趙亞玫，袁月明，朱蘇禹，施政禹，張媛媛

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 金融學(xué)院，江蘇 南京 210095)

宣城市宣州區(qū)宅基地抵押貸款可獲性影響因素分析

趙亞玫，袁月明，朱蘇禹，施政禹，張媛媛

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 金融學(xué)院，江蘇 南京 210095)

介紹宣城市宣州區(qū)宅基地抵押貸款的運(yùn)行機(jī)制和貸款流程，指出抵押物處置難、政府推動(dòng)力度不足、金融機(jī)構(gòu)積極性不高和農(nóng)戶認(rèn)知度不夠是影響宅基地抵押貸款可獲性的4個(gè)主要因素，提出著重從法律法規(guī)修訂、風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制建立、金融產(chǎn)品創(chuàng)新等方面的建議以構(gòu)建立體化解決方案。

宅基地抵押貸款； 運(yùn)行機(jī)制； 貸款流程； 抵押物處置； 風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制； 宣城市宣州區(qū)

農(nóng)民融資難已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。農(nóng)民難以從銀行獲得所需資金的一個(gè)重要原因在于缺乏有足夠價(jià)值的抵押物；而另一方面，農(nóng)民擁有的宅基地卻只能成為一種“沉睡資本”，因無相關(guān)的法律法規(guī)使其發(fā)揮價(jià)值。宅基地抵押貸款的試點(diǎn)是一種破解農(nóng)民融資難的創(chuàng)新舉措。

1 試點(diǎn)地區(qū)運(yùn)營機(jī)制分析

1.1運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)

1.1.1 試點(diǎn)情況

宣城市宣州區(qū)在20世紀(jì)90年代就開始嘗試宅基地抵押貸款這一工作，2011年4月安徽省政府批準(zhǔn)宣州區(qū)為全省農(nóng)房宅基地發(fā)證與抵押流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)區(qū)。2015年在全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定中宣城市宣城區(qū)成為全國59個(gè)宅基地抵押貸款的試點(diǎn)地區(qū)之一，暫停實(shí)施《中華人民共和國物權(quán)法》和《中華人民共和國擔(dān)保法》中關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。

目前，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)——宣州產(chǎn)權(quán)交易所已初步建立。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制初步建成，截至2016年10月10日，宣州區(qū)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押登記總計(jì)132例、抵押面積34 195.09 m2、抵押金額共2 202.4萬元，取得良好成效。這一金融創(chuàng)新，讓農(nóng)民最大資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，為宣州區(qū)全面建成小康社會(huì)奠定了基礎(chǔ)。但是試點(diǎn)也面臨著較多的困境和障礙，這些困境與障礙極大地降低了宅基地抵押貸款的可獲性，嚴(yán)重阻礙了宅基地抵押貸款的落實(shí)與發(fā)展。

1.1.2 政策導(dǎo)向

2016年4月，宣州區(qū)政府結(jié)合實(shí)際情況制定了《宣州區(qū)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)實(shí)施方案》，以賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，深化農(nóng)村金融綜合改革，加大對(duì)“三農(nóng)”的金融支持力度，積極推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，有效盤活農(nóng)村資源、資產(chǎn)、資金，促進(jìn)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。實(shí)施方案中除提到要全面開展確權(quán)登記頒證工作、建立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押登記制度外還提出建立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)、規(guī)范農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)評(píng)估、開發(fā)農(nóng)房抵押貸款產(chǎn)品、完善抵押住房處置機(jī)制、建立農(nóng)房收儲(chǔ)機(jī)制、納入“4321”新型政銀擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、推行農(nóng)民住房保險(xiǎn)、推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)、加大貨幣政策扶持、實(shí)行差異化監(jiān)管、建立考評(píng)激勵(lì)機(jī)制等工作任務(wù)(圖1)。

圖1 宅基地抵押貸款運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)中的主體關(guān)系

1.1.3 宅基地確權(quán)

農(nóng)村土地確權(quán)登記是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的確權(quán)工作，是宅基地抵押貸款實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。只有抵押物權(quán)屬關(guān)系明確，才有可能實(shí)現(xiàn)有效抵押。自2014年國土資源部等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》以來，農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作取得了積極進(jìn)展，但由于實(shí)際工作中有許多諸如“1戶多宅”、面積超占等諸多棘手問題，以致遲遲難以完全實(shí)現(xiàn)。2017年2月國土資源局又下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記有關(guān)問題的通知》以解決這些工作中遇到的問題。

