一集二連三化四同步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的郫都樣本

張克俊 錢妮 李曉燕 杜嬋

四川省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 四川省成都市郫都區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作局

一集二連三化四同步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的郫都樣本

張克俊 錢妮 李曉燕 杜嬋

四川省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 四川省成都市郫都區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作局

經(jīng)過十多年的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革實(shí)踐探索，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制正在構(gòu)建，新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系正在形成。然而，不可忽視的還存在資源要素部門化、改革舉措碎片化、驅(qū)動(dòng)力量單一化、試點(diǎn)點(diǎn)位分散化、實(shí)施主體割裂化、改革成果局部化等問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的系統(tǒng)性、綜合性、配套性、協(xié)調(diào)性不夠。

值得欣喜的是，作為在成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展起步較早、曾經(jīng)創(chuàng)造出被其他地區(qū)紛紛考察學(xué)習(xí)的郫都區(qū)，面對(duì)新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)和新要求，抓住統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革綜合示范片建設(shè)的機(jī)遇，在新的起點(diǎn)上又創(chuàng)造出了“一集二連三化四同步”的經(jīng)驗(yàn)和模式。

可以這樣說，郫都區(qū)在新的起點(diǎn)上形成的新樣本在一定程度上昭示了我國(guó)未來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的基本走向，為輻射帶動(dòng)其他同類區(qū)域加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展探索了先行路徑，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

郫都區(qū)唐元韭黃基地

郫都經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降暮诵膬?nèi)涵

成都市郫都區(qū)在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革實(shí)踐中，創(chuàng)造性地探索出了“一集二連三化四同步”的經(jīng)驗(yàn)和模式。

——“一集”，就是改革集成。在我國(guó)以前的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革中，不同的改革試點(diǎn)試驗(yàn)在實(shí)施的目標(biāo)、推進(jìn)的地點(diǎn)、方式及檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)上相互銜接還不夠，改革舉措在一個(gè)區(qū)域單兵突進(jìn)、改革內(nèi)容分散和單一、實(shí)施項(xiàng)目與改革脫節(jié)，只顧其一而不及其他的“各唱各調(diào)、各喊各號(hào)”的現(xiàn)象比較突出，從而難以發(fā)揮政策配套與改革的綜合效應(yīng)。

郫都區(qū)在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革綜合示范片建設(shè)中，則是把深化土地制度改革、農(nóng)村金融制度改革、村公改革、組建村級(jí)集體資產(chǎn)管理公司、開展“小組微生”和“五自模式”新農(nóng)村綜合體建設(shè)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)”抵押貸款改革等有機(jī)集成起來，建立了“8+1+N”城鄉(xiāng)改革事項(xiàng)清單，變“單一突破”為“系統(tǒng)集成”，有效破解了城鄉(xiāng)改革“碎片化”困境。

目前，郫都區(qū)示范片實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地公開出讓35.2畝、1448萬元；利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、集體建設(shè)用地、農(nóng)村房屋（宅基地）等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)累計(jì)實(shí)現(xiàn)抵押貸款7.62億元；示范片中的安德鎮(zhèn)安龍村、廣福村、三道堰鎮(zhèn)青杠樹村、古城鎮(zhèn)指路村已探索出農(nóng)民自主實(shí)施土地綜合整治、共建共享幸福美麗新村的新路子，初步建成23.1萬平方米“小組微生”新農(nóng)村綜合體，改善了1584戶4585人的生產(chǎn)生活條件，打造了集“農(nóng)村新型社區(qū)+產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)+特色農(nóng)業(yè)基地+農(nóng)村新型治理機(jī)制”四位一體的“小組微生”新農(nóng)村綜合體升級(jí)版，初步形成了產(chǎn)業(yè)連片發(fā)展、農(nóng)民集中居住、功能集成配套的綜合示范效應(yīng)。

工廠化花木培育

——“二連”，就是規(guī)劃連編、跨村連片。

優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局、形成合理的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)體系、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間集約發(fā)展是在區(qū)域空間上化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的具體表現(xiàn)，而作為頂層設(shè)計(jì)的規(guī)劃編制則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的核心手段。

