢显?，愿意同親人一塊住的全額發(fā)放供養(yǎng)金?！?015年民政工作報(bào)告》顯示，截至2015年11 月底，全國農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象人數(shù)為519.3 萬，其中集中供養(yǎng)163.3 萬人，集中供養(yǎng)率為31.5%。全國農(nóng)村五保集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)年人均標(biāo)準(zhǔn)分別達(dá)到5883 元、4388 元，較上年同比增長14%、14.1%；1～11 月累計(jì)支出五保供養(yǎng)資金183.6 億元，同比增長11.3%。基于供養(yǎng)成本的考慮，政府鼓勵(lì)五保戶參加集中供養(yǎng)。

二是為農(nóng)村低保和農(nóng)村五保對(duì)象給予醫(yī)療救助兜底。醫(yī)療救助是國家實(shí)施的為那些因?yàn)樨毨Ф鴽]有經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行治病的公民提供的專門的幫助和支持。它通常是在衛(wèi)計(jì)委和民政部的主導(dǎo)下，社會(huì)力量廣泛參與，以補(bǔ)貼或財(cái)政全額撥付的形式通過醫(yī)療機(jī)構(gòu)針對(duì)貧困患病者實(shí)施的恢復(fù)健康、維持基本生存能力的救治行為。根據(jù)國務(wù)院在2003年下發(fā)的《民政部 衛(wèi)生部 財(cái)政部關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》和相關(guān)規(guī)定，醫(yī)療兜底的主要內(nèi)容是，農(nóng)村低保和農(nóng)村五保對(duì)象參加新農(nóng)合后，新農(nóng)合首先報(bào)銷住院產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用，剩余部分再按比例給予醫(yī)療救助。事實(shí)上，五保和低保戶參與新農(nóng)合保險(xiǎn)的費(fèi)用也會(huì)由政府承擔(dān)，因?yàn)樗麄円矡o法承擔(dān)新農(nóng)合的個(gè)人費(fèi)用部分。醫(yī)療救助對(duì)象包括農(nóng)村五保戶、農(nóng)村貧困戶家庭成員和地方政府規(guī)定的其他符合條件的農(nóng)村貧困農(nóng)民。具體的救助制度是由各個(gè)地方政府制定。醫(yī)療費(fèi)減免是醫(yī)療救助的基本形式或常規(guī)形式，另外還包括大病醫(yī)療救助和專項(xiàng)醫(yī)療救助。根據(jù)扶貧的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，有相當(dāng)一部分的貧困家庭都是因病致貧和因病返貧。醫(yī)療救助的建立和完善是醫(yī)療保險(xiǎn)的有益補(bǔ)充，對(duì)扶貧工作的成效有重要意義。

三是對(duì)低保家庭接受義務(wù)教育的給予教育救助兜底。教育在中國傳統(tǒng)文化價(jià)值觀中占有重要地位，在貧困理論中也是走出貧困惡性循環(huán)和擺脫貧困文化的重要工具，教育救助的意義不言而喻。國家或社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人為保障適齡人口獲得接受教育的機(jī)會(huì)，在不同階段向需要幫助的學(xué)生提供物質(zhì)和資金援助的制度被稱為教育救助。其特點(diǎn)是通過減免、資助等方式幫助貧困人口完成相關(guān)階段的學(xué)業(yè)，以提高其文化技能，最終解決他們的生計(jì)問題。我國《義務(wù)教育法》和教育部關(guān)于教育救助的相關(guān)規(guī)章規(guī)定，在農(nóng)村扶貧過程中對(duì)中小學(xué)生實(shí)行兩免一補(bǔ)（免書本費(fèi)、雜費(fèi)，補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)），對(duì)考上大學(xué)的通過福彩資金給予資助。目前全國大學(xué)生普遍受益的國家助學(xué)金就屬于此類，另外還存在各種社會(huì)性質(zhì)的助學(xué)項(xiàng)目。

社會(huì)救助制度作為社會(huì)保障制度的重要組成部分，在人民生活的各方面都起到了良好的保障作用。兜底在邏輯上可以與最低保障有著同一內(nèi)涵，其不僅指保障人群區(qū)分的弱勢(shì)程度和緊迫程度，也是指保障水平的低度和窄度。在精準(zhǔn)扶貧的工作中，社會(huì)救助制度提供了強(qiáng)有力的兜底脫貧和兜底保障作用；一方面，社會(huì)救助制度為那些無法通過自我努力辛勤勞動(dòng)獲得生活來源的人群提供了兜底性保障，隨著兜底的水平的不斷提高，這些群體逐漸實(shí)現(xiàn)了兜底脫貧。另一方面，社會(huì)救助制度也為接受產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧和就業(yè)扶貧人群提供了臨時(shí)保障，保證他們不會(huì)因?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)而沒有尊嚴(yán)的生活，為生產(chǎn)性扶貧的人群解決了后顧之憂，增強(qiáng)了脫貧的信心和希望。