宣州區(qū) 在1994 年即啟動(dòng)農(nóng)房確權(quán)頒證工作，2016年9月又出臺(tái)了《宣州區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施方案》進(jìn)一步推進(jìn)確權(quán)工作，在當(dāng)前宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記發(fā)證工作的基礎(chǔ)上，全面開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作。截至2016年末，宣城市城市規(guī)劃區(qū)以外的宣州區(qū)行政轄區(qū)已完成農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)98%的確權(quán)工作，并進(jìn)一步推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證的頒發(fā)，預(yù)計(jì)2017年6月底可完成全區(qū)農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記，但城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還未實(shí)施。

1.1.4 抵押登記

宣州區(qū)范圍內(nèi)依法擁有農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)的農(nóng)民即可申請(qǐng)抵押登記，申請(qǐng)宅基地抵押登記的農(nóng)民應(yīng)提供有其他長期穩(wěn)定居住場(chǎng)所的相關(guān)證明材料，且需要農(nóng)房所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織書面同意宅基地使用權(quán)隨農(nóng)民住房一并抵押并處置。

1.1.5 風(fēng)險(xiǎn)分散

目前由于宅基地抵押貸款還處于初步階段，銀行的抵押權(quán)根本無法實(shí)現(xiàn)。 在風(fēng)險(xiǎn)分散的機(jī)制設(shè)計(jì)中，宣城市主要從完善抵押住房處置機(jī)制、建立農(nóng)房收儲(chǔ)機(jī)制、納入“4321”新型政銀擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、推行農(nóng)民住房保險(xiǎn)、推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)等幾方面進(jìn)行。

完善抵押住房處置機(jī)制。因借款人不履行到期債務(wù)，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權(quán)的，抵押權(quán)人在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，可通過貸款重組、按序清償、房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益由抵押權(quán)人優(yōu)先受償。變賣或拍賣的農(nóng)民住房，受讓人為宣州區(qū)戶籍居民。目前是銀行在區(qū)公共資源交易中心平臺(tái)發(fā)布抵押物處置信息，買方通過平臺(tái)競(jìng)價(jià)或協(xié)商購買。

建立農(nóng)房收儲(chǔ)機(jī)制。建立農(nóng)房收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，設(shè)立農(nóng)房收儲(chǔ)基金，對(duì)不良貸款形成的抵押農(nóng)房無法流轉(zhuǎn)變現(xiàn)的，由農(nóng)房收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化方式進(jìn)行收儲(chǔ)處理。截至2016年末，宣州農(nóng)房收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)正在探索建設(shè)。

將宅基地抵押貸款納入“4321”新型政銀擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。振宣、瑞豐融資擔(dān)保公司積極開展農(nóng)房抵押貸款融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，簡(jiǎn)化擔(dān)保業(yè)務(wù)流程，納入“4321”新型政銀擔(dān)業(yè)務(wù)。擔(dān)保機(jī)構(gòu)收取的年綜合擔(dān)保費(fèi)率不得超過1%，但目前的具體措施是區(qū)政策性擔(dān)保公司承擔(dān)80%，金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)20%。

推行農(nóng)民住房保險(xiǎn)。完善農(nóng)民住房保險(xiǎn)政策，為借款人提供增信支持，有效降低金融、擔(dān)保機(jī)構(gòu)貸款及擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。目前宣州區(qū)將農(nóng)民住房保險(xiǎn)納入民生工程，保費(fèi)由省和區(qū)財(cái)政按4∶6比例全額承擔(dān)。

推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)。鼓勵(lì)各金融機(jī)構(gòu)積極開展信用戶、信用村、信用鎮(zhèn)(鄉(xiāng))評(píng)定授信，為農(nóng)房抵押貸款提供良好信用環(huán)境。但目前該體系并未建設(shè)。

1.2現(xiàn)行貸款流程

1.2.1 提出宅基地抵押貸款申請(qǐng)

農(nóng)戶向銀行提出宅基地抵押貸款申請(qǐng)，必須由農(nóng)戶所在村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，并出具準(zhǔn)予抵押的書面證明。農(nóng)戶還需要提供宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證以及其他長期穩(wěn)定居住場(chǎng)所相關(guān)證明材料(擁有其他房屋的權(quán)屬證明或親屬同意提供房屋給抵押人居住的書面證明材料及房屋權(quán)屬證明等)。

1.2.2 宅基地定價(jià)評(píng)估

由貸款銀行對(duì)抵押宅基地進(jìn)行評(píng)估定價(jià)，銀行參考評(píng)估價(jià)確定貸款額度。銀行在評(píng)估定價(jià)時(shí)主要考察農(nóng)房的實(shí)際面積、裝修情況、建房時(shí)間、地理位置等。

