北京城市新規(guī)劃解讀

鄭嘉璐

今年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)了《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》，標(biāo)志著這一規(guī)劃成為首都未來20年發(fā)展的法定藍(lán)圖。規(guī)劃提出，要將北京打造成“國(guó)際一流的和諧宜居之都”，為了順利實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，北京確立了2020年、2035年和2050年三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，這與黨的十九大報(bào)告中提出的兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn)兩個(gè)百年奮斗目標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)相一致。

此次北京新規(guī)劃集中體現(xiàn)了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，在明確首都城市戰(zhàn)略定位的前提下，提出實(shí)施以疏解北京非首都功能為重點(diǎn)的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，有效治理“大城市病”。

作為中國(guó)的首都，北京的城市規(guī)劃有著很強(qiáng)的示范作用，其發(fā)展理念、治理方法和對(duì)城市問題的探索都將成為供中國(guó)其他大中城市發(fā)展借鑒的標(biāo)桿。

“四個(gè)中心”戰(zhàn)略定位

習(xí)近平在視察北京時(shí)曾講過，城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要的引領(lǐng)作用，北京城市規(guī)劃要深入思考“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這個(gè)問題。

“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都”解決的是北京城市定位的問題。城市定位是城市規(guī)劃的指南，為城市的發(fā)展指明了方向，只有城市定位準(zhǔn)確、清晰，規(guī)劃才能有效率，發(fā)展才能長(zhǎng)遠(yuǎn)。過去，中國(guó)不少城市的定位都欠缺長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，要么頻繁調(diào)整，導(dǎo)致城市發(fā)展喪失延續(xù)性；要么面面俱到，什么都想要反而什么都得不到。

此次北京城市總體規(guī)劃提出了非常明確的戰(zhàn)略定位，即全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心和科技創(chuàng)新中心。

這“四個(gè)中心”是北京要承擔(dān)的四項(xiàng)主要職能，日后北京的建設(shè)與發(fā)展都要圍繞“四個(gè)中心”展開。規(guī)劃中就寫道：“落實(shí)城市戰(zhàn)略定位，必須有所為有所不為，著力提升首都功能，有效疏解非首都功能，做到服務(wù)保障能力同城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)，人口資源環(huán)境同城市戰(zhàn)略定位相協(xié)調(diào)，城市布局同城市戰(zhàn)略定位相一致?！?/p>

在北京的四項(xiàng)城市定位中，最大的變化是舍棄了經(jīng)濟(jì)中心，而增添了科技創(chuàng)新中心，這與當(dāng)前城市發(fā)展的趨勢(shì)是一致的。過去，金融實(shí)力是衡量一個(gè)城市發(fā)展水平的最主要依據(jù)，但近些年，隨著科技創(chuàng)新成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，創(chuàng)新能力與人才儲(chǔ)備逐漸成為城市實(shí)力的核心。中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)會(huì)員、暨南大學(xué)教授胡剛分析說，北京將科技創(chuàng)新列為城市四項(xiàng)職能之一具備超前性，也有轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式的指導(dǎo)意義。

明確了“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都”，接下來就是“怎樣建設(shè)首都”的問題。此次規(guī)劃為北京設(shè)計(jì)了“一核一主一副，兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的空間布局，核心區(qū)與主城區(qū)主要承擔(dān)首都功能，北京城市副中心通州及主城區(qū)周邊的五個(gè)新城負(fù)責(zé)承接北京的非首都功能，而最外圍的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)則是北京的大氧吧，是保障北京可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域。

從北京新的城市格局也能看出，簡(jiǎn)要來說，此次新規(guī)劃的整體思路就是將北京主城區(qū)內(nèi)的非首都職能疏解至通州副中心、雄安新區(qū)等京津冀其他地區(qū)，騰出空間著力發(fā)展首都職能，提升主城區(qū)宜居程度，解決長(zhǎng)期困擾北京的“大城市病”。

疏解是“牛鼻子”

過去一些年，攤大餅式的城市開發(fā)模式，密度過高的人口與建筑，讓北京面臨著越來越多的問題：環(huán)境污染、交通擁堵、公共資源緊張，城市宜居程度難以提高。

可以說，想要根除“大城市病”，降低中心城區(qū)人口密度是關(guān)鍵。一直以來，由于公共資源和主要產(chǎn)業(yè)大多集中在核心城區(qū)，疏解城市人口面臨著巨大的阻力。想要破解這一難題，為城市的可持續(xù)發(fā)展騰出空間，就要解決“疏解到哪里”和“如何疏解”這兩個(gè)問題。

