南京農(nóng)村集體股份合作制改革探究

周穎達/江蘇銀行 張 榮/南京市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究所

南京農(nóng)村集體股份合作制改革探究

周穎達/江蘇銀行 張 榮/南京市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究所

南京市農(nóng)村集體股份合作制改革現(xiàn)狀

南京市7個郊區(qū)現(xiàn)有697個涉農(nóng)村（社區(qū)），村集體經(jīng)濟經(jīng)營性收入平均為205萬元；其中雨花臺區(qū)最高（445萬元），高淳區(qū)最低（113萬元）；近郊區(qū)（雨花臺、江寧、棲霞、浦口）的村集體經(jīng)濟發(fā)展明顯好于遠郊（六合、溧水、高淳）。南京市共成立了662個村級農(nóng)村社區(qū)股份合作社，以及29個組級的農(nóng)村社區(qū)股份合作社，其中經(jīng)過工商注冊登記的村級合作社307個占46%。全市農(nóng)村社區(qū)股份合作社量化資產(chǎn)總額達31億元，覆蓋社員人數(shù)約205萬人，其中村級合作社平均量化資產(chǎn)達465萬元。全市農(nóng)村集體股份合作社現(xiàn)金分紅總額為14747萬元，其中棲霞（148元/人?年）和江寧（140.2元/人?年）的人均分紅較高。從2004年開始，南京市便啟動了農(nóng)村集體股份合作制改革，并采取“試點—擴大試點—逐步推開”的辦法不斷深化。2015年開始，以第二批國家農(nóng)村改革試驗區(qū)工作任務(wù)為抓手，基于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的深化改革，南京市出臺了一系列改革配套文件，深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，取得了明顯成效。

“三資”監(jiān)管方式改革創(chuàng)新，財務(wù)會計制度規(guī)范統(tǒng)一。為了打破農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“村賬鎮(zhèn)代管”模式帶來的問題，2014年南京市出臺了《關(guān)于進一步加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源監(jiān)督管理的意見》，對農(nóng)村集體財務(wù)會計制度建立了統(tǒng)一的規(guī)范。文件規(guī)定全市建立統(tǒng)一的農(nóng)村集體財務(wù)資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)；村級組織只可開設(shè)一個基本賬戶、獨立建賬；實行鎮(zhèn)村“雙印鑒”制度；村會計須持有會計從業(yè)資格證和江蘇省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計上崗證；村級財務(wù)狀況每季度至少公開一次。目前，全市已經(jīng)全部統(tǒng)一了村集體財務(wù)會計科目體系，統(tǒng)一了財務(wù)做賬系統(tǒng)，有52個鎮(zhèn)街和669個村完成集體財務(wù)網(wǎng)上做賬，占比達95%；并以區(qū)為單位公開招投標確定統(tǒng)一的銀行，全面實施一村一賬戶。共有235個村實行，其中高淳區(qū)134個村全部實現(xiàn)?！叭Y”監(jiān)管方式的改革以及財會制度的規(guī)范，加強了鎮(zhèn)（街）農(nóng)經(jīng)部門對村集體管理和監(jiān)督，提高了村集體資產(chǎn)的監(jiān)管效能，規(guī)范了村集體賬戶設(shè)置，保證了村級財務(wù)公開的及時性和準確性，同時也為后續(xù)改革打下了良好的基礎(chǔ)。

