劉宇翔

〔河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 旅游與會(huì)展學(xué)院,河南 鄭州450046〕

經(jīng)濟(jì)與管理

慈善、扶貧、合作
——農(nóng)村弱勢(shì)群體多元共治模式創(chuàng)新研究

劉宇翔

〔河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 旅游與會(huì)展學(xué)院,河南 鄭州450046〕

受生理、能力、環(huán)境等因素影響，貧困地區(qū)農(nóng)村弱勢(shì)群體自我發(fā)展困難,容易發(fā)生極端貧困現(xiàn)象，是扶貧工作中的重點(diǎn)。社會(huì)慈善、農(nóng)民合作與扶貧具有天然的密切聯(lián)系，根據(jù)“第三方治理”理論將慈善機(jī)構(gòu)、農(nóng)民合作社引入扶貧事業(yè)中有利于提高扶貧工作效率、降低成本、提高扶貧的精準(zhǔn)度。以農(nóng)民扶貧合作社為載體的多元共治扶貧機(jī)制，針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人弱勢(shì)群體的特征，以政府財(cái)政扶貧資金、慈善資金為啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)，整合空心村內(nèi)外部發(fā)展資源；以慈善機(jī)構(gòu)為主提供人力資源支持，用農(nóng)民合作的方式為貧困地區(qū)農(nóng)村弱勢(shì)群體提供整體扶貧方案，協(xié)助農(nóng)村弱勢(shì)群體政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位的提高，推進(jìn)“空心村”狀態(tài)下的農(nóng)村弱勢(shì)群體整體脫貧。多元共治的扶貧機(jī)制是農(nóng)村弱勢(shì)群體扶貧模式的創(chuàng)新，體現(xiàn)多主體、多渠道、多種資源協(xié)調(diào)，是特惠扶貧與普惠扶貧、公平與效率的有機(jī)結(jié)合。

農(nóng)村弱勢(shì)群體；多元共治扶貧機(jī)制；慈善；農(nóng)民合作社

一、問題的提出

近年來隨著扶貧工作的整體推進(jìn)，我國(guó)貧困人口數(shù)量不斷減少，貧困發(fā)生率逐漸降低，按照每人每年2300元(2010年不變價(jià))的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2015年農(nóng)村貧困人口5575萬(wàn)人，比上年減少1442萬(wàn)人[1]。目前我國(guó)扶貧工作進(jìn)入了全面脫貧階段，但現(xiàn)有的貧困地區(qū)特別是連片貧困地區(qū)還存在著貧困發(fā)生率高、貧困程度深、返貧問題嚴(yán)重等問題，傳統(tǒng)的扶貧政策瞄準(zhǔn)精度不高，扶貧效率有待提升。2015年11月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指出：“創(chuàng)新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，由偏重‘輸血’向注重‘造血’轉(zhuǎn)變。”[2]《決定》為扶貧工作創(chuàng)新發(fā)展提供了指導(dǎo)思想，模式創(chuàng)新、資源整合、側(cè)重扶貧的內(nèi)生性將成為全面脫貧階段的工作思路。2017年中央1號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)，要“強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)支撐保障體系，統(tǒng)籌安排使用扶貧資源，注重提高脫貧質(zhì)量，激發(fā)貧困人口脫貧致富積極性主動(dòng)性，建立健全穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制”。目前欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中仍然處于弱勢(shì)地位，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村弱勢(shì)群體發(fā)生極端貧困的可能性較高，是扶貧工作的重點(diǎn)對(duì)象。

關(guān)于農(nóng)村弱勢(shì)群體的內(nèi)涵，學(xué)者們從不同的角度做出了界定，“經(jīng)濟(jì)上極度貧困、生活質(zhì)量低、承受力脆弱、社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，缺乏經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)機(jī)會(huì)且沒有能力改變現(xiàn)狀的人群”[3]。農(nóng)村弱勢(shì)群體實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的弱勢(shì)[4]，需要政府重點(diǎn)保護(hù)與支持。針對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體的特征，學(xué)者們從多種角度研究推進(jìn)農(nóng)村弱勢(shì)群體的扶貧途徑：從人力資源視角，發(fā)展教育援助，推進(jìn)農(nóng)村弱勢(shì)群體的成人教育和基礎(chǔ)教育[5]；從產(chǎn)業(yè)視角，通過團(tuán)體合作、資金聯(lián)合加強(qiáng)“弱勢(shì)群體金融”[6]，推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村弱勢(shì)群體非農(nóng)的“二次轉(zhuǎn)移”[7]；從政治視角，提高農(nóng)村弱勢(shì)群體的話語(yǔ)權(quán)，以拓展其政治參與能力，有效表達(dá)自身的利益需求[8]；從扶貧政策、法律視角，完善農(nóng)村弱勢(shì)群體幫扶機(jī)制和法律保障，建立農(nóng)村弱勢(shì)群體信息庫(kù)，改善瞄準(zhǔn)機(jī)制，提高農(nóng)村弱勢(shì)群體的扶貧精準(zhǔn)性[9]。

梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)，研究者從多個(gè)視角對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體的內(nèi)涵、特征、扶貧政策措施進(jìn)行了深入分析和探討，為農(nóng)村弱勢(shì)群體的扶貧工作提出了積極有效的建議。但是現(xiàn)有研究中，缺乏資源整合、扶貧模式的創(chuàng)新研究，將慈善事業(yè)、農(nóng)民合作與扶貧綜合研究的也相對(duì)較少。貧困的原因是復(fù)雜的、多層次的，現(xiàn)有關(guān)農(nóng)村弱勢(shì)群體的扶貧措施大多數(shù)是單一扶貧路徑，政策實(shí)施也是多部門獨(dú)立推進(jìn)，缺乏制度銜接，無法形成扶貧資源的規(guī)模效益與整體解決方案。根據(jù)課題組的調(diào)查，欠發(fā)達(dá)地區(qū)青壯年勞動(dòng)力外出打工較多，農(nóng)村勞動(dòng)力的“候鳥式”遷徙轉(zhuǎn)移讓“空心村”問題日益突顯，常駐人口以老弱病殘為主，解決農(nóng)村弱勢(shì)群體的貧困問題需要整合政府、社會(huì)、貧困主體的資源，統(tǒng)籌規(guī)劃、多部門協(xié)調(diào)形成合力，構(gòu)建新的扶貧模式和路徑，轉(zhuǎn)變貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和扶貧思路，實(shí)現(xiàn)外部資源與內(nèi)部資源聯(lián)動(dòng)，激發(fā)內(nèi)生性脫貧動(dòng)力。本文將農(nóng)村弱勢(shì)群體的研究范圍界定在農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人，試圖通過社會(huì)慈善、低保、農(nóng)民合作社的資源整合，構(gòu)建以農(nóng)民扶貧合作社為載體的內(nèi)外部扶貧資源聯(lián)動(dòng)的模式與實(shí)現(xiàn)路徑，即農(nóng)村弱勢(shì)群體的多元共治扶貧機(jī)制，推進(jìn)“空心村”狀態(tài)下的農(nóng)村弱勢(shì)群體脫貧。

