李素雅　宋菊芳

摘要：指出了我國城市化目前已取得重大進展，進入到新的發(fā)展時期，城市總體規(guī)劃也需進一步轉(zhuǎn)型與變革，中央城市工作會議的召開等為此提供了契機。以北京和上海新一輪城市總體規(guī)劃為例，對比分析了其在規(guī)劃體系、價值取向、思維方式、規(guī)劃視野、組織方式、實施機制等方面的轉(zhuǎn)型與變革。

關(guān)鍵詞：城市；總體規(guī)劃；轉(zhuǎn)型；北京；上海

中圖分類號：TU984

文獻標識碼：A文章編號：16749944（2017）18020603

1城市規(guī)劃回顧與展望

改革開放以來，國家經(jīng)濟發(fā)展是主線，改革開放是脈絡(luò)，經(jīng)濟高度發(fā)展，城市化水平超過50%，取得極大進展。城市規(guī)劃從計劃經(jīng)濟時代具體化延續(xù)國民經(jīng)濟發(fā)展到改革開放初期成為城市各項建設(shè)的綜合部署再到市場經(jīng)濟時代成為宏觀調(diào)控的有效工具，如今進入到新的發(fā)展時期，城市規(guī)劃在城市發(fā)展中將起到戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用，城市規(guī)劃的地位不斷提升＼[1＼]。在城市化過程的發(fā)展過程中，城市規(guī)劃也產(chǎn)生了一些問題，單一關(guān)注速度與效率的“增長主義”的急功近利式規(guī)劃給城市帶來諸多后遺癥，如環(huán)境惡化、空間掠奪式開發(fā)、發(fā)展失衡、社會矛盾加劇等＼[2＼]。如今我國已步入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中后期。這個階段發(fā)展速度從高速轉(zhuǎn)為中速，城際分化更加明顯，發(fā)展方式從數(shù)量增長為主轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主，發(fā)展動力從單純依靠工業(yè)化轉(zhuǎn)向更加多元和特色化＼[1＼]。城市規(guī)劃的綜合性、科學性、前瞻性、戰(zhàn)略性、可適性進一步加強，總體規(guī)劃改革與創(chuàng)新也就變得更加重要＼[3＼]。

2中央城市工作會議與新一輪總規(guī)

2015年12月20～21日，中央城市工作會議在北京舉行，分析城市發(fā)展面臨的形勢，明確做好城市工作的指導思想、總體思路、重點任務。論述了當前城市工作的重點，提出了做好城市工作的具體部署。時隔37年，中國再次召開中央城市工作會議，在“建設(shè)”與“管理”兩端著力，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問題，提出“一個規(guī)律 五個統(tǒng)籌”：尊重城市發(fā)展規(guī)律；統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性；統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發(fā)展持續(xù)性；統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性；統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性＼[4＼]。

新一輪總規(guī)的歷史使命要求堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民。堅持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，尊重自然、順應自然、保護自然，改善城市生態(tài)環(huán)境，在統(tǒng)籌上下功夫，在重點上求突破，著力提高城市發(fā)展持續(xù)性、宜居性＼[5＼]。新一輪城市規(guī)劃應當回歸本源強調(diào)改革，以人為本、優(yōu)化發(fā)展、多元推動、區(qū)域協(xié)同、空間統(tǒng)籌、住房改革、公眾參與等。

3城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型與變革

傳統(tǒng)城市規(guī)劃在價值理念方面以經(jīng)濟建設(shè)為導向，忽視對社會發(fā)展以及人的發(fā)展，以城市為核心，缺乏對農(nóng)村建設(shè)的必要關(guān)注；事權(quán)法理方面強制性內(nèi)容難以落實和監(jiān)督，與相關(guān)政策法規(guī)銜接不足；規(guī)劃體制方面信息公開與公共參與普遍缺乏，總體規(guī)劃編審周期過長導致規(guī)劃內(nèi)容時效性不足，動態(tài)評估和維護機制缺失，監(jiān)督機制不健全＼[6＼]。傳統(tǒng)城市規(guī)劃以投資為主要推動＼[7＼]，新形勢下的城市規(guī)劃更強調(diào)創(chuàng)新推動。城市規(guī)劃體系的改革正由圍繞土地開發(fā)控制的微觀層面向城市總體發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略層面推進＼[8＼]。