郫都區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革綜合示范片建設(shè)中，強(qiáng)力推進(jìn)“連片規(guī)劃、多規(guī)合一”，從規(guī)劃源頭保障示范建設(shè)跨區(qū)域連片發(fā)展。在規(guī)劃連編的指引下，跨村連片綜合推進(jìn)水源保護(hù)生態(tài)搬遷、土地綜合整治和場(chǎng)鎮(zhèn)改造建設(shè)，構(gòu)建以“小城市”和“縣級(jí)副中心”安德鎮(zhèn)為龍頭、輻射帶動(dòng)新民場(chǎng)鎮(zhèn)-唐元鎮(zhèn)-三道堰鎮(zhèn)-古城鎮(zhèn)的“扇形”城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)體系，形成緊湊發(fā)展的城鎮(zhèn)空間、有機(jī)分布的鄉(xiāng)村空間、持續(xù)開敞的區(qū)域生態(tài)空間，減少了城鄉(xiāng)空間蔓延、功能混亂等空間布局不合理現(xiàn)象。

目前，郫都區(qū)在新民場(chǎng)鎮(zhèn)和三道堰鎮(zhèn)分別完成“五村連片”村莊規(guī)劃編制，在古城鎮(zhèn)和唐元鎮(zhèn)分別完成“兩村連片”村莊規(guī)劃編制，在統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局和公共服務(wù)設(shè)施配置等基礎(chǔ)上，打通水源保護(hù)區(qū)生態(tài)建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之間資源配置通道，為鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)發(fā)展提供了保障。

郫都區(qū)青杠樹村村民喜領(lǐng)分紅款

——“三化”，就是三產(chǎn)融合化、產(chǎn)村一體化、運(yùn)作市場(chǎng)化。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中，“三產(chǎn)融合”是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，“產(chǎn)村一體”是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群的基本模式，“市場(chǎng)化運(yùn)作”是支撐現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村繁榮的主要?jiǎng)幽堋?/p>

郫都區(qū)示范片實(shí)施富民興農(nóng)戰(zhàn)略，大力推進(jìn)三產(chǎn)融合化、產(chǎn)村一體化、運(yùn)作市場(chǎng)化。一方面，郫都區(qū)示范片落實(shí)“特色強(qiáng)縣”戰(zhàn)略，按照“一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”的思路，以“文態(tài)、業(yè)態(tài)、生態(tài)、形態(tài)”四態(tài)合一的展現(xiàn)形式，培育發(fā)展富有區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的特色產(chǎn)業(yè)集群，初步形成了以郫縣豆瓣為主的食品加工業(yè)集群和優(yōu)質(zhì)蔬菜產(chǎn)業(yè)集群，豆瓣產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值130億元，川菜園區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值120億元，連片建成10萬畝的配套蔬菜種植基地，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家地理標(biāo)志保護(hù)產(chǎn)品“云橋圓根蘿卜”、唐元鎮(zhèn)“錦寧牌”韭黃韭菜對(duì)外出口。

另一方面，郫都區(qū)示范片因“鎮(zhèn)”制宜、特色定位，依“村”定產(chǎn)、村村聯(lián)動(dòng)，根據(jù)不同城鎮(zhèn)的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，由產(chǎn)村分割向產(chǎn)村相融轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)突出特色、精準(zhǔn)定位、各揚(yáng)所長(zhǎng)、錯(cuò)位發(fā)展。

在示范片區(qū)域，安德鎮(zhèn)突出“川菜味鄉(xiāng)、田園新城”特色定位，構(gòu)建“高端化、集群化、總部型、創(chuàng)新型”的川菜全鏈產(chǎn)業(yè)體系；新民場(chǎng)鎮(zhèn)突出“水源濕地、生態(tài)花鄉(xiāng)”的特色定位，打造“水源保護(hù)凈地、生態(tài)農(nóng)業(yè)高地”；三道堰鎮(zhèn)突出“西蜀水鄉(xiāng)、世外田源”特色定位，培育創(chuàng)建“西部最美水鄉(xiāng)，休閑旅游勝地”。