1.2.3 銀行受理

銀行主要的工作程序包括：受理申請(qǐng)、貸前調(diào)查、貸款審批、貸款發(fā)放、貸后管理和貸款回收幾個(gè)階段。在受理農(nóng)戶抵押貸款的申請(qǐng)后，首先是調(diào)查農(nóng)戶的還款能力(一般以農(nóng)戶可獲年收入作為參照)，其次是信用，最后才是宅基地的價(jià)值。依據(jù)還款能力和宅基地價(jià)值二者中數(shù)額低者確定放貸數(shù)額。審批通過后，向農(nóng)戶發(fā)放信貸資金，根據(jù)貸款用途是作為流動(dòng)資產(chǎn)還是投資于固定資產(chǎn)決定1～3年不等的放貸期限，支持農(nóng)戶從事各種經(jīng)營消費(fèi)活動(dòng)。貸款發(fā)放后，銀行還要密切關(guān)注農(nóng)戶的資金運(yùn)用情況、收益效果等，以便按時(shí)收回貸款。

1.2.4 簽訂貸款抵押合同

銀行和農(nóng)戶雙方協(xié)商達(dá)成一致后，共同訂立貸款合同。合同的內(nèi)容包括：借貸雙方的名稱、地址；貸款金額、用途、貸款期限、貸款方式、利率、支付方式；抵押物的情況；賠償方法；違約責(zé)任及違約處理方式；爭(zhēng)議解決方式；其他事項(xiàng)等。

1.2.5 借款人履約還款

抵押貸款關(guān)系確定之后，金融機(jī)構(gòu)有權(quán)監(jiān)督借款人資金的使用情況，發(fā)現(xiàn)借款人不按協(xié)議內(nèi)容使用貸款資金，金融機(jī)構(gòu)有權(quán)要求借款人改正。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定性，若借款人期滿后未能還清本息，銀行一般采取催收措施，幫助其制定還款計(jì)劃，并鼓勵(lì)借款人通過其他方式融資，先還銀行貸款，之后銀行再向借款人發(fā)放貸款，從而在降低銀行不良貸款率的同時(shí)維護(hù)借款人信用。

1.2.6 建立農(nóng)戶信用檔案

通過以上步驟，金融機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)戶(借款人)貸款還款情況，建立用戶的信用檔案。信用檔案內(nèi)容包括農(nóng)戶基本情況(借款人姓名、身份證件、詳細(xì)地址、勞動(dòng)力數(shù)、教育程度、婚姻狀況、聯(lián)系電話、人均土地面積)，經(jīng)濟(jì)狀況(擁有的資產(chǎn)、收入結(jié)構(gòu)、支出結(jié)構(gòu))，貸款償還情況(是否按期還、還款主動(dòng)性、拖欠貸款時(shí)間)等。通過建立用戶信用檔案，使金融機(jī)構(gòu)能直接讀取用戶信息，為下次貸款以及此農(nóng)戶為其他農(nóng)戶提供擔(dān)保時(shí)有充足參考資料。有違約記錄的5年內(nèi)不得向銀行貸款。

2 貸款可獲性制約因素的案例分析

2.1案例1

2.1.1 貸款基本情況

宣州區(qū)向陽鎮(zhèn)夏渡村陳先生因要建立一家市政工程公司急需資金，起初打算向向陽皖南農(nóng)商行申請(qǐng)宅基地抵押貸款15萬元，但未獲得宅基地抵押貸款，最終通過家人公務(wù)員的信用擔(dān)保貸到了10萬元。

2.1.2 影響貸款可獲性因素

確權(quán)工作的落實(shí)。據(jù)了解，陳先生未獲得宅基地抵押貸款的原因，在于向陽鎮(zhèn)夏渡村屬于城市規(guī)劃區(qū)，現(xiàn)階段由于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)有很多非法建造的房屋，致確權(quán)工作難以展開。宣州區(qū)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的宅基地上的房屋房產(chǎn)證的辦理還未啟動(dòng)，根本原因在于政府終止了位于城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村宅基地的規(guī)劃審批。確權(quán)是推行宅基地抵押貸款的前提，沒有宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證就無法向銀行申請(qǐng)宅基地抵押貸款。沒有權(quán)證是影響貸款可獲性的一大因素。1)房產(chǎn)證。依法取得房屋所有權(quán)的房屋是農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)，住建部門確認(rèn)后頒發(fā)《房屋所有權(quán)證》，但由于違章搭建問題較多、房屋登記面積難以確定、房屋建造過程中手續(xù)不全等問題，頒發(fā)《房屋所有權(quán)證》存在較多困難。有些地方只頒發(fā)了《集體土地使用權(quán)證》，導(dǎo)致農(nóng)村住房缺少有效產(chǎn)權(quán)證明，農(nóng)民對(duì)住房的所有權(quán)缺乏有效法律保障。目前宣州區(qū)主要的問題在于：農(nóng)村在外務(wù)工人員較多，影響農(nóng)房的發(fā)證；農(nóng)村集體土地使用證的發(fā)證率和準(zhǔn)確率一定程度上制約了農(nóng)房發(fā)證的進(jìn)展；村組重視程度及群眾對(duì)農(nóng)房發(fā)證試點(diǎn)工作認(rèn)識(shí)不足，以及對(duì)抵押貸款的可能性持觀望態(tài)度，阻礙了農(nóng)房發(fā)證工作。2)土地證。農(nóng)民對(duì)宅基地具有使用權(quán)，《集體土地使用權(quán)證》確定農(nóng)戶的土地使用權(quán)。但目前農(nóng)村住房《集體土地使用權(quán)證》頒發(fā)情況較復(fù)雜，近年來重新拆建自建的農(nóng)房，政府出于土地整理因素尚未發(fā)證，主要原因在于政府部門為防止增加新農(nóng)村規(guī)劃落實(shí)的難度，沒有為按規(guī)劃要求建設(shè)的農(nóng)房頒發(fā)《集體土地使用權(quán)證》。