在國家相關(guān)政策會議精神指導下和城市規(guī)劃改革轉(zhuǎn)型的大背景下，上海和北京分別進行了新一輪城市規(guī)劃編制，目前《北京城市總體規(guī)劃（2016-2030）》草案已經(jīng)編制完成并提交審核同時為充分征詢和吸納公眾意見，在北京市規(guī)劃展覽館一層展廳對草案進行公告，市民可以申請參觀。《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）報告》草案已經(jīng)形成并開展公示，并在此基礎(chǔ)上精簡形成《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）文本圖集（草案公示版）》，兩個規(guī)劃編制分別針對北京和上海兩大超大城市的問題和發(fā)展定位進行了總體規(guī)劃。

3.1北京城市總體規(guī)劃（2016～2030）戰(zhàn)略

《北京城市總體規(guī)劃（2016～2020）》＼[9＼]采用傳統(tǒng)的規(guī)劃編制體系，內(nèi)容包括總則；城市性質(zhì)、發(fā)展目標與策略；城市規(guī)模；城市空間布局與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；新城發(fā)展；中心城調(diào)整優(yōu)化；產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局引導；社會事業(yè)發(fā)展及公共服務設(shè)施；生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護；資源節(jié)約、保護與利用以及各類專項規(guī)劃如市政基礎(chǔ)設(shè)施；綜合交通體系；城市綜合防災減災等內(nèi)容和近期發(fā)展與建設(shè)與規(guī)劃實施。2014年初，在北京轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵期，北京市從規(guī)劃入手，迅速開展了《北京城市總體規(guī)劃（2004～2020年）》修改工作，形成《北京城市總體規(guī)劃（2016～2030）》草案。

此次修編重點在于解決北京城市發(fā)展過程中產(chǎn)生的重大問題，將北京在2030年建設(shè)成國際一流的和諧宜居之都。北規(guī)委主任黃艷＼[10＼]解析相關(guān)問題時認為規(guī)劃思想形成了戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，從擴張思維到控制思維，從北京視野到京津冀視野，從單一規(guī)劃到“多規(guī)合一”，從單個項目到政策分區(qū)。此次修編亮點在于將以往的“靜態(tài)藍圖式”的以增長擴張為主的規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠討B(tài)評估式”的“戰(zhàn)略加實施”的規(guī)劃，包括建設(shè)用地做減法，確定統(tǒng)一的城市發(fā)展各項目標，城市規(guī)劃向城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變，京津冀“規(guī)劃一張圖”，劃分生態(tài)紅線區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和緩沖區(qū)，破解北京突出問題，調(diào)整疏解非首都功能，進行生態(tài)保護等，重點是基于問題層面的解決策略和戰(zhàn)略規(guī)劃。

3.2上海市城市總體規(guī)劃（2016～2040）戰(zhàn)略

在中央十八屆五中全會“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念的提出和中央城市工作會議召開的政策背景下和上海國際大都市發(fā)展需求、區(qū)域一體化發(fā)展趨勢、城鄉(xiāng)格局深刻變化形勢下＼[11＼]《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》的編制區(qū)別于傳統(tǒng)的規(guī)劃編制體系采用的是目標導向型規(guī)劃體系，設(shè)置總戰(zhàn)略目標及分目標和子目標（圖1）。上海至2040年建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城，人文之城，生態(tài)之城；城市性質(zhì)定位為上海至2040年建成卓越的全球城市，國際經(jīng)濟，金融貿(mào)易航運科技創(chuàng)新中心和文化大都市＼[12，13＼]。發(fā)展模式、空間支撐、實施保障共同發(fā)力促進上海市新一輪規(guī)劃的實施。規(guī)劃核心上，體現(xiàn)了“全球化、人文化、生態(tài)化、智能化”的世界大背景，貫徹了貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念和“尊重城市發(fā)展規(guī)律、強化五個統(tǒng)籌”的中央城市工作會議要求，突出了“以人民為中心”＼[14＼]。endprint

