丁亞東+宋海生+薛海平

摘 要 通過對我國各省市頒布的有關(guān)在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)的政策文件的梳理，發(fā)現(xiàn)各地方政府對在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)重視度不高、政策模式的選取模糊等問題，并以各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教師財(cái)政保障水平為維度，劃分出禁止管理模式、松散管理模式和自我管理模式三大政策模式類型。

關(guān)鍵詞 在職教師 有償補(bǔ)習(xí) 政策模式

課外補(bǔ)習(xí)作為一種教育和社會現(xiàn)象，在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家已經(jīng)較為普遍。一方面，其對學(xué)校主流教育在課程設(shè)置、考評測試等方面帶來一定的沖擊；另一方面，學(xué)生考試評價(jià)體系的單一化促成了較高的課外補(bǔ)習(xí)率，家庭課外補(bǔ)習(xí)投入的高比例奠定了課外補(bǔ)習(xí)的高收入和高回報(bào)，吸引了在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)。郭柯等使用委托代理理論對在職教師進(jìn)行有償補(bǔ)習(xí)進(jìn)行了分析，認(rèn)為高聲譽(yù)的教師會增加自身和學(xué)生的收益，進(jìn)而提升社會的總體福利，而低聲譽(yù)的教師會降低學(xué)生的收益，從而損害社會的總體福利[1]；丁亞東等從地方政府的經(jīng)濟(jì)水平和對教師的財(cái)政保障水平兩個(gè)維度，將規(guī)管在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)的政策模式劃分為公務(wù)員管理模式、被動監(jiān)管模式、市場監(jiān)管模式和道德約束模式[2]。本文對各省相關(guān)機(jī)構(gòu)頒布的包含有“有償補(bǔ)習(xí)”的政策文件進(jìn)行了梳理，并結(jié)合各省教師平均工資水平等，對在職教師有償補(bǔ)習(xí)的規(guī)管模式進(jìn)行劃分。

一、相關(guān)政策文件的描述

1.各省政策文件頻數(shù)分布

對我國各省市頒布的有關(guān)有償補(bǔ)習(xí)的政策文件進(jìn)行了整理，共搜索到相關(guān)文件313份。在我國的各省市自治區(qū)中，浙江省的相關(guān)文件數(shù)最多，總數(shù)為20份；其次是福建省，所頒布的文件數(shù)為19份；位居第三名的是遼寧省和安徽省，所頒布的文件數(shù)均為17份。由此可以得出，位居前三名的四個(gè)省份共頒布相關(guān)文件73份，占全國文件總數(shù)的23.32%，而四個(gè)省份中有三個(gè)省份位于東部地區(qū)。四川、湖北、山東、湖南、海南和上海，分別位居5～10位，在前十名的省份中東部地區(qū)的省份為6個(gè)，中部地區(qū)的省份為3個(gè)，西部地區(qū)的省份為1個(gè)。對于有償補(bǔ)習(xí)的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高和教師的工資保障水平高，地方政府更傾向于頒布政策法規(guī)來限制或者禁止在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)的行為；而中西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，教師的工資保障水平較低，出于對教師精神和物質(zhì)生活需求的滿足，對有償補(bǔ)習(xí)的態(tài)度比較松散。因此，在對待在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)的問題上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低對于政府的決策偏好產(chǎn)生著直接且有效的影響。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是各省有償補(bǔ)習(xí)政策頒布的主要影響因素，但不是唯一因素，還包括當(dāng)?shù)卣畬逃闹匾暢潭群徒處煿べY、社保等各項(xiàng)福利的保障力度。因此，在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)這一現(xiàn)象是多種因素綜合的結(jié)果，各省市在制定政策時(shí)，應(yīng)全面考慮，切合本省實(shí)際，科學(xué)制定相關(guān)政策。