新型替代品的推出。公務(wù)員信用貸款是以公務(wù)員信用為擔(dān)保進(jìn)行貸款，一名公務(wù)員的信用擔(dān)?？梢再J款10萬元。家庭幸福貸考量的是一家人直系3代的信用狀況和還款能力，信用若良好只需要簽字就可獲得貸款，貸款額度最多也是10萬元。公務(wù)員信用擔(dān)保貸款和家庭幸福貸這2種新型信用貸款方式由于風(fēng)險(xiǎn)低、操作簡(jiǎn)單方便成為銀行主要推薦的貸款方式；同時(shí)由于其申請(qǐng)流程簡(jiǎn)單便捷，且貸款數(shù)額能滿足大部分農(nóng)戶需求，逐漸成為農(nóng)戶向銀行貸款的主流選擇方式。這2種貸款方式因具有宅基地抵押貸款所沒有的優(yōu)勢(shì)，很大程度上替代了宅基地抵押貸款。除了公務(wù)員信用貸款和家庭幸福貸這2種信用貸款，針對(duì)資金需求量大的農(nóng)戶，銀行則根據(jù)還款能力向農(nóng)戶發(fā)放商業(yè)貸款。

2.2案例2

2.2.1 貸款基本情況

程先生是宣州區(qū)貍橋鎮(zhèn)金云村的一位村民，2004年因做生意缺少資金，希望使用宅基地抵押貸款20萬元，最終通過農(nóng)房抵押貸款貸到15萬元，又向親戚借了幾萬，湊夠20多萬買了所需固定資產(chǎn)。抵押的宅基地坐落在金云村主干道旁，2層樓房，共183 m2，造價(jià)20萬元，現(xiàn)市價(jià)25萬元左右。程先生一直使用宅基地抵押貸款續(xù)貸至今，貸款期限1～3年。

2.2.2 影響貸款可獲性因素

宅基地價(jià)值、借款人還款能力和信用狀況直接影響了宅基地抵押貸款的可獲性。

宅基地價(jià)值。程先生期望用宅基地抵押貸到20萬，但最終只貸到15萬。究其原因是宅基地價(jià)值不夠高。貍橋鎮(zhèn)皖南農(nóng)商行規(guī)定宅基地抵押貸款一般不超過宅基地價(jià)值的50%，所以最終只貸到15萬。宅基地價(jià)值是影響宅基地抵押貸款可獲性的一大重要因素。

還款能力和信用。銀行發(fā)放宅基地抵押貸款時(shí)首要考察借款人的還款能力、其次是信用狀況，最后才是宅基地的價(jià)值。依據(jù)還款能力和宅基地價(jià)值兩者中的低值放貸。由于程先生的還款能力較強(qiáng)，無違約記錄，才能貸到已經(jīng)算比較多的15萬元。

2.3案例小結(jié)

通過實(shí)地走訪農(nóng)戶、金融機(jī)構(gòu)、政府部門，除以上2個(gè)案例分析中提到的影響貸款可獲性因素的直接制約因素，作者還發(fā)現(xiàn)許多其他因素制約了貸款的可獲性。

2.3.1 抵押物處置難

宅基地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)過高且運(yùn)行中有很多的障礙，嚴(yán)重影響了宅基地抵押貸款的可獲性，其根本原因則在于抵押權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，也就是抵押物處置難。

