新常態(tài)下開發(fā)區(qū)由“增量”向“存量”型規(guī)劃的轉型探索

黃偉

摘要：中國開發(fā)區(qū)經過近30年的發(fā)展，憑借區(qū)位、土地、政策等優(yōu)勢，在促進地方經濟發(fā)展、吸引外資、引進先進技術等方面取得了顯著成績。新常態(tài)下，中國經濟正在經歷深刻的變革，城鎮(zhèn)發(fā)展的關注重點也逐步從增量空間轉向存量空間，開發(fā)區(qū)已成為加快轉變發(fā)展方式的關鍵區(qū)域。本文以蘇州工業(yè)園區(qū)為例，提出開發(fā)區(qū)存量型規(guī)劃方法的五大轉變，探索轉型時期開發(fā)區(qū)存量型規(guī)劃的理念與實施路徑，以期為我國存量型規(guī)劃的編制與實施做出有益探索。

關鍵詞：規(guī)劃轉型；存量規(guī)劃；開發(fā)區(qū)

在中國經濟“新常態(tài)”與轉型發(fā)展的背景下，城市以往規(guī)模擴張式的發(fā)展已難以為繼，城市發(fā)展也從“增量擴張”向“存量優(yōu)化”轉型。開發(fā)區(qū)是過去30年來我國城市土地增長的重要區(qū)域，逐步成為城市新區(qū)的重要組成部分，也即將或已面臨轉型要求，因此開發(fā)區(qū)在規(guī)劃方法上也應逐步從增量型向存量型規(guī)劃轉變，在規(guī)劃編制思路及技術方法上尋求創(chuàng)新與突破。

1增量向存量轉型的背景與動因

1.1發(fā)展背景的變化

全球網絡的積極融入，功能扁平化和服務外包；全球經濟放緩的應對，實體經濟回流和投資減緩；低碳生態(tài)理念的貫徹，傳統(tǒng)生產生活方式的轉型。

中國人口紅利減弱，制造業(yè)轉移；經濟“新常態(tài)”與經濟轉型發(fā)展；新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑；開發(fā)區(qū)土地價值的重新認識和發(fā)掘。

1.2自身問題的凸顯

（1）資源環(huán)境約束，制約持續(xù)發(fā)展。大批開發(fā)區(qū)的土地使用低效、粗放，同時開發(fā)區(qū)土地資源日益稀缺。

（2）產出效益高增長難以為繼，倒逼轉型發(fā)展。隨著中國“入世”和人口紅利的逐漸減弱，開發(fā)區(qū)發(fā)展遭遇瓶頸，經濟發(fā)展方式轉型的要求日益迫切。

（3）區(qū)域能級與土地價值提升，推動功能完善。多數開發(fā)區(qū)已面臨從單純工業(yè)區(qū)向綜合性新城區(qū)的轉型，但開發(fā)區(qū)在設施水平、功能種類等方面發(fā)展相對滯后。

2存量型規(guī)劃思路

在開發(fā)區(qū)范圍和土地資源總量不變的前提下，破解這些難題的關鍵就集中在了盤整存量空間、深挖土地潛力、提升土地效益、完善整體功能等方面，開發(fā)區(qū)規(guī)劃從“增量”向“存量”型規(guī)劃轉型，主要實現(xiàn)五個方面的轉變。

2.1從“外延擴張”到“存量挖潛”

采用定量與定性相結合的手段，對已建設用地尤其是工業(yè)用地進行綜合評價，充分挖掘存量空間，同時，對現(xiàn)狀建設情況進行全面評估，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)狀問題。以此為基礎，制定規(guī)劃方案。

2.2從“粗放增長”到“效益提升”

開發(fā)區(qū)發(fā)展應從依靠量的增長轉向質的提升，通過發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)、低效向高效產業(yè)置換、提高土地集約性等方式，提升存量空間效益。

2.3從“生產主導”到“產城融合”

通過存量空間調整，構建產局平衡的開發(fā)區(qū)總體格局，完善公共設施用地和開放空間，提升吸引力，促進轉型發(fā)展。

2.4從“終極藍圖”到“過程引導”

按照“近遠結合、適度調整、分步實施”的規(guī)劃原則，將開發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃分解為若干階段，強化各實施階段引導，保障各階段規(guī)劃的可實施性，有序推進規(guī)劃實施。