二、慈善、扶貧、合作多元共治的扶貧邏輯

根據(jù)“第三方治理”理論，開放一部分公共領(lǐng)域讓非營(yíng)利組織參與進(jìn)來，將使公共服務(wù)供給具有一定程度的多樣性和競(jìng)爭(zhēng)性，從而有助于提高效率、減少成本，其實(shí)質(zhì)是政府與非營(yíng)利部門基于共同目標(biāo)的聯(lián)合行動(dòng)[10]。我國(guó)扶貧工作中政府一直處于單一主導(dǎo)地位，通過集中財(cái)政力量進(jìn)行開發(fā)扶貧，以扶貧開發(fā)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)貧困人口脫貧。近年來，NGO、社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)在扶貧中的作用逐漸提升，社會(huì)組織扶貧具有較好的靈活性、群眾參與性和精準(zhǔn)性，更加貼近貧困人口的生活，扶貧項(xiàng)目也更側(cè)重農(nóng)村弱勢(shì)群體。扶貧是政治、經(jīng)濟(jì)問題也是社會(huì)問題，社會(huì)組織參與扶貧是現(xiàn)有扶貧方式的有益補(bǔ)充，能實(shí)現(xiàn)多主體扶貧資源的互補(bǔ)和協(xié)作。在全面脫貧階段需要進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)多元扶貧主體的作用，形成多元共治的扶貧機(jī)制，所以第三方機(jī)構(gòu)扶貧有利于將更多社會(huì)資源引入欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也有利于降低政府扶貧的交易成本，通過競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)調(diào)、合作的方式實(shí)現(xiàn)扶貧效率提升。慈善機(jī)構(gòu)在扶貧事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著獨(dú)特而重要的作用，具有動(dòng)員資源廣泛性、扶貧方式多樣性、救助針對(duì)性以及有助于公益慈善文化形成等優(yōu)勢(shì)[11]，是政府扶貧工作在貧困村、貧困戶層面理想的代理機(jī)構(gòu)[12]。但我國(guó)公益慈善機(jī)構(gòu)參與扶貧缺乏可推廣施行的合作機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制，制約了公益慈善參與扶貧工作的深度和廣度[13]，慈善機(jī)構(gòu)參與扶貧具有較大的潛力，但需要制度創(chuàng)新、路徑創(chuàng)新引導(dǎo)，激勵(lì)社會(huì)慈善資源對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村弱勢(shì)群體的投入。農(nóng)民合作社是弱者的聯(lián)合，具有天然的易貧性，是推動(dòng)扶貧工作的有效載體[14]，農(nóng)民合作社在農(nóng)村反貧困、提高貧困農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí),也幫助其緩解了能力貧困和權(quán)利貧困[15]。國(guó)家財(cái)政扶貧資源與合作社進(jìn)行對(duì)接,再吸納貧困農(nóng)戶的自有資源,有助于提高農(nóng)民的組織化程度,并持續(xù)提高農(nóng)民的素質(zhì)與能力,有助于構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)2020反貧困的戰(zhàn)略目標(biāo)[16]。NGO不僅幫助農(nóng)民專業(yè)合作社解決銷售渠道的問題,同時(shí)還為農(nóng)民合作社提供技術(shù)支持、資金支持、觀念引導(dǎo)、志愿服務(wù)[17]。農(nóng)民合作社的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)與扶貧目標(biāo)密切相關(guān)，其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是提高成員收入、成員經(jīng)濟(jì)參與，社會(huì)目標(biāo)是為成員提供服務(wù)、關(guān)注社區(qū)、開展教育和信息培訓(xùn)等，所以農(nóng)民合作社對(duì)扶貧工作開展有著積極促進(jìn)作用。

慈善、扶貧、合作具有共同的目標(biāo)——幫助貧困人口提高收入，但是現(xiàn)有條件下各自孤立運(yùn)行，缺乏有效的協(xié)同機(jī)制無法形成合力，因此基于第三方治理理論，針對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體的特征，課題組構(gòu)建以農(nóng)民扶貧合作社為載體的農(nóng)村弱勢(shì)群體多元共治扶貧機(jī)制。多元共治扶貧機(jī)制需要政府、社會(huì)、農(nóng)村弱勢(shì)群體的共同參與，以合作原則、民主管理作為扶貧機(jī)構(gòu)的基本制度(如圖1)。政府結(jié)合低保、扶貧開發(fā)政策為農(nóng)民扶貧合作社提供財(cái)政資金和低息貸款，保障其正常運(yùn)營(yíng)；社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)通過募集社會(huì)慈善資金和自身人力資源為農(nóng)民扶貧合作社提供發(fā)展資金的補(bǔ)充和組織運(yùn)營(yíng)的人力資源；農(nóng)村弱勢(shì)群體全部參與農(nóng)民扶貧合作社，并將土地、農(nóng)機(jī)等生產(chǎn)資料作為股份投入農(nóng)民扶貧合作社，農(nóng)村弱勢(shì)群體將是合作社的所有者、使用者、受益者。政府、社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)、農(nóng)村弱勢(shì)群體將共同制定農(nóng)民扶貧合作社的發(fā)展規(guī)劃，并由成員大會(huì)投票決策，農(nóng)民扶貧合作社管理者由社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)人員擔(dān)任，或聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)規(guī)劃的實(shí)施。

圖1 農(nóng)村弱勢(shì)群體多元共治邏輯

三、農(nóng)村弱勢(shì)群體多元共治扶貧機(jī)制的構(gòu)建

農(nóng)村弱勢(shì)群體多元共治扶貧機(jī)制根據(jù)“第三方治理理論”整合政府、社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)、貧困村內(nèi)部資源，將慈善與扶貧融入農(nóng)民合作社的發(fā)展中。課題組以合作原則為基礎(chǔ)，從成員資格、產(chǎn)權(quán)制度、管理制度、監(jiān)督制度以及社會(huì)主體激勵(lì)制度、低保扶貧對(duì)接制度幾個(gè)方面構(gòu)建農(nóng)村弱勢(shì)群體多元共治扶貧機(jī)制，實(shí)現(xiàn)慈善、扶貧、合作融合發(fā)展的模式創(chuàng)新。