——“四同步”，就是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)同步、生態(tài)建設(shè)同步、公共服務(wù)同步、基層治理同步。郫都區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革綜合示范片在實(shí)施“一集二連三化”的同時(shí)，同步推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)、公共服務(wù)、基層治理四個(gè)方面的探索，既充分實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境承載能力相平衡的主體功能協(xié)調(diào)價(jià)值，又有力保障了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革的綜合效益。在同步推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面，郫都區(qū)安德鎮(zhèn)、新民場(chǎng)鎮(zhèn)、唐元鎮(zhèn)、三道堰鎮(zhèn)、古城鎮(zhèn)等示范片以菁蓉全國(guó)雙創(chuàng)示范基地為引擎，以承接雙創(chuàng)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)化服務(wù)為抓手，結(jié)合各鎮(zhèn)實(shí)際開展特色雙創(chuàng)，初步形成與菁蓉鎮(zhèn)創(chuàng)客空間、孵化及配套服務(wù)空間互補(bǔ)共生的新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

在同步推進(jìn)生態(tài)建設(shè)方面，郫都區(qū)示范片突出生態(tài)主體功能，以飲用水源生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)，在水源保護(hù)區(qū)內(nèi)開展農(nóng)戶自愿有償騰退宅基地改革試點(diǎn)，引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)城落戶居住，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)梯度轉(zhuǎn)移，并探索合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

在同步推進(jìn)公共服務(wù)方面，郫都區(qū)示范片以分類管理、電子政務(wù)、村公服務(wù)為重點(diǎn)，建立了公共服務(wù)和公共管理村級(jí)專項(xiàng)資金，最低標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到40萬元/村，并將農(nóng)村居民納入城市職工社保范疇，城鄉(xiāng)居民均可申請(qǐng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)全覆蓋、城鄉(xiāng)居民參保全覆蓋、城鄉(xiāng)就業(yè)社保均等化的公共服務(wù)全覆蓋，并建立了城鄉(xiāng)無縫對(duì)接的社會(huì)保障制度體系。

在同步推進(jìn)基層治理方面，郫都區(qū)示范片積極探索“一核多元、合作共治”的民主化村級(jí)治理模式，基本建立起自上而下層層分解的完善改革推進(jìn)機(jī)制和自下而上積極探索的創(chuàng)新基層治理機(jī)制。

在新民場(chǎng)鎮(zhèn)“三化三結(jié)合”試點(diǎn)、三道堰鎮(zhèn)青杠樹村和安德鎮(zhèn)安龍村“小組微生”新村建設(shè)、徐堰河柏條河萬畝水源保護(hù)生態(tài)濕地建設(shè)中，探索出的“聯(lián)村兩會(huì)兩組議事”“村民自治八步工作法”等民主監(jiān)督管理新機(jī)制，讓農(nóng)民成為示范建設(shè)的“決策者”“參與者”“管理者”，真正實(shí)現(xiàn)了“還權(quán)賦能”。

郫都經(jīng)驗(yàn)的啟示

郫都區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革綜合示范建設(shè)中形成的“一集二連三化四同步”實(shí)踐，其重要特色就是系統(tǒng)化推進(jìn)、市場(chǎng)化運(yùn)作、民主化路徑、時(shí)代性特征。郫都區(qū)把示范片作為一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化、生產(chǎn)生活生態(tài)空間的有機(jī)系統(tǒng)進(jìn)行整體謀劃、合理布局，形成了疊加效應(yīng)；通過充分運(yùn)用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的成果、采用市場(chǎng)化手段破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的資金瓶頸，解決了農(nóng)民主體參與的積極性問題；通過民主化路徑，理順了村（社區(qū)）自治組織與基層黨組織、政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織之間的關(guān)系，提升了基層治理能力；通過運(yùn)用信息化等新科技手段推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新村建設(shè)、基層民主治理上一個(gè)新的水平。

在郫都區(qū)舉行的成都市蜀繡技能比賽現(xiàn)場(chǎng)