產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)完備，要素流動增值效益顯現(xiàn)。為了加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)，積極盤活各類生產(chǎn)要素，助推農(nóng)村集體經(jīng)濟以及農(nóng)民財產(chǎn)性、工資性收入增加。2015年南京市出臺了《關(guān)于加快推進我市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)的實施意見》，由市委市政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭推進，各區(qū)成立了區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理委員會，出臺了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易辦法、交易規(guī)則等制度，并加強督查考核。全市共建成6個區(qū)級和46個鎮(zhèn)街農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，并形成了高淳以鎮(zhèn)級市場交易為主的模式、六合的鎮(zhèn)街公共資源交易站模式以及溧水以區(qū)級市場交易為主模式。產(chǎn)權(quán)交易市場的交易總額不斷提高，交易品種逐步探索拓展，不僅包括土地經(jīng)營權(quán)、養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)營性資產(chǎn)使用權(quán)等，還實現(xiàn)了集體四荒地使用權(quán)、林權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、“一事一議”項目和小型工程招投標服務(wù)等項目的成交。與此同時，各區(qū)還積極嘗試拓展抵押融資、項目推介等方面拓展服務(wù)功能。產(chǎn)權(quán)交易市場的建立和活躍有效促進了集體資產(chǎn)的保值增值，協(xié)助農(nóng)民群眾創(chuàng)業(yè)增收，帶動了農(nóng)民的就地就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場公開交易的農(nóng)村集體資產(chǎn)，平均增值超過20%。

清產(chǎn)核資試點擴大推廣，成員界定權(quán)能改革初探。根據(jù)《南京市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作方案》，全市52個試點村全面推進村級集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。此次清產(chǎn)核資工作要求對集體經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)全面開展清理核實，并聘請第三方會計師事務(wù)所進行審計和二次審計從而強化外部監(jiān)督，確保做到賬表、賬賬、賬證、賬據(jù)、賬實五相符。同時建立了集體資產(chǎn)資源信息庫，推動集體資產(chǎn)信息化管理。至2016年8月份，棲霞區(qū)、江寧區(qū)已實現(xiàn)全區(qū)推進清產(chǎn)核資工作；高淳區(qū)、六合區(qū)、浦口區(qū)等分別安排了1—2鎮(zhèn)街進行整鎮(zhèn)街推進清產(chǎn)核資。與此同時，成員認定、股權(quán)設(shè)置、固化和權(quán)能改革的試點工作也已展開。江寧、棲霞、浦口等區(qū)的試點村從戶籍關(guān)系、土地承包、長期居住以及義務(wù)履行等方面綜合考慮，基本采用“一村一策”的辦法，由村集體經(jīng)濟組織成員（代表）大會討論決定集體成員界定的具體條件。江寧區(qū)泥塘社區(qū)、棲霞區(qū)外沙村等開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)“量化到人、固化到戶”的股權(quán)固化改革試點。泥塘社區(qū)股份合作社個人股權(quán)的占比由40%提高到70%，同時推進繼承權(quán)權(quán)能改革。此外，浦口區(qū)江浦街道、江寧區(qū)荊劉社區(qū)、棲霞區(qū)外沙村正在探索村社分設(shè)試點。棲霞區(qū)八卦洲街道組織下轄的7個村的集體資產(chǎn)股份合作社及由村集體主辦的土地股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社共同出資組建聯(lián)合社，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)聯(lián)合抱團發(fā)展。

南京市推進農(nóng)村集體股份合作制改革的對策建議

雖然南京市村集體股份制改革工作取得了一定成效，但仍然面臨著不少問題。如實際推進上，近郊遠郊差別大，遠郊動力基礎(chǔ)缺；思想認識上，配套政策不明朗，原則底線難把握；治理運營上，村社不分問題多，發(fā)展保守難壯大；民主自治上，村民多重眼前利，管理意愿意識弱；城市擴張后，土地征占資產(chǎn)減，社會管理負擔增等。針對上述存在問題，提出對策建議如下：

合理設(shè)置多元化股權(quán)，調(diào)動利益主體積極性。要充分做好股改前的摸底工作和歷史遺留問題的處理，通過更為細致地在個人普通股中詳細設(shè)置土地股、勞動貢獻股、自然資源股、募集股等方式，解決歷史遺留問題，激勵集體經(jīng)濟的多元化參與方式，增加利益分享覆蓋面，減少改革阻力。城中村、近郊村等人口流動較快的地方，可以探索增加募集股，既可以增加集體經(jīng)濟組織未來發(fā)展實力，又可以提高集體組織成員的參與程度；對于遠離城市的遠郊村、純農(nóng)村，可以嘗試探索設(shè)置農(nóng)齡股、干部股等多種形式的股權(quán)組合方式；嘗試設(shè)置經(jīng)營管理股權(quán)，依據(jù)經(jīng)營管理人員經(jīng)營貢獻對其分紅，激勵他們在防范風險的基礎(chǔ)上積極發(fā)展集體經(jīng)濟。