當(dāng)然，在精準(zhǔn)扶貧制度與社會(huì)救助制度相銜接的過程中，也存在著一些問題將會(huì)使社會(huì)救助制度的兜底作用嚴(yán)重削弱。這些問題主要是在社會(huì)救助制度的實(shí)施方面和兩種制度的銜接方面。在社會(huì)救助制度的實(shí)施方面，低保制度是主要的救助制度，目前所實(shí)施的低保制度主要是按標(biāo)施保，即根據(jù)居民申報(bào)收入進(jìn)行補(bǔ)差額。由于人們有傾向于瞞報(bào)和少報(bào)收入的利益動(dòng)機(jī)，再加上實(shí)施過程中出現(xiàn)的人情保、關(guān)系保等現(xiàn)象，低保制度無法達(dá)到其原設(shè)計(jì)的應(yīng)保盡保的目標(biāo)。很多不應(yīng)該享受政策兜底的人們進(jìn)入了兜底的范圍，這將大大地?fù)p耗國家財(cái)政的社會(huì)救助專項(xiàng)資金，從而迫使兜底水平上升速度慢和很多亟須的人們被排斥在兜底范圍之外。這就使低保制度應(yīng)當(dāng)兜底的覆蓋范圍縮小了，在其他制度的實(shí)施沒有太大變化的情況下社會(huì)救助的兜底范圍也傾向于縮小。在兩種制度的銜接方面，社會(huì)救助制度的兜底和大部分的扶貧制度的扶貧開發(fā)存在著替代關(guān)系，只有很少一部分項(xiàng)目兩種制度有交叉關(guān)系。這是因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧一般是屬于生產(chǎn)性扶貧，而兜底扶貧則屬于非生產(chǎn)性扶貧，兜底扶貧的對(duì)象一般沒有生產(chǎn)能力或生產(chǎn)能力弱。扶貧搬遷和危房改造是僅有不多的兩種制度有交叉關(guān)系的項(xiàng)目，但是這兩種項(xiàng)目由于大部分地區(qū)要求貧困戶也要出一定比例的資金而多不被貧困人群所接受。有的地區(qū)國家負(fù)責(zé)扶貧搬遷和危房改造的全部費(fèi)用，這則更傾向于社會(huì)救助中住房救濟(jì)的范疇。因此有的部分應(yīng)當(dāng)由社會(huì)救助制度兜底的人群反而被扶貧制度所覆蓋，其所接受的社會(huì)救助反而很少?；蛘呖梢杂煞鲐氈贫葞头鲞M(jìn)行生產(chǎn)性扶貧的人群反而享受了社會(huì)救助的兜底。這體現(xiàn)了兩種制度銜接關(guān)系的混亂和錯(cuò)位，對(duì)社會(huì)救助制度兜底作用的發(fā)揮不利。

社會(huì)救助制度的兜底作用是一個(gè)國家社會(huì)政策人道主義的主要體現(xiàn)，其不僅僅有助于社會(huì)公正，更可以促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展和人類進(jìn)步。在當(dāng)前全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的宏偉藍(lán)圖下，社會(huì)救助制度兜底作用的發(fā)揮更有利于精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，在2020年之前全面脫貧實(shí)現(xiàn)全面小康。保證社會(huì)救助制度的兜底作用，不僅要實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度的功能，保證社會(huì)救助制度各具體方面設(shè)計(jì)內(nèi)容的可實(shí)施性、制度執(zhí)行的可靠性和準(zhǔn)確性，更應(yīng)當(dāng)做好社會(huì)救助制度與扶貧攻堅(jiān)精準(zhǔn)扶貧制度的有效銜接，實(shí)現(xiàn)脫貧精準(zhǔn)化。精準(zhǔn)扶貧兩年以來，社會(huì)救助制度在扶貧攻堅(jiān)的過程中始終扮演著重要的角色并有著巨大的成就，這源于社會(huì)救助制度兜底作用的有效。發(fā)揮好社會(huì)救助制度在精準(zhǔn)扶貧中的兜底作用，做好兩者的全面銜接，實(shí)現(xiàn)全面小康指日可待。

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