(一)成員資格的確定

本文對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體的界定是農(nóng)村老人、婦女、兒童和殘疾人，鑒于自身生理?xiàng)l件、年齡約束或身體障礙，受自然資源稟賦、自身發(fā)展能力、社會(huì)參與機(jī)會(huì)、社會(huì)保障水平等的限制，他們?cè)谡魏蜕鐣?huì)生活上也處于邊緣或被排斥的地位[18]，容易發(fā)生極端貧困。農(nóng)村弱勢(shì)群體具有以下特征：經(jīng)濟(jì)生活貧困、個(gè)人能力脆弱、 資源占有稀缺、 政治權(quán)利受限、社會(huì)地位較低。[19][20]多元共治扶貧機(jī)制針對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體的特征，成立以農(nóng)村弱勢(shì)群體為主體的農(nóng)民扶貧合作社。首先，致力于提高農(nóng)村弱勢(shì)群體的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)地位，只有農(nóng)村弱勢(shì)群體才能參加、享受社會(huì)慈善活動(dòng)和政府專項(xiàng)財(cái)政的扶持；同時(shí)農(nóng)村弱勢(shì)群體范圍較廣也能夠覆蓋貧困地區(qū)多數(shù)家庭，體現(xiàn)了公平與效率的統(tǒng)一。其次，將部分政府扶貧項(xiàng)目資金、社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)資金作為不可提現(xiàn)公共積累和扶貧項(xiàng)目啟動(dòng)資金，平等分配到每個(gè)農(nóng)村弱勢(shì)群體成員個(gè)人賬戶，未成年人股份減半，加上成員土地、農(nóng)機(jī)等形成入股資產(chǎn)，作為未來利潤(rùn)分配憑據(jù)；成員入股、交納會(huì)費(fèi)體現(xiàn)合作的經(jīng)濟(jì)參與原則，有利于提高成員的主人翁意識(shí)和責(zé)任感，成員可以多種資產(chǎn)入股，如土地、生產(chǎn)資料、現(xiàn)金、生活資料、空閑住房等，并交納一定的會(huì)費(fèi)。第三，一部分社會(huì)慈善捐贈(zèng)將作為低保配套資金分配給農(nóng)村弱勢(shì)群體中無人贍養(yǎng)的人群，提高極端貧困人口的生活水平，這部分人群應(yīng)得到全體成員的集體認(rèn)定并共同認(rèn)可。第四，開展農(nóng)民扶貧合作社社區(qū)服務(wù)功能，針對(duì)成員需求開展生活合作、教育培訓(xùn)、信息服務(wù)等逐步提高農(nóng)村弱勢(shì)群體自我人力資源的積累，實(shí)現(xiàn)脫貧的可持續(xù)性，吸引外地打工的當(dāng)?shù)厍鄩褎趧?dòng)力回合作社工作，彌補(bǔ)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展勞動(dòng)力不足的情況。

