排污超標預警法律保障機制創(chuàng)新研究

包文輝　李鳳　曾瑩

摘 要 環(huán)境問題近年來引發(fā)了國內(nèi)國際的廣泛討論，在我國的環(huán)境污染問題也是亟待解決。發(fā)展和完善企業(yè)排污自我監(jiān)測制度可以為環(huán)境保護提供有力助力，完善企業(yè)排污自我監(jiān)測制度，就必須建立完善排污超標預警機制。本文主要從企業(yè)排污超標預警制度的現(xiàn)狀和困境入手，從法律制度方面提出建議，致力于建立排污超標預警法律保障機制創(chuàng)新模式。

關鍵詞 企業(yè)排污 超標預警 法律保障

作者簡介：包文輝、李鳳、曾瑩，西南石油大學學生。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.138

一、 排污超標預警制度概述

排污超標預警制度是指為能迅速高效有序地開展環(huán)境保護工作，及時制止重大環(huán)境污染的繼續(xù)發(fā)生，最大限度地降低對環(huán)境的污染，在企業(yè)排放污染物達到或者超過法定的排污標準時，自動監(jiān)測系統(tǒng)立即反饋至環(huán)境監(jiān)測局在線網(wǎng)絡，由智能系統(tǒng)和人工系統(tǒng)按標準綜合分析評定預警級別，最后由相應的環(huán)保部門正式發(fā)布并采取預警應對措施的環(huán)保制度。其技術核心是污染源在線監(jiān)控與預警系統(tǒng)。排污超標預警制度對于推動我國開展環(huán)境保護工作，預防突發(fā)環(huán)境污染事件，促進環(huán)境保護和生態(tài)轉型，控制污染物總量，規(guī)制企業(yè)超標排污具有重要意義。

二、我國排污超標預警制度相關立法現(xiàn)狀及困境

（一）我國排污超標預警制度相關立法現(xiàn)狀

我國排污超標預警制度肇端于2000年3月20日公布并開始實施的《中華人民共和國水污染防治法實施細則》。國務院頒布的《污染源自動監(jiān)控管理辦法》、《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》等全國范圍內(nèi)有關環(huán)境自動監(jiān)測的行政法規(guī)的正在穩(wěn)步推進。而地方法規(guī)中具有代表性的是2016年9月紹興市頒布的《紹興市污染源自動監(jiān)控預警處理辦法（試行）》，該文件共28條，涉及了企業(yè)、政府等關于企業(yè)排污超標及預警的權利和義務，是近年來比較完善的有關排污超標預警制度方面的規(guī)定。

總體來說，我國排污超標預警制度的立法網(wǎng)絡正在不斷建立完善，從無到有，由少到多，至今已取得如下三大進步：一是全國范圍的企業(yè)排污自動監(jiān)測系統(tǒng)大面積建立。我國已有388個以上的城市實現(xiàn)了實時監(jiān)測企業(yè)排污，已建成超過324個省級、地市級監(jiān)控中心，2016年已實現(xiàn)了對85.5%以上的國控重點污染企業(yè)的自動監(jiān)控。二是我國已將在線數(shù)據(jù)作為環(huán)境執(zhí)法的處罰依據(jù)。三是超標排放實行按日連罰。

（二）我國排污超標預警制度的困境

首先，排污超標預警制度缺乏完善的法律保障機制。目前雖有《環(huán)境監(jiān)測辦法》等環(huán)保規(guī)章要求企業(yè)對自身排污狀況進行監(jiān)測，但條文分散籠統(tǒng)，對于違規(guī)處罰沒有明確規(guī)定，環(huán)保部門也未開展專門執(zhí)法檢查。而正式修訂后的《環(huán)保法》第47條要求“縣級以上人民政府應當建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預警機制，組織制定預警方案”，此項規(guī)定雖為排污超標預警制度提供了一定的法律依據(jù)，但該規(guī)定后卻并沒有再出臺相應的具體執(zhí)行配套制度。

其次，排污超標預警制度在區(qū)域、行業(yè)方面不平衡。2012年，環(huán)保部曾對全國31個區(qū)域開展了污染源自行監(jiān)測能力調(diào)查。該調(diào)查顯示在區(qū)域上，東、中、西部地區(qū)企業(yè)自行監(jiān)測開展率分別為72%、62%、64%；參與調(diào)查的15個主要行業(yè)中，紡織、化工行業(yè)開展自行監(jiān)測的比例較高，占80%以上?？梢?，排污超標預警在我國區(qū)域行業(yè)等方面發(fā)展失衡。

此外，排污超標預警監(jiān)測數(shù)據(jù)屢遭作假。2014年5月，國務院下發(fā)《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）》，對地方政府的空氣質量改善目標完成情況和大氣污染防治重點任務完成情況進行考核，一些人便開始了數(shù)據(jù)造假。2015年，全國共發(fā)現(xiàn)2658家污染源自動監(jiān)控設施存在不正常運行、弄虛作假等問題。

三、對于排污超標預警制度的完善建議

（一）建立企業(yè)排污超標預警分級模式

首先，按照企業(yè)排污超標的時間、內(nèi)容、發(fā)展態(tài)勢等綜合情況進行預警分析，將之劃分四級處理，即四級預警-可能超標、三級預警-即將超標、二級預警-已經(jīng)超標、一級預警-嚴重超標。其次，將預警級別數(shù)據(jù)化，輸入到企業(yè)自動監(jiān)測設備，建立在線大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡，由智能系統(tǒng)和人工系統(tǒng)綜合分析評定。最后，由相應環(huán)境保護主管部門正式發(fā)布。排污超標預警處理工作結束后，有關環(huán)保部門應當立即組織工作人員評估事件造成的環(huán)境影響和損失，并及時將評估結果向社會公布。此外，環(huán)保局還應當建立觸級檔案，記錄各企業(yè)觸及預警級別的情況，做好數(shù)據(jù)分析。