國(guó)內(nèi)許多城市曾嘗試用建設(shè)衛(wèi)星城的方法疏解人口，但實(shí)踐證明，這種做法的效果并不明顯。以北京為例，過去北京市政府要考慮各區(qū)縣的發(fā)展均衡，就把十一個(gè)區(qū)縣都作為衛(wèi)星城來建設(shè)。結(jié)果是衛(wèi)星城數(shù)量太多，建設(shè)力量不集中，新城的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)功能與核心城區(qū)存在很大的差距，使其吸引力大打折扣，疏解人口的目的就難以實(shí)現(xiàn)。

北京這次的規(guī)劃吸取了建設(shè)衛(wèi)星城市的教訓(xùn)，改為集中力量發(fā)展一個(gè)城市副中心，用“最先進(jìn)的理念、最高的標(biāo)準(zhǔn)、最好的質(zhì)量”推進(jìn)通州規(guī)劃建設(shè)，力圖在較短時(shí)間內(nèi)將通州打造為和諧宜居、配套完善的新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)，發(fā)揮其對(duì)疏解非首都功能的示范帶動(dòng)作用。

規(guī)劃將通州定位為北京副中心和新兩翼中的一翼，又對(duì)通州的城市空間結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境、交通市政和城市管理提出了很高的要求，總的來說就是要盡可能提升通州的宜居程度，吸引主城區(qū)人口遷移。規(guī)劃特別提到，北京市級(jí)黨政機(jī)關(guān)和市屬行政事業(yè)單位將陸續(xù)搬遷至通州，帶動(dòng)中心城區(qū)其他相關(guān)功能和人口疏解。有專家將其解讀為“北京市政府帶頭外遷”，認(rèn)為這向外界釋放了北京疏解非首都功能的決心，也為城市副中心未來的各項(xiàng)發(fā)展提供了保障。按照規(guī)劃，到2035年，通州將承接北京中心城區(qū)40到50萬常住人口疏解。

通州之外，離北京稍遠(yuǎn)的雄安新區(qū)同樣也將承擔(dān)疏解北京人口的重要責(zé)任。北京將協(xié)助河北省政府，將雄安新區(qū)打造為“北京非首都功能疏解集中承載地”，形成北京中心城區(qū)、北京城市副中心與雄安新區(qū)功能分工、錯(cuò)位發(fā)展的新格局。

未來，北京與雄安新區(qū)之間將建設(shè)便捷高效的交通網(wǎng)，北京還將協(xié)助雄安新區(qū)建設(shè)完善的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、體育、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施和公共交通設(shè)施，推動(dòng)在京部分優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向河北雄安新區(qū)轉(zhuǎn)移。

浙江大學(xué)區(qū)域與城市發(fā)展研究中心執(zhí)行主任、教授陳建軍告訴《南風(fēng)窗》記者，未來通州與雄安新區(qū)能否起到設(shè)想中的疏解人口的作用，公共資源的均衡分配是關(guān)鍵。只有優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等資源不再集中于北京城六區(qū)而是合理布局，新城才能真正具備吸引力。endprint

通州副中心和雄安新區(qū)將為人口疏解提供拉力，在這兩翼的帶動(dòng)下，協(xié)同發(fā)展的京津冀地區(qū)將解決北京人口疏解到哪里的問題；同時(shí)，北京還將通過“人隨功能走，人隨產(chǎn)業(yè)走”的有機(jī)疏解模式為人口疏解提供推動(dòng)力，解決如何疏解的問題。

過去的人口疏解主要關(guān)注人口本身，而欠缺對(duì)產(chǎn)業(yè)和功能的調(diào)控，造成的結(jié)果常常是住房在城外，工作卻仍然在城區(qū)。大量人口沒有真“出城”，反而每天都要耗費(fèi)很長(zhǎng)的通勤時(shí)間，往返于城郊兩地，這既拉低了工作效率，又造成了交通擁堵等問題。

此次北京城市規(guī)劃提出了人口與功能同時(shí)疏解的思路，要將不符合北京城市定位的產(chǎn)業(yè)整體遷出，以此帶動(dòng)相關(guān)就業(yè)人口向外流動(dòng)。舉例來說，規(guī)劃提出要支持部分在京行政事業(yè)單位、總部企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校、科研院所等向河北雄安新區(qū)有序轉(zhuǎn)移，并將堅(jiān)決退出一般性產(chǎn)業(yè)，疏解區(qū)域性物流基地和區(qū)域性專業(yè)市場(chǎng)，疏解部分普通高等學(xué)校本科教育、中等職業(yè)教育，鼓勵(lì)支持五環(huán)路內(nèi)現(xiàn)有綜合性醫(yī)療機(jī)構(gòu)向外遷建或疏解。這些產(chǎn)業(yè)和功能大多和北京“四個(gè)中心”的戰(zhàn)略定位關(guān)系不大，卻占據(jù)了大量空間，集聚了眾多人口。把這些產(chǎn)業(yè)疏解出主城區(qū)，才能從根本上降低人口密度。