2.不同區(qū)域間的政策分布情況

按照東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)對全國省市自治區(qū)進(jìn)行了歸類，以便對同一地區(qū)內(nèi)的不同省份進(jìn)行區(qū)域內(nèi)對比分析。其中東部地區(qū)所頒布的政策文件數(shù)為164份，所占的比重為52.4%；中部地區(qū)的政策文件數(shù)為68份，所占的比重為21.7%；西部地區(qū)的政策文件數(shù)為81份，所占的比重為25.9%。由此可以看出，東部地區(qū)作為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，受其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，其頒布的有償補(bǔ)習(xí)文件數(shù)較多。但中西部的反差，驗(yàn)證了上文中表述的除經(jīng)濟(jì)因素之外，各地區(qū)對待教育的偏好和教師的工資保障力度等也在影響著有償補(bǔ)習(xí)政策文件的頒布，西部地區(qū)作為國家重點(diǎn)支持的地區(qū)，教師工資的專項(xiàng)?？钶^多，教師的工資保障相對中部地區(qū)保障度較高，且該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不高，物價(jià)水平較低。

3.各政策文件頒布的時(shí)間分布

各省級政府關(guān)于有償補(bǔ)習(xí)的政策文件，在時(shí)間上整體呈現(xiàn)出上升的趨勢，但從2006年起增幅加大，原因可能是2006年我國開始全面普及義務(wù)教育，加強(qiáng)素質(zhì)教育的建設(shè)，提倡學(xué)生的“減負(fù)”，在此影響下各地方政府開始制定相應(yīng)的政策文件執(zhí)行“減負(fù)”。2010年7月8日中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（中發(fā)[2010]12號），提出“把減負(fù)落實(shí)到中小學(xué)教育全過程，率先實(shí)現(xiàn)小學(xué)生減負(fù)”。在此影響下各地紛紛出臺相應(yīng)的“減負(fù)”政策，而學(xué)生參與課外補(bǔ)習(xí)被視為增加負(fù)擔(dān)的舉措，所以在此期間出現(xiàn)大量涉及到學(xué)生補(bǔ)習(xí)和規(guī)范在職教師有償補(bǔ)習(xí)的政策文件。2015年6月30日教育部印發(fā)《嚴(yán)禁中小學(xué)校和在職中小學(xué)教師有償補(bǔ)課的規(guī)定》（教師[2015]5號），通知對在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)進(jìn)行了禁止說明，因此，2015年關(guān)于在職教師有償補(bǔ)習(xí)的具體針對性政策文件有所增加。

4.文件內(nèi)容的具體針對性分析

將政策文件的具體針對性劃分為學(xué)校和教師管理、職稱評優(yōu)、亂收費(fèi)和糾風(fēng)、減負(fù)和素質(zhì)教育、補(bǔ)課和師德教育六個(gè)方面。首位是以“學(xué)校和教師管理”頒布的文件，共有158份，所占的比例為50.5%；其次是以“亂收費(fèi)和糾風(fēng)”為主要內(nèi)容頒布的政策文件，共有84份，所占的比例為26.8%；真正以“補(bǔ)課”等為主要內(nèi)容或者文件名進(jìn)行頒布的政策文件有30份，位居第三，所占的比重為9.6%。由此得出，各省對有償補(bǔ)課的關(guān)注度是不夠的，直接相關(guān)的政策文件較少，這也是為何在職教師有償補(bǔ)習(xí)屢禁不止的原因。

二、各省對在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)的重視度分析

以搜索到文件的發(fā)文單位和頒布的文中出現(xiàn)“補(bǔ)課”等的次數(shù)，作為重視程度的依據(jù)。將發(fā)文單位劃分為省委省政府、省教育主管部門（省教育廳等）、其它部門，其中所代表的重視程度依次降低。對所搜索到的政策文件中含有“補(bǔ)課”等詞的次數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，該省發(fā)布的政策文件中含有“補(bǔ)課”等詞的次數(shù)越多表示重視的程度越高。