農(nóng)村住房資產(chǎn)處置的法律障礙。根據(jù)最高法院《關(guān)于人民法院民事執(zhí)行農(nóng)房中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》，人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行農(nóng)房時(shí)，一般只能查封不能拍賣、變賣或抵債，執(zhí)行手段有限；同時(shí)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行設(shè)定抵押房屋的規(guī)定》，“以農(nóng)戶房屋設(shè)定抵押，如貸款得不到足額清償，金融機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，首先要給予6個(gè)月的寬限期，期滿強(qiáng)制遷出時(shí)對(duì)于被執(zhí)行人無法自行解決居住問題的，還應(yīng)提供臨時(shí)住房，且其租金受到限制。對(duì)于被執(zhí)行人屬于低保對(duì)象且無法自行解決居住問題的，不應(yīng)強(qiáng)制遷出?！薄疤峁┡R時(shí)住房”和“不應(yīng)強(qiáng)制遷出”這兩點(diǎn)規(guī)定妨礙了農(nóng)戶住房抵押權(quán)的執(zhí)行，使得銀行的抵押權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)房評(píng)估缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估機(jī)構(gòu)。從抵押融資角度來看，真實(shí)規(guī)范地對(duì)抵押物進(jìn)行評(píng)估可以有效降低農(nóng)房抵押的風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地發(fā)揮農(nóng)房抵押的效益。但目前缺少與農(nóng)村住房配套的價(jià)值評(píng)估方法，沒有專門的農(nóng)房?jī)r(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，農(nóng)房?jī)r(jià)值都由銀行自行實(shí)地評(píng)估，造成農(nóng)村住房?jī)r(jià)值普遍被低估，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有得到充分實(shí)現(xiàn)。由于農(nóng)村住房建造標(biāo)準(zhǔn)不一、建筑材料多樣、房屋所處地理位置不同等因素，導(dǎo)致農(nóng)房?jī)r(jià)值評(píng)估的差異性較大。而且目前關(guān)于農(nóng)村住房的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、原則、收費(fèi)等問題尚沒有統(tǒng)一的規(guī)定，因此，在實(shí)踐操作中容易造成評(píng)估費(fèi)用過高、抵押物價(jià)值不能得到充分評(píng)估等問題。

農(nóng)房交易缺乏完善的農(nóng)房交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)。農(nóng)房抵押貸款是一個(gè)涉及農(nóng)民、金融機(jī)構(gòu)、政府部門的產(chǎn)權(quán)締約過程，締約的動(dòng)力來自各方期望能獲取更大的收益，當(dāng)信貸違約時(shí)抵押物處置管理問題是農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)中最關(guān)鍵的問題。因此需要搭建完善的農(nóng)房交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)，擴(kuò)大農(nóng)房交易范圍，彌補(bǔ)抵押物的處置與管理缺陷，降低金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。宣州區(qū)搭建農(nóng)房交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)才剛剛起步，現(xiàn)通過議價(jià)拍賣方式僅流轉(zhuǎn)過1筆農(nóng)房，且還存在接盤群體少，接盤者不愿意接受評(píng)估價(jià)值，接盤者和銀行難以議價(jià)成功等一系列問題。

農(nóng)房流轉(zhuǎn)缺乏開放的市場(chǎng)。根據(jù)2008年建設(shè)部發(fā)布的《房屋登記辦法》第87條規(guī)定“申請(qǐng)農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不予辦理”；2007年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中明確規(guī)定“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”。當(dāng)農(nóng)房作為抵債資產(chǎn)進(jìn)行處置時(shí)，當(dāng)?shù)氐拇迕窨赡苁堋笆烊松鐣?huì)”環(huán)境影響，出于排外、同情、與借款人熟悉等原因，不愿購買作為抵押物的農(nóng)房。目前宣州區(qū)在試點(diǎn)進(jìn)程中將農(nóng)房處置受讓人雖然由集體組織(村) 內(nèi)部成員擴(kuò)大至全宣州區(qū)范圍，但戶籍等配套制度尚未跟進(jìn)，導(dǎo)致實(shí)際仍無法執(zhí)行；且人們獲得農(nóng)房交易信息的渠道有限，對(duì)農(nóng)房交易環(huán)節(jié)及辦理過程所知不多，供需市場(chǎng)不平衡，農(nóng)房流轉(zhuǎn)難以形成公開的交易市場(chǎng)。

2.3.2 政府推動(dòng)力度不足

風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金欠缺。政府尚未設(shè)立專項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，暫無貸款貼息，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)也無強(qiáng)制性要求或財(cái)政補(bǔ)貼，目前只審核確定了房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和農(nóng)房擔(dān)保機(jī)構(gòu)。且宣州區(qū)區(qū)級(jí)財(cái)力有限，省市并未撥付試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)。