(二)多元共治的產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建

多元共治的產(chǎn)權(quán)制度中，一部分資產(chǎn)來源于政府、社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)的資助，一部分源于成員的投入，一部分來源于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革，并根據(jù)成員資格、資產(chǎn)總量將產(chǎn)權(quán)量化并公平分配給合作社成員，作為未來收益的憑證。平等的產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)民扶貧合作社發(fā)展的基礎(chǔ)，也是成員民主管理的基礎(chǔ)，并按照農(nóng)民合作社的原則限制資本的回報(bào)。農(nóng)民扶貧合作社產(chǎn)權(quán)制度設(shè)置要結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，將農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由合作社整體運(yùn)營(yíng)，提高這部分專用性資產(chǎn)的使用效率和增值空間；借助政府、社會(huì)的資金支持整合農(nóng)村內(nèi)部的扶貧資源，增加農(nóng)民扶貧合作社的原始資本積累，盤活農(nóng)村內(nèi)部資產(chǎn)，提高農(nóng)村弱勢(shì)群體的財(cái)產(chǎn)性收入。以農(nóng)民扶貧合作社運(yùn)營(yíng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)符合我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革的方向，有利于農(nóng)村弱勢(shì)群體自我扶貧，并推動(dòng)農(nóng)民合作社的整體發(fā)展，是一舉多得的發(fā)展路徑。目前貧困地區(qū)由于農(nóng)村青壯勞動(dòng)力外出打工較多而逐漸產(chǎn)生“空心村”，剩余人口中弱勢(shì)群體較多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力投入不足造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的浪費(fèi)。通過多元共治扶貧機(jī)制整合農(nóng)村內(nèi)部勞動(dòng)力和發(fā)展資源如土地、農(nóng)機(jī)等集體和個(gè)人生產(chǎn)資料，有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；蛯I(yè)化經(jīng)營(yíng)；通過農(nóng)民扶貧合作社引入政府、社會(huì)慈善資金作為啟動(dòng)資金和合作社運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，讓農(nóng)村弱勢(shì)群體逐漸獲得農(nóng)民合作社的股份分紅收入；政府、慈善機(jī)構(gòu)、成員協(xié)同制定農(nóng)民扶貧合作社發(fā)展規(guī)劃，并交由慈善機(jī)構(gòu)管理農(nóng)民扶貧合作社，接受成員監(jiān)督和政府審計(jì)?？傊?，這是用外部資金盤活農(nóng)村內(nèi)部資產(chǎn)，發(fā)展本地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，用專業(yè)管理獲得經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，帶動(dòng)農(nóng)村弱勢(shì)群體脫貧致富。

(三)民主管理制度構(gòu)建

內(nèi)因是發(fā)展的根本原因，農(nóng)村弱勢(shì)群體的自我脫貧意識(shí)和民主管理意識(shí)是脫貧的關(guān)鍵，以農(nóng)民扶貧合作社為載體的多元共治扶貧機(jī)制，民主管理制度是基本的管理制度，也是培養(yǎng)農(nóng)村弱勢(shì)群體自我發(fā)展意識(shí)的基礎(chǔ)，農(nóng)村弱勢(shì)群體是農(nóng)民扶貧合作社管理的主體，政府、慈善機(jī)構(gòu)只輔助管理并負(fù)責(zé)監(jiān)督，為農(nóng)民扶貧合作社提供戰(zhàn)略指導(dǎo)和智力支持。外界力量過度參與管理會(huì)削弱農(nóng)民扶貧合作社的獨(dú)立能力，造成對(duì)外力的過度依賴，當(dāng)外部力量撤出后當(dāng)?shù)剞r(nóng)民扶貧合作社會(huì)陷入發(fā)展困境；所以多元共治扶貧機(jī)制的重點(diǎn)是培養(yǎng)和發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民扶貧合作社的管理人才，依靠本地人力資源保證農(nóng)民扶貧合作社的可持續(xù)發(fā)展，在外界力量撤出后農(nóng)民扶貧合作社能繼續(xù)運(yùn)營(yíng)。

凡18歲以上的成員都享有參與農(nóng)民扶貧合作社管理的權(quán)利和義務(wù)，“一人一票”的民主管理制度是基本的管理方式，農(nóng)民扶貧合作社重大事項(xiàng)都由全體成員“一人一票”民主決策。社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)協(xié)助社長(zhǎng)或擔(dān)任社長(zhǎng)負(fù)責(zé)農(nóng)民扶貧合作社日常管理事務(wù)，彌補(bǔ)合作社的人力資源不足，并對(duì)多元共治機(jī)制中的政府、慈善機(jī)構(gòu)、村民組成的委員會(huì)和成員大會(huì)負(fù)責(zé)。農(nóng)村弱勢(shì)群體若想分享政府、社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)投入的資金收益，必須參與農(nóng)民扶貧合作社管理，監(jiān)督合作社運(yùn)營(yíng)；政府、慈善機(jī)構(gòu)投入的公共積累是激勵(lì)農(nóng)村弱勢(shì)群體參與合作的有效手段，公共積累產(chǎn)生的利潤(rùn)依據(jù)成員股份分配。參與農(nóng)民扶貧合作社管理和運(yùn)營(yíng)，可以提高農(nóng)民弱勢(shì)群體自我扶貧意識(shí)，獲得農(nóng)民扶貧合作社的工作機(jī)會(huì)和工資性收入，并了解合作原則和民主管理的真正意義。自我發(fā)展、民主管理、合作意識(shí)提高以后，農(nóng)村弱勢(shì)群體可依靠農(nóng)民扶貧合作社的影響，進(jìn)一步參與村民自治，以提高自己的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位，從根本上改變?nèi)鮿?shì)處境。