根據(jù)各省份中不同機(jī)關(guān)頒布的有償補(bǔ)習(xí)的文件分布，我們可以得出，省委或省政府頒布的相關(guān)政策文件頻數(shù)為106份，所占的比重為33.87%；省教育主管部門頒布的政策文件數(shù)為191份，所占的比例為61.02%；其它部門頒布的文件數(shù)為16份，所占的比重為5.11%，且存在著顯著的差異，為此在計(jì)算重視程度時(shí)，我們對不同部門頒布的文件進(jìn)行加權(quán)，以體現(xiàn)差異性。對政策文件頒布單位和文件內(nèi)容出現(xiàn)關(guān)鍵詞頻數(shù)進(jìn)行綜合統(tǒng)計(jì)，根據(jù)得分情況，浙江省以47分的總成績位居第一，這反映出該省對有償補(bǔ)習(xí)的關(guān)注度較高，福建省總成績?yōu)?6分位居第二，安徽省以42分的成績位居第三。從總分前十名的分布來看，東部地區(qū)的省份有6個(gè)，中部地區(qū)的省份有3個(gè)，西部地區(qū)有1個(gè)，這從一定程度上也反映出在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)的情況與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著密切的關(guān)系。而經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的北京、上海和廣州等省市，總分較低，這與當(dāng)?shù)貙處煹呢?cái)政保障水平和教師的工資收入有很大的關(guān)系。endprint

三、政策模式的分類分析

對各省市的中小學(xué)教師平均工資進(jìn)行整理，并將各省中小學(xué)教師平均工資的高低，作為教師財(cái)政保障水平高低的依據(jù)。為得出各省政策模式的類型，對各省平均工資進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，再與上文中求出的各省市對有償補(bǔ)習(xí)的重視度得分相加，得出各省市在在職教師有償補(bǔ)習(xí)政策上的綜合得分，并以此作為政策模式劃分的依據(jù)[3]。

根據(jù)各省得分情況，將各省市的政策模式劃分為禁止管理模式、松散管理模式和自我管理模式三種類型。禁止管理模式是指對在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)采取禁止的政策管理模式。這種模式主要是基于較高的財(cái)政保障水平和較高政策重視度為基礎(chǔ)而進(jìn)行劃分的，但由于各省對待教育的偏好不同，因此，會出現(xiàn)部分省份有著較低的財(cái)政保障水平，但政策重視程度較高，依然采取禁止管理模式，如吉林、湖南、湖北等，這說明一些省份沒有根據(jù)自身的實(shí)際發(fā)展情況采取符合自身的對待在職教師有償補(bǔ)習(xí)的政策模式。松散管理模式是基于一般的財(cái)政保障水平和一般的政策重視度為基礎(chǔ)進(jìn)行劃分的一種政策模式類型。但在其中會存在一些有著很高的財(cái)政保障水平的省份采取了該種政策模式，如廣東等，原因在于這些省份有著較發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)條件，對人才的吸引力較高，從事中小學(xué)教育的教師學(xué)歷水平和職業(yè)素養(yǎng)相對較高，但因這些省市生活成本高，依然存在少量的在職教師有償補(bǔ)習(xí)的行為，因此政府不需要采取強(qiáng)制的行政手段進(jìn)行規(guī)管，而選擇了松散管理模式，以行政為督導(dǎo)，以引導(dǎo)為主要手段的管理方式。自我管理模式是基于較低的財(cái)政保障水平和較低的政策重視程度為基礎(chǔ)進(jìn)行劃分的一種政策類型，它主要是以教師的自我約束為管理的手段，在行政和政策管理上不做強(qiáng)制性的要求。這種政策類型主要適合于目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，教師的工資得不到有效保障的省市，這些省市通過對在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)采取自我管理的模式，增加教師的工資收入，改善教師的生活困境，提高教師的物質(zhì)和精神生活水平，從而可以起到提升教育質(zhì)量和效果的作用。

根據(jù)各省市所屬政策模式的劃分可知，在禁止管理模式中主要是以東部地區(qū)為主體，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均較高，政策的重視程度也較高；松散管理模式主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等的省份為主體；自我管理模式的省份主要是西南和西北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地區(qū)。這一劃分與上文中提到的政策模式與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)系不謀而合，從而驗(yàn)證了政策模式劃分的相對合理性。