可操作性的細(xì)化政策缺乏。政府缺乏可操作性的細(xì)化政策，政府出臺(tái)的辦法和實(shí)施方案都過于粗略，具體的實(shí)行方法則由金融機(jī)構(gòu)、公司、政府相關(guān)部門自行實(shí)施。由于缺乏政府的具體政策指導(dǎo)，試點(diǎn)工作嚴(yán)重存在“放不開”“推行慢”“無方向”等問題。

宣傳缺廣度與深度。據(jù)了解，政府宣傳的廣度和深度不夠，導(dǎo)致受眾范圍不夠廣，信息傳達(dá)不到位，制約了宅基地抵押貸款的進(jìn)一步推廣。

社會(huì)保障體系不健全。宅基地及附屬住房是農(nóng)民最主要的生活保障，農(nóng)民一旦喪失土地和住房，會(huì)引發(fā)農(nóng)戶生存權(quán)問題，所以必須考慮農(nóng)戶失去土地后的社會(huì)保障，以防止農(nóng)戶失地風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。目前，在農(nóng)村社會(huì)保障體系未全面建立的情況下，農(nóng)房處置后可能將導(dǎo)致農(nóng)民無安居之所，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。

2.3.3 金融機(jī)構(gòu)積極性不高

金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)大、收益低，且因?yàn)檎氐盅嘿J款受各種制約因素的影響，金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)的積極性不高。目前參與農(nóng)房抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)還是太少，在宣州區(qū)基本上只有皖南農(nóng)商行1家，且辦理該項(xiàng)貸款的積極性也不高。因此，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供的資金有限，不利于農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

2.3.4 農(nóng)戶認(rèn)知度不夠

農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地缺乏積極性，在思想上存有顧慮。部分農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策有誤解，對(duì)土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)認(rèn)識(shí)不深，認(rèn)為宅基地抵押之后，將來要不回而失去宅基地，缺少安全感。

農(nóng)戶信用意識(shí)差。農(nóng)村信用體系建設(shè)滯后，農(nóng)戶信用意識(shí)薄弱，征信體系不健全。如向陽鎮(zhèn)多例農(nóng)戶宅基地抵押貸款沒有按約定償還，農(nóng)戶卻依然住在抵押的農(nóng)房?jī)?nèi)，銀行即使訴之法院取得了勝訴也沒有對(duì)違約農(nóng)戶采取任何措施。

3 建議

3.1修訂相關(guān)法律規(guī)定

盡管全國人大公告中已經(jīng)明確試點(diǎn)地區(qū)可突破相關(guān)法律限制，但具體內(nèi)容及相關(guān)規(guī)定還需要進(jìn)一步細(xì)化。應(yīng)盡快修訂《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等法律中有礙于農(nóng)村住房抵押融資的規(guī)定，明確農(nóng)村宅基地的物權(quán)屬性和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，允許宅基地自由或有條件地進(jìn)入市場(chǎng)交易，加快建立與農(nóng)房抵押融資相適應(yīng)的正式法律制度框架。《房屋登記辦法》等規(guī)章和一系列規(guī)范性文件還需要進(jìn)一步修改。同時(shí)，因地制宜地推出農(nóng)村住房抵押貸款試行辦法和操作程序，有效規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，保障債權(quán)安全及各方利益，使農(nóng)村住房抵押貸款得以順利進(jìn)行并不斷深化。

3.2政府增強(qiáng)推動(dòng)力度

3.2.1 加快推動(dòng)現(xiàn)有政策實(shí)施

加快推進(jìn)確權(quán)工作?，F(xiàn)階段由于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)有很多非法建造的房屋，宣州區(qū)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的宅基地上的房屋的房產(chǎn)證辦理并未啟動(dòng)。沒有兩證農(nóng)戶就無法申請(qǐng)宅基地抵押貸款，金融機(jī)構(gòu)的抵押權(quán)很難實(shí)現(xiàn)。因此建議政府有關(guān)部門要盡快完成發(fā)證工作，認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于印發(fā)宣州區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施方案的通知》，同時(shí)盡快推出城市規(guī)劃區(qū)宅基地確權(quán)頒證的工作辦法，完善相關(guān)工作機(jī)制，資助農(nóng)房發(fā)證補(bǔ)助資金及相關(guān)費(fèi)用，從而為抵押權(quán)的有效設(shè)立奠定基礎(chǔ)。