(四)多元共治的監(jiān)督制度

由于監(jiān)督的成本較高、監(jiān)督制度不完善，現(xiàn)有扶貧政策執(zhí)行中存在著政策變通的問題，低保成為部分村委治理村莊的工具，錯(cuò)綜復(fù)雜的農(nóng)村人際網(wǎng)絡(luò)也影響低保的公平性。扶貧開發(fā)中部分項(xiàng)目需要農(nóng)戶配套，導(dǎo)致農(nóng)村弱勢(shì)群體無法滿足扶貧開發(fā)項(xiàng)目條件，使扶貧開發(fā)項(xiàng)目更偏好于富裕農(nóng)戶，而不是真正貧困人口；所以降低監(jiān)督成本、完善監(jiān)督體制是現(xiàn)有扶貧工作需要解決的問題。政府是唯一的扶貧主體，導(dǎo)致扶貧工作中村委行政化的路徑依賴，基層政府自我監(jiān)督功能難以有效實(shí)現(xiàn)，扶貧中忽視農(nóng)村弱勢(shì)群體的需求和意見，貧困人口參與度較低、瞄準(zhǔn)精度不高。多元共治扶貧機(jī)制中，農(nóng)村弱勢(shì)群體作為農(nóng)民扶貧合作社的所有者、使用者、受益者具有主體地位，也是主要的管理者和監(jiān)督者，通過民主管理決策的農(nóng)民扶貧合作社項(xiàng)目和資金使用方案，由慈善機(jī)構(gòu)人員執(zhí)行并接受多元主體監(jiān)督。這樣，扶貧工作從政府單一主體變成以農(nóng)村弱勢(shì)群體為主的政府、社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)多元參與主體，政府審計(jì)部門、農(nóng)村弱勢(shì)群體、社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)的資助者都成為監(jiān)督者，形成多元化的監(jiān)督體系，特別是農(nóng)村弱勢(shì)群體的監(jiān)督具有重要作用。農(nóng)民扶貧合作社項(xiàng)目實(shí)施和資金的使用關(guān)系到農(nóng)村弱勢(shì)群體自身的未來收益，所以成員要實(shí)時(shí)監(jiān)督項(xiàng)目的進(jìn)展和投資情況，確保管理層按照規(guī)劃推進(jìn)工作。在合理的制度設(shè)計(jì)中，貧困農(nóng)民只要積極參與農(nóng)民扶貧合作社的投資、管理和監(jiān)督，就可通過農(nóng)民扶貧合作社利潤(rùn)分配獲得穩(wěn)定的預(yù)期收益，實(shí)現(xiàn)收入的可持續(xù)增長(zhǎng)。

(五)多元共治機(jī)制中外部主體的激勵(lì)制度

多元共治機(jī)制的核心是將政府單一扶貧主體變?yōu)樯鐣?huì)多元主體參與，形成農(nóng)村弱勢(shì)群體自我扶貧與社會(huì)資源幫扶、政府保底的扶貧生態(tài)。將企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)組織參與扶貧形成常態(tài)化、可持續(xù)化，需要構(gòu)建合理的激勵(lì)制度，提高社會(huì)主體參與扶貧的積極性。

第一，建設(shè)慈善、扶貧的信息互動(dòng)平臺(tái)。通過平臺(tái)實(shí)現(xiàn)參與主體之間的互動(dòng)和扶貧項(xiàng)目的進(jìn)度信息發(fā)布、交流，提高扶貧工作的信息化、透明化程度，用捐贈(zèng)、眾籌的方式推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展。信息平臺(tái)的建設(shè)也是扶貧補(bǔ)貼的一種形式，用較少的投入讓公眾更好了解政府扶貧工作的進(jìn)展，為社會(huì)主體參與扶貧提供方便的途徑。信息平臺(tái)還是政府引導(dǎo)社會(huì)主體參與扶貧的有效途徑，通過政府購(gòu)買社會(huì)組織的扶貧服務(wù)目錄，來引導(dǎo)扶貧事業(yè)發(fā)展的方向，鼓勵(lì)民間扶貧組織參與政府扶貧項(xiàng)目，用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提高扶貧項(xiàng)目的效率和宣傳力度。