四、主要結(jié)論及政策建議

1.各地區(qū)間對在職教師有償補(bǔ)習(xí)的態(tài)度差異顯著

東中西三個(gè)地區(qū)對待在職教師有償補(bǔ)習(xí)的問題，有著顯著的差異，且表現(xiàn)出東部發(fā)達(dá)地區(qū)在有償補(bǔ)習(xí)的問題上態(tài)度更加傾向于禁止。主要是因?yàn)闁|部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，教師的工資保障水平和福利待遇相對較高且穩(wěn)定，因此該地區(qū)不用過多的考慮教師的生存問題；而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，對優(yōu)秀的教師吸引力不夠，所以政府對在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)，主要以引導(dǎo)和教育為主。因此，國家應(yīng)加強(qiáng)中西部地區(qū)的師資水平，增加對中西部地區(qū)的教育投入，改善中西部地區(qū)的教育環(huán)境和教學(xué)待遇，減少師資流失和向課外補(bǔ)習(xí)市場的轉(zhuǎn)移，同時(shí)應(yīng)提高正規(guī)教育系統(tǒng)的教學(xué)質(zhì)量，從源頭上減少學(xué)生的課外補(bǔ)習(xí)需求，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，并逐步縮小因在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)而帶來的教育資源不均衡的問題。

2.地方政府對在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)的重視度不夠

各省市自治區(qū)省委省政府頒布文件總數(shù)為106件，占政策文件總數(shù)的33.87%，這反映出地方政府的高層對在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)的重視度不夠。各省市應(yīng)認(rèn)識到在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)對優(yōu)質(zhì)教育資源的分配和教育公平的保障的重要影響，提高對在職教師有償補(bǔ)習(xí)的認(rèn)識度；政府高層應(yīng)從戰(zhàn)略視角根據(jù)本省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育偏好積極制定相關(guān)的政策，在宏觀上發(fā)揮引領(lǐng)的作用，才能夠逐漸消除在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)所帶來的弊端。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是各省市政策制定的基礎(chǔ)

各省市在制定和執(zhí)行在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)的政策時(shí)，應(yīng)主要以自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況為基礎(chǔ)，充分考慮到本地區(qū)在職教師的工資收入情況和財(cái)政保障情況，并結(jié)合自身的教育偏好，選取和執(zhí)行符合本省市實(shí)際的政策模式。切不可盲目跟風(fēng)，脫離本省市實(shí)際情況，為“迎合”上級部門，而背離了本地區(qū)的實(shí)際情況和教育現(xiàn)實(shí)。由于我國省市較多，且各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，各省的教育偏好也不盡相同，所以禁止管理模式、松散管理模式和自我管理模式三種政策模式將伴隨著各省市間的差異而存在。各省市在選取政策模式時(shí)，也應(yīng)擺脫單一化的政策模式，選取一個(gè)本地區(qū)的主導(dǎo)政策模式，在這基礎(chǔ)上選取其它政策模式作為補(bǔ)充和輔助，這樣多樣化和豐富性的政策模式才會更加符合本地區(qū)的實(shí)際發(fā)展要求，減少因政策模式選取和執(zhí)行不當(dāng)而帶來的與在職教師、課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)等的矛盾。

參考文獻(xiàn)

[1] 郭科，顧昕.教師有償補(bǔ)習(xí)為何屢禁不止：從委托代理理論的視角分析政府監(jiān)管的困境[J].教育與經(jīng)濟(jì)，2016（2）.

[2] 丁亞東，劉積亮，薛海平.在職教師參與有償補(bǔ)習(xí)的政策模式分析[J].上海教育科研，2016（6）.

[3] 曾小東，易文君.我國中小學(xué)教師工資的地區(qū)差異問題研究[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會科學(xué)版，2015（5）.

[作者：丁亞東（1991-），男，河南永城人，首都師范大學(xué)教育學(xué)院在讀碩士研究生；宋海生（1994-），男，湖北云夢人，首都師范大學(xué)教育學(xué)院在讀碩士研究生；薛海平（1979-），男，湖北黃石人，首都師范大學(xué)教育學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士。]

【責(zé)任編輯 郭振玲】endprint