加快推動(dòng)農(nóng)房抵押貸款中介機(jī)構(gòu)與平臺(tái)建設(shè)。1)由政府推動(dòng)組建較為權(quán)威公正的農(nóng)村住房資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。借鑒成熟的房屋抵押貸款的經(jīng)驗(yàn)，完善農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估市場(chǎng)，切實(shí)做好評(píng)估工作。建議盡快建立專業(yè)評(píng)估機(jī)制、設(shè)立專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)評(píng)估人才，出臺(tái)評(píng)估管理、技術(shù)規(guī)范等有關(guān)法律和業(yè)務(wù)準(zhǔn)則，對(duì)宅基地使用權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，為銀行開展宅基地抵押貸款提供評(píng)估服務(wù)。2)由政府組織搭建農(nóng)房流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易制度，組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)(含農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán))流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺(tái)，嘗試將信息發(fā)布、法律咨詢、資產(chǎn)評(píng)估、融資擔(dān)保、資產(chǎn)處置等配套服務(wù)統(tǒng)一納入流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，為農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)提供“一站式”服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)房產(chǎn)權(quán)依法交易、流轉(zhuǎn)、過戶。提高農(nóng)房抵押貸款的業(yè)務(wù)質(zhì)量和工作效率。建議把宅基地的使用年限最高也規(guī)定為70年，擴(kuò)大農(nóng)房需求群體，促進(jìn)市場(chǎng)平衡。

加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。政府應(yīng)推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)與完善，讓農(nóng)戶在抵押物被處置后可以獲得短期的租金支持。弱化宅基地的保障性功能，建立以廉租房，公租房為側(cè)重的多層次城鄉(xiāng)住房體系。

加快健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。政府應(yīng)加快建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，探索開辦地方性政策保險(xiǎn)險(xiǎn)種，增加農(nóng)戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

3.2.2 建立風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制

宣州區(qū)已將宅基地抵押貸款納入“4321”新型政銀擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，即對(duì)宅基地抵押貸款出現(xiàn)的代償，由原擔(dān)保機(jī)構(gòu)、省擔(dān)保集團(tuán)、合作銀行及地方財(cái)政按4∶3∶2∶1的比例分擔(dān)，振宣、瑞豐融資擔(dān)保公司積極開展農(nóng)房抵押貸款融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，同時(shí)簡(jiǎn)化擔(dān)保業(yè)務(wù)流程，但目前該項(xiàng)政策尚未落實(shí)，需要政府加快推動(dòng)落實(shí)，提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼。

政府應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，放寬農(nóng)房抵押貸款呆壞賬核銷條件，對(duì)農(nóng)房抵押貸款給予財(cái)政貼現(xiàn)等多種方式規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)，逐步形成政府補(bǔ)貼與商業(yè)運(yùn)作相結(jié)合的保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村住房抵押貸款業(yè)務(wù)健康發(fā)展。

關(guān)于抵押物處置，建議建立專門的農(nóng)房資產(chǎn)管理公司，對(duì)抵押物進(jìn)行統(tǒng)一管理，采取市場(chǎng)化方式流轉(zhuǎn)抵押物，實(shí)現(xiàn)宅基地的變現(xiàn)(圖2)。同時(shí)，建議政府加快建立農(nóng)房收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，設(shè)立農(nóng)房收儲(chǔ)基金，對(duì)不良貸款形成的難以采取市場(chǎng)拍賣方式的抵押農(nóng)房無法流轉(zhuǎn)變現(xiàn)的，由農(nóng)房收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化收儲(chǔ)方式收儲(chǔ)處理，并且可以由政府和借款人簽訂房屋租賃合同，在解決借款人無居住場(chǎng)所問題的同時(shí)減輕政府的收儲(chǔ)壓力。

圖2 宅基地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制

因現(xiàn)有法律規(guī)定農(nóng)村土地為集體所有，可以考慮用租用的方式代替購買，非本村的購房者使用農(nóng)房到達(dá)一定年限后，可通過續(xù)租的方式繼續(xù)使用該宅基地，續(xù)租費(fèi)用可支付給村委會(huì)。

3.2.3 加大宣傳力度，提高農(nóng)戶信用意識(shí)

政府要加大宣傳力度，做好宣傳、信息服務(wù)，讓更多的金融機(jī)構(gòu)、市民了解到這項(xiàng)貸款的意義、政策、流程等，提高農(nóng)戶貸款意愿、金融機(jī)構(gòu)放貸意愿，從而推動(dòng)宅基地抵押貸款的發(fā)展。與此同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)信用意識(shí)教育，增強(qiáng)農(nóng)戶的信用意識(shí)，降低違約風(fēng)險(xiǎn)。

3.3金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)創(chuàng)新

3.3.1 貸款模式分類設(shè)計(jì)