第二，對(duì)參與公益扶貧活動(dòng)給予精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)于積極參與社會(huì)慈善事業(yè)的企業(yè)、個(gè)人應(yīng)給予一定的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，推動(dòng)社會(huì)慈善和扶貧事業(yè)的良性發(fā)展，具體措施如提高公益活動(dòng)的宣傳力度和媒體曝光度、個(gè)人所得稅的抵扣、企業(yè)所得稅的抵扣、入駐公益養(yǎng)老院的優(yōu)先權(quán)、醫(yī)療保障和保險(xiǎn)的優(yōu)惠、公共交通補(bǔ)助、社工義務(wù)優(yōu)先幫助、計(jì)入個(gè)人征信評(píng)級(jí)記錄、城市戶口積分等，讓熱愛公益活動(dòng)的企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)組織感受到政府對(duì)他們的鼓勵(lì)和支持，形成良好的社會(huì)公益事業(yè)氛圍。

(六)低保與扶貧開發(fā)制度對(duì)接

我國(guó)扶貧政策中，低保是扶貧政策中兜底的基礎(chǔ)制度，主要幫助對(duì)象是農(nóng)村弱勢(shì)群體，其“輸血”功能保障低保護(hù)的生存權(quán)；扶貧開發(fā)具有“造血”功能，保障貧困人口的發(fā)展權(quán)，二者有機(jī)結(jié)合，不可或缺，低保與扶貧開發(fā)體現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中公平與效率的統(tǒng)一，通過二次分配幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。但在實(shí)際工作中，二者銜接還不完善，如流程、管理、資金、人力資源等方面銜接不到位，降低了扶貧精準(zhǔn)度。在多元共治的扶貧機(jī)制中，以農(nóng)民扶貧合作社為載體，將低保、扶貧開發(fā)置于合作扶貧機(jī)制中，并由成員民主管理監(jiān)督，全體成員投票產(chǎn)生低保名額，確定扶貧開發(fā)項(xiàng)目，社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)協(xié)助實(shí)施，可進(jìn)一步提高成員主動(dòng)自我扶貧積極性，政策實(shí)施載體的統(tǒng)一可推進(jìn)低保、扶貧開發(fā)的有效銜接。

四、推廣多元共治扶貧機(jī)制政策建議

農(nóng)村弱勢(shì)群體多元共治扶貧機(jī)制目標(biāo)在于整合政府、社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)和農(nóng)村內(nèi)部的扶貧資源，構(gòu)建多元主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的扶貧機(jī)制，以農(nóng)民扶貧合作社為載體，政府財(cái)政、慈善資金為啟動(dòng)資金，協(xié)調(diào)空心村農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展資源，以慈善機(jī)構(gòu)為主提供人力資源，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村弱勢(shì)群體全面脫貧服務(wù)。多元共治扶貧機(jī)制需要多主體、多渠道協(xié)調(diào)，是特惠扶貧與普惠扶貧的有機(jī)結(jié)合，課題組建議從以下幾個(gè)方面推進(jìn)多元共治扶貧機(jī)制建設(shè)。

(一)推進(jìn)農(nóng)民扶貧合作社載體的發(fā)展

我國(guó)農(nóng)民合作社處于發(fā)展初級(jí)階段，存在著虛假合作、成員異質(zhì)性、少數(shù)人控制、合作社企業(yè)化等問題，但是不可否認(rèn)的是農(nóng)民合作社在提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)民市場(chǎng)地位、提高農(nóng)民民主意識(shí)方面有著積極作用。農(nóng)民扶貧合作社是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村弱勢(shì)群體的代表，從成立之初就要堅(jiān)持民主公平的原則，用財(cái)政扶貧資金和慈善資金承擔(dān)農(nóng)民扶貧合作社前期組織運(yùn)營(yíng)成本，并雇傭慈善機(jī)構(gòu)人力資源進(jìn)行管理，限定只有欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村弱勢(shì)群體參加，依靠成員參與和監(jiān)督，杜絕少數(shù)人控制和合作社異化。堅(jiān)持規(guī)范的農(nóng)民合作制度和成員主體地位，用多元共治機(jī)制、民主管理和專業(yè)管理保證農(nóng)民扶貧合作社的公益性、公平性。