打破純福利分紅制度，嘗試引入激勵性機制。要嘗試引入激勵性的利益分配機制，打破分配上的平均主義和高福利性。一是增強組織成員的風險意識，建立能上下浮動的分配機制，將股東的收益與股份合作組織經(jīng)營狀況掛鉤?？芍鸩浇档透鞣N名義上的福利性分配支出（如購買社保醫(yī)保、代交物業(yè)費等），代之為“以股權(quán)為基礎(chǔ)”的分紅，集體經(jīng)濟發(fā)展得好就多分，不好則少分甚至不分。二是探索引入獎勵貢獻和鼓勵投資的因素。如在勞齡股的基礎(chǔ)上進一步考慮勞動者在原村集體經(jīng)濟組織的實際勞動貢獻、業(yè)績、工種及技術(shù)等因素，適當拉開差距；也可借鑒廣東、北京等地區(qū)的一些做法，在基本人頭股的基礎(chǔ)上，探索有償配股的方式，允許社員以象征性的優(yōu)惠價格購買股份，有條件的還可以溢價出售。三是建立健全對經(jīng)營管理者的激勵機制，使合作社的利益與經(jīng)營者的利益目標相一致，如建立經(jīng)營人員的業(yè)績考核體系，制定經(jīng)營管理任期經(jīng)濟責任制、明確集體資產(chǎn)保本增值責任與獎勵措施。四是探索建立風險保障機制，引入商業(yè)保險模式，解除股份合作組織發(fā)展的后顧之憂。

推進股權(quán)的靜態(tài)管理，建立流轉(zhuǎn)和退出機制。在城鎮(zhèn)化水平較高、多數(shù)農(nóng)民轉(zhuǎn)居的村，確定一個基準日，將納入集體經(jīng)濟組織的人員數(shù)量固定、每個人享有的股份數(shù)量固定，穩(wěn)步推進股權(quán)固化到戶，新增或婚嫁人口不再無償配股。在此基礎(chǔ)上，逐步建立完善股權(quán)價值評估機構(gòu)與機制，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。確定農(nóng)村集體股權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍、條件與程序，研究如何評估農(nóng)村集體資產(chǎn)和股權(quán)的價值。建立由內(nèi)到外、由局部到整體的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制，逐步打破產(chǎn)權(quán)不流動帶來的封閉性。明確農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)備案和交易管理的規(guī)則，以制度規(guī)范股權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、對象、程序、方式等及流轉(zhuǎn)后股權(quán)的變更、權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)移等規(guī)則。穩(wěn)妥探索集體股權(quán)的抵押擔保功能，選擇有條件的地方探索賦予退出和繼承等權(quán)能。其中，繼承權(quán)重點研究具備法定繼承人資格、但不是集體成員的人員繼承集體資產(chǎn)股份的規(guī)則；細化集體經(jīng)濟成員以其持有的集體資產(chǎn)股份向金融機構(gòu)申請抵押、擔保貸款的具體辦法；嘗試界定有償退出的范圍，著力研究如何尋找最佳平衡點。

逐步試推進政社分設(shè)，探索高效治理新模式。逐步嘗試推進政社職能分開、賬務(wù)分設(shè)、財務(wù)公開，完善集體經(jīng)濟的民主管理監(jiān)督機制。在有條件的地區(qū)，逐步推進政社分設(shè)，理順農(nóng)村基層民主制度與經(jīng)濟制度的相互關(guān)系，使兩者協(xié)調(diào)發(fā)展，互相促進。村（居）委會主要承擔農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)和公共物品的供給；股份經(jīng)濟合作組織則全面接管集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)，并以市場經(jīng)濟的要求組織實施諸如土地使用權(quán)出租、固定資產(chǎn)租賃、投資、聯(lián)營、合作經(jīng)營、入股、委托管理等經(jīng)營活動。在堅持農(nóng)村基層黨組織核心地位的前提下，積極探索建立集體經(jīng)濟的民主決策機制，形成董事會真正對股份負責，總經(jīng)理真正對董事會負責的約束機制，通過這種規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)組織制度，使股份合作社的權(quán)力機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)、決策和執(zhí)行機構(gòu)之間形成相互獨立、又相互制約的關(guān)系；探索建立健全股東大會和董事會制度、選舉制度、議事制度、監(jiān)事會制度、財務(wù)管理制度、分配制度及財務(wù)公開制度等，避免監(jiān)管和經(jīng)營規(guī)范流于形式，從而做到科學管理、民主決策、合理分配。