北京還計(jì)劃把疏解非首都功能、城市綜合整治與人口調(diào)控掛鉤，開展疏解整治專項(xiàng)行動(dòng)：拆除違法建設(shè)，綜合整治中心城區(qū)、老舊小區(qū)、地下空間和群租房，改造清理棚戶區(qū)、清理直管公房及商改住。

在拉力與推力的共同作用下，北京希望實(shí)現(xiàn)人口總量基本穩(wěn)定，主城區(qū)人口逐漸向周圍分散的目標(biāo)。此次規(guī)劃就為北京劃定了人口紅線：城六區(qū)常住人口在2014年基礎(chǔ)上每年降低2-3個(gè)百分點(diǎn)，爭(zhēng)取到2020年下降約15個(gè)百分點(diǎn)，控制在1085萬人左右，到2035年控制在1085萬人以內(nèi)。而整個(gè)北京市的常住人口規(guī)模到2020年要控制在2300萬人以內(nèi)，2020年以后長(zhǎng)期穩(wěn)定在這一水平。？

打造國(guó)際一流的和諧宜居之都

隨著城區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)外遷，騰出的空間就可以用來發(fā)展首都功能和提升城市宜居程度。北京城市新規(guī)劃給出了詳盡的答案，它從文化、生態(tài)、城市治理等多個(gè)方面描繪了未來北京發(fā)展的藍(lán)圖。

在文化方面，北京此次規(guī)劃的一大亮點(diǎn)在于對(duì)老城的整體保護(hù)，除了保護(hù)傳統(tǒng)中軸線、明清皇城等皇家建筑，規(guī)劃還特別提出了對(duì)老北京民間文化的保護(hù)：一方面要保護(hù)老北京城原有的棋盤式道路網(wǎng)和街巷胡同格局，保護(hù)1000余條現(xiàn)存胡同及胡同名稱，實(shí)施胡同微空間改善計(jì)劃，恢復(fù)具有老北京味的街巷胡同；另一方面要保護(hù)北京特有的“胡同—四合院”傳統(tǒng)建筑形態(tài)，老城內(nèi)不再拆除胡同四合院，而是通過騰退、恢復(fù)性修建的方式，做到應(yīng)保盡保，最大限度留存有價(jià)值的歷史信息，重新喚起對(duì)老北京的文化記憶，保持歷史文化街區(qū)的生活延續(xù)性。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)是本次規(guī)劃重點(diǎn)著力的部分。規(guī)劃提出，北京將劃定生態(tài)控制線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，構(gòu)建綠道系統(tǒng)、多級(jí)通風(fēng)廊道系統(tǒng)、水城共生的藍(lán)網(wǎng)系統(tǒng)，提升生態(tài)保護(hù)力度。

值得關(guān)注的是，北京還將打造“一屏、三環(huán)、五河、九楔”網(wǎng)絡(luò)化的市域綠色空間結(jié)構(gòu)。位于西北部的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)將發(fā)揮生態(tài)園地和生態(tài)屏障的功能，而整個(gè)北京城還將被綠隔城市公園環(huán)、綠隔郊野公園環(huán)和環(huán)首都森林濕地公園環(huán)這三類環(huán)形公園區(qū)隔。2035年，北京全市森林覆蓋率將達(dá)45%以上，成為森林城市；人均公園綠地面積達(dá)17平方米，市民擁有更多的休憩空間。

對(duì)于人們十分關(guān)心的霧霾問題，規(guī)劃提出通過控制燃煤污染物排放、推進(jìn)交通領(lǐng)域污染減排、削減工業(yè)污染排放總量等手段治理大氣污染，到2020年，在正常氣象條件下大氣中細(xì)顆粒物（PM2.5）年均濃度由現(xiàn)狀80.6微克/立方米下降到56微克/立方米左右，到2035年大氣環(huán)境質(zhì)量得到根本改善，到2050年達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平。

想要根除北京的“大城市病”，很重要的一點(diǎn)是提升城市治理水平，構(gòu)建超大城市治理體系。北京的思路是“減字當(dāng)頭”，倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。北京將在全市減少城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，降低平原地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度，在核心區(qū)進(jìn)行“兩減”，即降低人口密度和建設(shè)密度，在中心城區(qū)進(jìn)行“三減”，即減少常住人口規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)用地，最終實(shí)現(xiàn)由擴(kuò)張性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃。

具體來看，此次規(guī)劃很注重市民的獲得感，例如規(guī)劃提出將疏解騰退空間優(yōu)先用于補(bǔ)齊城市公共服務(wù)設(shè)施短板，提升百姓周邊的菜場(chǎng)、商鋪、社區(qū)服務(wù)等等。此外還對(duì)交通、能源、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等市民最關(guān)心的問題提出發(fā)展意見，著力提升宜居程度。規(guī)劃提出，到2020年，北京的“大城市病”得到緩解，到2035年“大城市病”治理取得顯著成效。endprint