(二)提高社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)在扶貧中的作用

近年來國(guó)內(nèi)外NGO等社會(huì)機(jī)構(gòu)在全國(guó)開展扶貧項(xiàng)目越來越多，但是整體上我國(guó)慈善機(jī)構(gòu)在扶貧方面發(fā)揮的作用還相對(duì)較小，信息不對(duì)稱、慈善機(jī)構(gòu)信任度低、NGO本地適應(yīng)性等問題導(dǎo)致慈善機(jī)構(gòu)在扶貧工作中沒有充分發(fā)揮扶貧功能，因此要培育我國(guó)社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)發(fā)展，引導(dǎo)更多慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)入欠發(fā)達(dá)地區(qū)扶貧工作中。首先，用稅收制度提高企業(yè)、個(gè)人慈善募捐動(dòng)力，培養(yǎng)良好的慈善事業(yè)發(fā)展環(huán)境；其次，重樹慈善機(jī)構(gòu)公信力，提高慈善機(jī)構(gòu)品牌影響力；第三，培育、規(guī)范草根慈善機(jī)構(gòu)發(fā)展，用政府購(gòu)買扶貧服務(wù)目錄引導(dǎo)微小慈善機(jī)構(gòu)發(fā)展；第四，注重慈善機(jī)構(gòu)與農(nóng)民扶貧合作社載體的有機(jī)結(jié)合，降低外來扶貧機(jī)構(gòu)的不適應(yīng)性，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)村弱勢(shì)群體的主動(dòng)參與性。

(三)構(gòu)建身份類別扶貧的瞄準(zhǔn)機(jī)制

以家計(jì)收入作為扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制，具有成本較高、收入難以精確統(tǒng)計(jì)等缺點(diǎn)，因此建議構(gòu)建身份類別扶貧的瞄準(zhǔn)機(jī)制，將貧困地區(qū)農(nóng)村弱勢(shì)群體分為五個(gè)類別：有勞動(dòng)能力的貧困群體，有部分勞動(dòng)力且有直系親屬贍養(yǎng)的貧困群體，無勞動(dòng)能力的但有直系親屬贍養(yǎng)的貧困群體，有部分勞動(dòng)力無直系親屬贍養(yǎng)的貧困群體，無勞動(dòng)能力無直系親屬贍養(yǎng)的貧困群體。對(duì)于無直系親屬贍養(yǎng)的群體，通過農(nóng)民扶貧合作社配合低保制度給予慈善補(bǔ)貼。農(nóng)村弱勢(shì)群體全部納入農(nóng)民扶貧合作社并以成員賬戶形式分配利潤(rùn)提高收入，享受政府投入、慈善機(jī)構(gòu)資金、農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)帶來的收益。

(四)提高扶貧政策實(shí)施的人力資源投入

現(xiàn)有扶貧工作中重視對(duì)物質(zhì)的投入如基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)資料、土地整合等而忽視扶貧中人力資源的投入，這里的人力資源指對(duì)扶貧項(xiàng)目實(shí)施者的人力資源投入，不是對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體的教育培訓(xùn)。扶貧工作需要較高組織能力、管理能力、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力、溝通協(xié)調(diào)能力等，僅僅依靠當(dāng)?shù)卣鲐殭C(jī)構(gòu)或者貧困農(nóng)戶的人力資源去開展扶貧工作是不夠的，扶貧工作需要雇傭更加專業(yè)的人才包括慈善機(jī)構(gòu)的人員和職業(yè)經(jīng)理人來管理農(nóng)民扶貧合作社。通過職業(yè)化管理扶貧資金和農(nóng)村集體資產(chǎn)，發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并注重在農(nóng)村弱勢(shì)群體參與管理的過程中培養(yǎng)當(dāng)?shù)厝瞬?，作為合作社未來發(fā)展的人力資源儲(chǔ)備。因此，建議在政府、慈善機(jī)構(gòu)的預(yù)算中有一部分用于專業(yè)管理人員的雇傭，否則以貧困地區(qū)的工作條件、工資待遇很難吸引到優(yōu)秀的人才，不利于扶貧工作效率的提升。

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(責(zé)任編輯：樊 霞)

F321.42

A

2096-2452(2017)05-0001-06

2017-08-26

劉宇翔(1980-)，男，河南修武人,河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)旅游與會(huì)展學(xué)院副教授，碩導(dǎo)，管理學(xué)博士。

2014年國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目(編號(hào)：14CGL027)；2014年河南省高等學(xué)校青年骨干教師資助計(jì)劃支持項(xiàng)目(編號(hào)：2014GGJS079)；2015年度河南省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新人才支持項(xiàng)目。

10.3969/j.issn.2096-2452.2017.05.001