貸款模式應(yīng)根據(jù)借款人還款能力、信用水平、貸款用途以及宅基地評(píng)估價(jià)格等條件不同而分別設(shè)計(jì)。

直接抵押貸款模式。處于城鄉(xiāng)交界處、還款能力穩(wěn)定、信譽(yù)環(huán)境較好的貸款需求，可以考慮直接以宅基地為抵押物向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。

擔(dān)保公司+宅基地反擔(dān)保模式。對(duì)于宅基地價(jià)值較大，貸款額度較高，還款能力較強(qiáng)的貸款需求，可以考慮引入擔(dān)保公司，采取擔(dān)保公司擔(dān)保+宅基地反擔(dān)保模式。

村鎮(zhèn)集體擔(dān)保模式。對(duì)于宅基地面積大且集中的地區(qū)，可以根據(jù)宅基地開發(fā)和利用項(xiàng)目，由村委會(huì)、地方政府及開發(fā)部門共同擔(dān)保，進(jìn)行宅基地抵押貸款。

農(nóng)戶聯(lián)保+宅基地抵押貸款模式。對(duì)于地理位置較偏遠(yuǎn)的、資金需求相對(duì)較少的貸款需求，可以考慮以村組為單位，在農(nóng)戶聯(lián)保模式的基礎(chǔ)上，發(fā)揮宅基地使用權(quán)的補(bǔ)充擔(dān)保作用，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)信用的進(jìn)一步增級(jí)，提高貸款額度。

3.3.2 貸款利率分層設(shè)計(jì)

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加快推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革，完善利率風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。適時(shí)放開農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款利率上限，使金融機(jī)構(gòu)能根據(jù)自身經(jīng)營成本和管理能力自主定價(jià)。為了提高農(nóng)戶貸款意愿，應(yīng)適當(dāng)提高宅基地貸款的抵押率，提高貸款可獲性。為了提高金融機(jī)構(gòu)的積極性，使得高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)高收益，應(yīng)允許金融機(jī)構(gòu)采取分層收取利息的方式，50%以下采取正常利息率，50%以上可適當(dāng)收取更高利率。50%以下部分政府進(jìn)行一定的貼息。農(nóng)戶自行選擇貸款抵押率，通過此種方法更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶和銀行雙方的利益均衡。

同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)靈活用款方式，比如在原來發(fā)放貸款的基礎(chǔ)上增加自助循環(huán)等產(chǎn)品特點(diǎn)。不斷開發(fā)農(nóng)房抵押貸款產(chǎn)品，在貸款利率、期限、額度、擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面加大創(chuàng)新，簡(jiǎn)化貸款流程，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作。

3.4解放思想，加強(qiáng)信用建設(shè)

3.4.1 解放小富即安思想，突破小農(nóng)意識(shí)

部分農(nóng)戶小農(nóng)意識(shí)仍然比較嚴(yán)重，怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，小富則安，農(nóng)民不愿對(duì)其土地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)而出現(xiàn)“惜轉(zhuǎn)現(xiàn)象”。農(nóng)戶要選擇適合與自身情況相符的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的新道路。學(xué)習(xí)政府政策，加深對(duì)政策的理解，以避免對(duì)政策產(chǎn)生誤解。對(duì)土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等要有新的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，要自主學(xué)習(xí)所從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)專業(yè)知識(shí)，提高生產(chǎn)技能和盈利能力，從而提高自身還款能力。

3.4.2 加快農(nóng)戶信用檔案建設(shè)

鼓勵(lì)各金融機(jī)構(gòu)積極開展信用戶、信用村、信用鎮(zhèn)(鄉(xiāng))評(píng)定授信，并在鎮(zhèn)范圍內(nèi)建立誠信平臺(tái)，表揚(yáng)誠實(shí)守信農(nóng)戶，一直按期還款的應(yīng)考慮逐步提高貸款額度降低貸款利率；對(duì)不守信的農(nóng)戶加大違約懲戒力度，延長違約不可再貸款年限，并對(duì)其在山林、水面承包、就業(yè)、土地流轉(zhuǎn)等方面予以限制，從而為農(nóng)房抵押貸款提供一個(gè)良好的信用環(huán)境。

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收入日期：2017-07-12

SRT計(jì)劃項(xiàng)目 (1627A16)

趙亞玫(1996—)，女，安徽宣城人，大學(xué)本科在讀，金融學(xué)專業(yè)，E-mail:807471268@qq.com。

文獻(xiàn)著錄格式：趙亞玫，袁月明，朱蘇禹，等. 宣城市宣州區(qū)宅基地抵押貸款可獲性影響因素分析[J].浙江農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017，58(10)：1848-1854.

10.16178/j.issn.0528-9017.20171051

F311

A

0528-9017(2017)10-1848-07

(責(zé)任編輯張才德)