分類引導(dǎo)并適度扶持，創(chuàng)新集體發(fā)展新途徑。本著因地制宜、實事求是的原則，根據(jù)農(nóng)村社區(qū)的不同區(qū)位、不同自然資源要素稟賦，確定不同的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展方式，必要時根據(jù)實際情況對村集體經(jīng)濟的發(fā)展給予適度的扶持。對于地處近郊、城鎮(zhèn)化水平較高、經(jīng)濟發(fā)展情況較好的村集體經(jīng)濟組織，在當前規(guī)范發(fā)展集體物業(yè)經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，可基于未來郊區(qū)產(chǎn)業(yè)與空間布局，與市、區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同層次的總體發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接，把集體經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)縣功能定位結(jié)合起來，發(fā)展適合當?shù)赜钟袧摿Φ漠a(chǎn)業(yè)。在資金上可引導(dǎo)社會資本參與，探索與國有資本的對接。在管理方式上，積極探索農(nóng)村集體資產(chǎn)委托經(jīng)營、信托管理的新方式，有效管理資產(chǎn)和處置奉獻；積極探索引進經(jīng)濟管理人才、引入聘任職業(yè)經(jīng)理人管理股份經(jīng)濟合作社，拓展經(jīng)營管理。對于地處遠郊、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占據(jù)主要地位、經(jīng)濟和社會發(fā)展還相對滯后保守的村集體經(jīng)濟組織，要打破各自為戰(zhàn)、單打獨斗造成的產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、資源利用率低的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮經(jīng)濟實力較強的村集體的領(lǐng)導(dǎo)作用，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的協(xié)調(diào)作用，根據(jù)自愿互利的原則，鼓勵相關(guān)的村集體采取資源、資金入股的方式，實現(xiàn)土地、資源、資產(chǎn)、資金的重組聯(lián)合，組建新型的集體經(jīng)濟聯(lián)合組織抱團發(fā)展。在堅持以農(nóng)民為投資和收益主體的基礎(chǔ)上，也可與社會資本進行各種形式的聯(lián)合。

健全公共品供給體制，完善稅收及配套政策。對于已經(jīng)納入城市發(fā)展區(qū)域的城中村，應(yīng)力求推進其所在社區(qū)的一切公共支出財政負擔，同時集體經(jīng)濟組織應(yīng)以公司法人的形式注冊，與一般公司承擔相同的稅費義務(wù)，不再享受任何的稅費優(yōu)惠。對于城郊的涉農(nóng)社區(qū)，集體經(jīng)濟組織可提取一部分集體收益交由村委會用于公共支出，政府也應(yīng)量力而行負擔一部分公共支出，在稅收方面則應(yīng)根據(jù)集體經(jīng)濟組織承擔的公益責任給予一定的減免優(yōu)惠。對于遠郊沒有納入城市區(qū)劃和將來規(guī)劃中的農(nóng)村社區(qū)，在未來不短的一段時間內(nèi)，村集體經(jīng)濟組織可能仍需承擔社區(qū)的所有公共支出，對于這樣的集體經(jīng)濟組織則應(yīng)以合作社的形式注冊，不需要向政府交納稅費。在相關(guān)配套政策方面，應(yīng)對城郊和遠郊的涉農(nóng)社區(qū)，特別是遠郊的純農(nóng)社區(qū)，加大支持，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境?！?/p>