2.5從“一般控制”到“精細管控”

規(guī)劃對象由增量轉為存量后，面臨的最大難點是利益的再分配，依靠單純的空間規(guī)劃方法難以解決實際問題，應加強更新經濟測算，實施制度設定，加強配套政策研究。

3規(guī)劃實踐

以蘇州工業(yè)園區(qū)CBD南北兩側的工業(yè)區(qū)更新為例，探索轉型時期存量型規(guī)劃的理念與實施路徑。

3.1基于綜合評價挖掘存量空間

以土地投入產出、環(huán)境影響、土地利用集約性、企業(yè)發(fā)展趨勢、土地價值評估等方面對工業(yè)用地綜合效益進行評價，全面評估工業(yè)用地發(fā)展現(xiàn)狀，并將每個工業(yè)地塊的相關信息、評價結果整合形成工業(yè)用地評價圖則，為后續(xù)規(guī)劃和決策提供更完善的依據。

以工業(yè)用地綜合效益評價作為主導評價因素，綜合企業(yè)發(fā)展趨勢、土地價值評估因素，將工業(yè)用地按優(yōu)劣程度分為五類，作為工業(yè)用地更新的重要基礎。同時，將每個工業(yè)地塊的相關信息、評價結果整合形成工業(yè)用地評價圖則，為后續(xù)規(guī)劃和決策提供更完善的依據。

3.2基于現(xiàn)狀評估找尋核心問題

對現(xiàn)狀各類設施、綠地、道路交通等總量、分布、使用情況等進行分析評估，找到主要存在問題，并從解決現(xiàn)狀問題，完善城市功能，提高空間資源利用效率的角度，引導存量地區(qū)的更新。

3.3產業(yè)發(fā)展引導促進效益提升

堅持政策引導、企業(yè)意愿、市場選擇，逐步引導園區(qū)的轉型發(fā)展，近期由產業(yè)區(qū)向產研混合區(qū)逐步轉型，中期向工貿研混合區(qū)逐步轉型，遠期向城市公共功能逐步轉型，并制定各階段發(fā)展目標與主要對策。

3.4空間重構促進產城融合

現(xiàn)狀用地布局采用分組團產居相對平衡的模式，本次規(guī)劃采用小范圍內產居平衡的模式，減少對交通的影響，并結合軌道站點周邊布局人流大量聚集的各級中心、就業(yè)空間和高密度居住區(qū)，實現(xiàn)公交與用地發(fā)展一體化，促進集約發(fā)展，優(yōu)化整體空間結構。

3.5分期實施引導促進有序更新

基于工業(yè)用地評價、現(xiàn)狀存在問題、重大基礎設施建設周期和設施建設需求緩急，確定更新時序建議，選擇各階段的更新改造區(qū)域，分階段增補各項設施，完善綠地系統(tǒng)，優(yōu)化交通系統(tǒng)，逐步引導和完善。尤其針對現(xiàn)狀較為缺乏的學校、醫(yī)療衛(wèi)生、文體設施、社區(qū)服務等民生設施，規(guī)劃結合分期實施引導，逐步增補區(qū)內公共服務設施，并重點研究落實近期急需的設施用地，實現(xiàn)基本公共服務的全覆蓋。

結語：開發(fā)區(qū)經過近30年的發(fā)展，中國的開發(fā)區(qū)憑借良好的區(qū)位優(yōu)勢、土地、政策等多方面的優(yōu)勢，在促進地方經濟發(fā)展、吸引外資、引進先進技術等方面取得顯著的成績，成為中國經濟重要的增長極。在中國經濟“新常態(tài)”與轉型發(fā)展的背景下，城市以往規(guī)模擴張式的發(fā)展已難以為繼，城市發(fā)展也從“增量擴張”向“存量優(yōu)化”轉型。開發(fā)區(qū)是過去30年我國城市土地增長的最主要區(qū)域，逐步成為城市新區(qū)的重要組成部分，也即將或已面臨轉型要求，是我國當前加快轉變發(fā)展方式的關鍵區(qū)域。因此開發(fā)區(qū)在規(guī)劃方法上也應從增量型向存量型規(guī)劃轉變，在規(guī)劃編制思路及技術方法上尋求創(chuàng)新與突破。endprint