此次規(guī)劃編制重點突出上海創(chuàng)新發(fā)展先行者角色，加強上海發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位。突出特點是堅持開門編規(guī)劃，建立專家委員會，成立公眾參與咨詢團，廣泛征求市民意愿，《草案》形成后，用一個月的時間進行公示，充分聽取社會各界意見，同時，在編制的不同階段，專門聽取市人大、市政協(xié)的意見，多次征求各委辦局、各區(qū)的意見＼[15＼]。在城市發(fā)展目標、城市規(guī)模、空間格局、綜合交通體系、城市文化品質(zhì)、生態(tài)環(huán)境等方面實施了很多創(chuàng)新探索，包括踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新理念；為上海發(fā)展確立了新目標；創(chuàng)建“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應”新模式；構(gòu)建區(qū)域新格局；挖掘空間新資源；引導生活新方式；拓展新體系、新方法等（圖1）。

3.3北京新一輪城市總體規(guī)劃和上海新一輪城市總體規(guī)劃對比

北京新一輪城市總體規(guī)劃和上海新一輪城市總體規(guī)劃根據(jù)城市發(fā)展狀況規(guī)劃內(nèi)容上各自側(cè)重不同，北京重點在于解決城市發(fā)展中的問題，上海重點突出其戰(zhàn)略引領(lǐng)地位，但是在規(guī)劃層面都體現(xiàn)出了一定的轉(zhuǎn)型和變革。

（1）規(guī)劃體系的轉(zhuǎn)型與變革：傳統(tǒng)的規(guī)劃體系條線并列、各專項內(nèi)容獨立，新一輪規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橛伞澳繕耍ㄖ笜耍?策略-機制”邏輯串聯(lián)組成的有機整體＼[16＼]，由目標體系統(tǒng)籌發(fā)展模式、空間支撐與實施保障。

（2）價值取向的轉(zhuǎn)型與變革：傳統(tǒng)規(guī)劃價值取向以經(jīng)濟為主，一切為了提升經(jīng)濟效益，新一輪規(guī)劃更強調(diào)公平公正、以人為本、生態(tài)環(huán)保、注重人文，為人創(chuàng)造更好的工作生活環(huán)境。

李素雅，等：城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型與變革

地理與規(guī)劃

（3）思維方式的轉(zhuǎn)型與變革：傳統(tǒng)規(guī)劃是外延式發(fā)展型規(guī)劃思維，新一輪規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生增長型規(guī)劃思維＼[16＼]。嚴守土地、人口、生態(tài)、安全底線，提升存量土地資源效益，為未來城市發(fā)展預留充分空間。

（4）規(guī)劃視野的轉(zhuǎn)型與變革：傳統(tǒng)規(guī)劃多立足市域的內(nèi)生發(fā)展，新一輪規(guī)劃強調(diào)開放式的全球互聯(lián)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展。大到城市群，中到城鎮(zhèn)圈，小到社區(qū)內(nèi)15 min生活圈，均強調(diào)區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)籌互聯(lián)發(fā)展。

（5）組織方式的轉(zhuǎn)型與變革：傳統(tǒng)規(guī)劃多由規(guī)劃部門主導，新一輪規(guī)劃更強調(diào)開門做規(guī)劃、全社會共同參與、共治共管、共建共享。不僅強調(diào)多個部門共同參與，做到“多規(guī)合一”，更強調(diào)社會公眾全程參與總規(guī)編制，如聯(lián)合編制團隊、專家咨詢團等組織的引入，利用網(wǎng)絡(luò)等平臺拓展多樣的公眾參與渠道和載體，構(gòu)建常態(tài)化公眾參與社會協(xié)同平臺＼[16＼]。

（6）實施機制的轉(zhuǎn)型與變革：傳統(tǒng)規(guī)劃偏向于勾畫理想藍圖，新一輪規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣嬷黧w共同行動的綱領(lǐng)＼[16＼]。構(gòu)建空間規(guī)劃體系，完善政策法規(guī)體系，加強互聯(lián)感知、大數(shù)據(jù)分析和智能決策技術(shù)應用構(gòu)建定期評估、動態(tài)維護機制。

4結(jié)語

中國城市化已經(jīng)進入新的發(fā)展時期，城市總體規(guī)劃在城市發(fā)展中將起到戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用。北京新一輪城市總體規(guī)劃和上海新一輪城市總體規(guī)劃是新的發(fā)展背景下對城市發(fā)展模式的深刻思考與創(chuàng)新探索，也是我國城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型與變革的實踐先行者，還需要不斷完善和優(yōu)化，以期為未來城市發(fā)展開拓新的空間。

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