預警分級模式需要法律給以保障，建立獨立和統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體系，將排污超標預警分級模式法定化?？梢杂蓢鴦赵撼雠_專門的行政法規(guī)，建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的排污超標預警分級制度；或者先選定區(qū)域，由地方立法機關制定相關地方性法規(guī)，地方區(qū)域試行預警分級制度，再行改進和推廣。

（二）建立企業(yè)排污超標預警分級應對模式

首先，企業(yè)事業(yè)單位應當按照國家有關規(guī)定制定預警分級應對預案并報環(huán)境保護主管部門及有關部門備案。企業(yè)是排污超標預警的重要主體，應當承擔環(huán)境責任。要真正達到“預警”的目的，就要明確要求企業(yè)轉變發(fā)展觀念，調(diào)動企業(yè)積極性，把最先的環(huán)境應對權交到企業(yè)手中，要求其做好排污超標預警報告。其次，環(huán)保局應審查企業(yè)制定的排污超標預警分級應對方案，并處理違反相關規(guī)定的企業(yè)，根據(jù)其上報的應對方案的實行情況，按照級別處罰。此外，由國家出資建立環(huán)保專項科研基金，環(huán)保組織可以申請環(huán)保技術和方案資助，使排污超標預警的分級應對分析實現(xiàn)自動化、智能化和低成本化。

企業(yè)排污超標預警分級應對模式的建立完善也離不開相關法律法規(guī)的建立完善。如《紹興市污染源自動監(jiān)控預警處理辦法（試行）》，其中關于預警指標認定、政府對企業(yè)的預警警示和查處等都是值得借鑒的。

（三）建立企業(yè)排污超標預警監(jiān)督模式

由環(huán)保部、企業(yè)以及社會公眾舉行三方會談，建立專門的超標排污預警監(jiān)督委員會，共同制定完整的企業(yè)排污超標預警監(jiān)督方案、明確預警監(jiān)督內(nèi)容。按比例選舉委員會成員，設常任監(jiān)督理事會，管理日常事務，并負責監(jiān)督人員的相關培訓，將人工監(jiān)督和自動監(jiān)測相結合，定期舉行會議，討論監(jiān)督方案，提議環(huán)境法案。endprint

完善企業(yè)排污超標預警信息公開模式，除政府官網(wǎng)可供查詢外，各企業(yè)的自動監(jiān)測系統(tǒng)是否開啟以及監(jiān)測內(nèi)容、監(jiān)測記錄和對應的預警分級標準等，也應通過時事報紙向公眾進行信息公開。此外，環(huán)保相關部門可以設計專門的APP以供公眾查詢，也可以與民間環(huán)保組織合作組成預警監(jiān)督志愿者隊伍。

企業(yè)排污超標預警監(jiān)督模式在法律上可以體現(xiàn)為監(jiān)督權的充實，具體表現(xiàn)是環(huán)境監(jiān)督管理權和環(huán)保監(jiān)督權，《環(huán)境保護法》第二章和第五章有部分規(guī)定，但并不完善。要保障企業(yè)排污超標預警監(jiān)督模式的運行還需要法律明確規(guī)定三方會談機制和完善信息公開模式，繼續(xù)環(huán)保擴權，提高公眾參與。

（四）排污超標預警違法處罰模式

趨利避害是企業(yè)本性，要有效控制企業(yè)排污就必須提高企業(yè)環(huán)境違法的成本，防止企業(yè)守法成本大于違法成本。對于排污超標預警違法行為的處罰，可以構建分級處罰模式，即：企業(yè)觸發(fā)“四級預警-可能超標”時，相應環(huán)保部門進行提示通知，企業(yè)據(jù)此采取措施；觸發(fā)“三級預警-即將超標”時，相應環(huán)保部門進行警告和現(xiàn)場檢查；觸發(fā)“二級預警-已經(jīng)超標”時，相應環(huán)保部門對其進行限制生產(chǎn)和罰款，罰款數(shù)額按其違法所得和守法花費的差額為標準計算；觸發(fā)“一級預警-嚴重超標”時，相應環(huán)保部門可以關閉其排污閥門或者啟動按日連罰。同時，建立對應的綜合處罰模式：一個年度內(nèi)，同一企業(yè)三次以上觸發(fā)三、四級排污預警的，對應的環(huán)境保護主管部門應將其具體信息納入企業(yè)環(huán)境信用記錄并向社會公布；兩次以上觸發(fā)二級排污預警的，停產(chǎn)整治；兩次以上觸發(fā)一級排污預警的，停業(yè)關閉，并將之納入企業(yè)違法排污黑名單，失信企業(yè)將在政府采購、投資貸款等方面受到嚴格限制。此外，企業(yè)私自篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)逃避法律、欺騙公眾的，應當從嚴、從重處罰，情節(jié)惡劣，后果嚴重的，依法進行刑事追究。當然，若企業(yè)主動承擔環(huán)境責任，積極參與環(huán)境保護，為國家環(huán)保工作做出一定貢獻的，政府可以給予優(yōu)惠，如稅收減免、融資便利、環(huán)境信用表揚等。

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