郫都區(qū)的實(shí)踐探索雖然時(shí)間不長(zhǎng)，但初步實(shí)現(xiàn)了資源整合、綜合統(tǒng)籌上的突破；通過規(guī)劃連編、跨村連片，初步實(shí)現(xiàn)了點(diǎn)面結(jié)合、全域統(tǒng)籌上的突破；通過三產(chǎn)融合、產(chǎn)村一體、市場(chǎng)運(yùn)作，初步實(shí)現(xiàn)了深度融合、協(xié)同統(tǒng)籌上的突破；通過創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)同步、生態(tài)建設(shè)同步、公共服務(wù)同步、基層治理同步，初步實(shí)現(xiàn)了和諧共生、柔性統(tǒng)籌上的突破。

郫都區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革綜合示范建設(shè)中形成的“一集二連三化四同步”實(shí)踐樣本，具有重大的實(shí)踐價(jià)值。首先，郫都區(qū)的實(shí)踐率先破解了深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革中存在資源要素部門化、改革舉措碎片化、驅(qū)動(dòng)力量單一化、試點(diǎn)點(diǎn)位分散化、實(shí)施主體割裂化、改革成果局部化等難題，初步實(shí)現(xiàn)了資源要素的整合、改革的集成化、驅(qū)動(dòng)力量的多元化、空間發(fā)展的連片化、實(shí)施主體的聯(lián)動(dòng)化。

其次，郫都區(qū)的實(shí)踐形成了若干具有推廣價(jià)值的具體經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。如：“一核多元、合作共治”的民主化村?jí)治理模式，“聯(lián)村兩會(huì)兩組議事”“村民自治十步工作法”，農(nóng)民集中居住區(qū)“1+3+2+N”自治管理服務(wù)模式，“土地綜合整理中的 “五自”（自主籌資、自主整理、自主建設(shè)、自主發(fā)展、自主分配）模式，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地 “自主開發(fā)”“作價(jià)入股”“出租”“公開轉(zhuǎn)讓”等多種入市和開發(fā)利用模式，四位一體“小組微生”新農(nóng)村綜合體模式，在水源保護(hù)、生態(tài)濕地和小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中形成的“村民自建”“村民自治”模式，打破村組界限形成的“規(guī)劃聯(lián)村編制”模式，“非集中+貨幣化”有償騰退宅基地模式，互聯(lián)網(wǎng)+村公改革模式等。這些具體的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ浇?jīng)過完善，具有在更大范圍內(nèi)推廣的應(yīng)用價(jià)值。

第三，郫都區(qū)的實(shí)踐初步探索出了重點(diǎn)難點(diǎn)領(lǐng)域深化改革的具體實(shí)施制度。如：在集體經(jīng)營(yíng)性用地入市改革過程中制定了農(nóng)村集體建設(shè)用地登記管理、入市規(guī)定、主體認(rèn)定、資產(chǎn)處置、收益分配、增值收益調(diào)節(jié)金征收、宅地基有償騰退、自主開發(fā)等一系列入市配套方法，形成了23個(gè)配套制度，為全國(guó)面上制定集體建設(shè)用地改革措施積累了經(jīng)驗(yàn)；在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押融資中，形成了包括抵押登記、資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)處置、風(fēng)險(xiǎn)基金管理在內(nèi)的制度體系，為全國(guó)面上開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資創(chuàng)造了先行先試路徑。

第四，郫都區(qū)的實(shí)踐構(gòu)建了一套可借鑒的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。如：改革重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)的系統(tǒng)耦合機(jī)制、試驗(yàn)示范與全域推進(jìn)的有序擴(kuò)散機(jī)制、頂層設(shè)計(jì)與基層探索的良性互動(dòng)機(jī)制、工作統(tǒng)籌與績(jī)效考核的有效推進(jìn)機(jī)制等。

總之，郫都區(qū)“一集二連三化四同步”實(shí)踐探索為在新階段、新形勢(shì)下推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的升級(jí)探索了新路，為下一步我國(guó)其他類似地區(qū)推進(jìn)由點(diǎn)到面的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展提供了“先行樣本”。

郫都區(qū)唐元韭黃

(作者張克俊系四川省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)、研究員；錢妮系成都市郫都區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作局局長(zhǎng)）