完善“政府主導(dǎo)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制 推動(dòng)廣東省海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查工作

奚冰柔，姚琴

（廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心 廣州市 510220）

完善“政府主導(dǎo)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制 推動(dòng)廣東省海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查工作

奚冰柔，姚琴

（廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心 廣州市 510220）

海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查是海洋防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)性工作，文章介紹了廣東省開展調(diào)查工作的內(nèi)容及方式等，并探討在政府主導(dǎo)的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制下推動(dòng)工作的做法和經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)開展廣東省海洋防災(zāi)減災(zāi)工作奠定了基礎(chǔ)，并為即將開展的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、海洋災(zāi)情評(píng)估等工作提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐及評(píng)估決策依據(jù)。

廣東省海洋；承災(zāi)體；政府主導(dǎo)；部門聯(lián)動(dòng)

在全球氣候變化影響下，日益加劇的海洋災(zāi)害給廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活帶來了沉重的壓力。加強(qiáng)組織建設(shè)，強(qiáng)化依法管理，逐步建立“政府主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、公眾參與”的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制已經(jīng)成為我省各級(jí)人民政府的緊迫任務(wù)。近年來，廣東省沿海城市同步開展了沿海警戒潮位核定、海平面變化影響調(diào)查評(píng)估、海洋減災(zāi)示范區(qū)建設(shè)、承災(zāi)體調(diào)查、城市減災(zāi)能力評(píng)估等重點(diǎn)工作，全面構(gòu)建城市海洋綜合減災(zāi)體系，努力提升海洋減災(zāi)綜合能力，取得了初步成果。本文就開展廣東省海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查工作，探討在政府主導(dǎo)的背景下，嘗試建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提出了有效推動(dòng)和落實(shí)海洋減災(zāi)工作的新的做法和經(jīng)驗(yàn)。

1 海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查工作的重要意義

廣東省是海洋大省，海域面積42萬km2，海岸線4 114 km。自省委省政府提出“建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”目標(biāo)以來，圍繞“三個(gè)定位、兩個(gè)率先”的總目標(biāo)，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，規(guī)劃用海、開發(fā)與保護(hù)并重，推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)海洋防災(zāi)減災(zāi)，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速發(fā)展。2016年，廣東省實(shí)現(xiàn)海洋生產(chǎn)總值1.59萬億元，占全國海洋生產(chǎn)總值的22.6%，海洋經(jīng)濟(jì)已連續(xù)22年領(lǐng)跑全國。

綜合近百年的統(tǒng)計(jì)資料，廣東省是一個(gè)海洋災(zāi)害多發(fā)的省份。廣東省海岸線最長，防御區(qū)最廣，沿海分布有14個(gè)地級(jí)以上的城市，沿海地區(qū)以不到全省47%的土地，承載了全省74%以上的常駐人口，沿海大量重大工程建設(shè)與產(chǎn)業(yè)落戶促使沿海地區(qū)的從業(yè)人員不斷增多。特殊的地理緯度和氣候條件，以及高度集中和尚不合理的重要產(chǎn)業(yè)和人口布局，使得廣東省成為我國海洋災(zāi)害損失最為嚴(yán)重的省份。

近年來，在全球氣候變化的背景下，廣東省的海洋災(zāi)害強(qiáng)度呈快速上升趨勢(shì)。受異常的厄爾尼諾、海平面上升等現(xiàn)象的負(fù)面影響，汛期強(qiáng)降雨、山洪等多種自然災(zāi)害同期疊加，臺(tái)風(fēng)風(fēng)暴潮、海浪等海洋災(zāi)害構(gòu)成的威脅性加大。廣東省海岸地貌類型多樣，岸線分布有許多開闊型和半月形的海灣和沙灘，潮汐、波浪、海流條件原本十分優(yōu)越。然而，在城鎮(zhèn)化發(fā)展、擴(kuò)容的驅(qū)動(dòng)下，一些沿海城市和大部分海岸帶在規(guī)劃發(fā)展中，承載力變得越來越飽和，可利用的空間冗余量十分有限，承災(zāi)體越來越脆弱。全省海岸侵蝕、水土流失加劇，水動(dòng)力環(huán)境異常，水交換通道淤積變窄，海堤沉陷、變形、斷裂等現(xiàn)象嚴(yán)重，一些海洋工程中、遠(yuǎn)期承災(zāi)力指標(biāo)偏低，城市地下管網(wǎng)密集失衡，一旦受災(zāi)，很容易出現(xiàn)連鎖災(zāi)害或次生災(zāi)害。

海洋災(zāi)害承災(zāi)體是指分布于沿海地區(qū)容易遭受海洋災(zāi)害影響的對(duì)象，如海堤、漁港、養(yǎng)殖區(qū)、海洋工程等，同樣的災(zāi)害疊加在不同的承災(zāi)體上造成的危害千差萬別。海洋承災(zāi)體調(diào)查是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，掌握海洋災(zāi)害承災(zāi)體基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息是建設(shè)海洋防災(zāi)減災(zāi)體系的基礎(chǔ)，為減輕和防御海洋災(zāi)害提供了基礎(chǔ)信息支撐，通過開展廣東省海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查工作，全面、系統(tǒng)掌握廣東省沿海海洋災(zāi)害承災(zāi)體狀況及其基本特征，對(duì)于推進(jìn)海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和區(qū)劃、重點(diǎn)防御區(qū)劃定，減少海洋災(zāi)害損失，提高對(duì)海洋災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力和應(yīng)急處置水平，科學(xué)合理開發(fā)利用海洋，具有巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和現(xiàn)實(shí)意義。

因此，開展廣東省海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查，全面了解沿海地區(qū)海洋災(zāi)害承災(zāi)體類型、摸清海洋災(zāi)害承災(zāi)體的底數(shù)，對(duì)建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省有著積極的促進(jìn)作用，也是提高我省海洋防災(zāi)減災(zāi)工作的有效舉措，為高效開展海洋防災(zāi)減災(zāi)工作奠定了基礎(chǔ)，為即將開展的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、海洋災(zāi)情評(píng)估等工作提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐及評(píng)估決策依據(jù)。

2 廣東省海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查工作情況

2.1 調(diào)查內(nèi)容

根據(jù)國家海洋局預(yù)報(bào)減災(zāi)司《海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（下文簡稱《規(guī)程》）的要求，海洋災(zāi)害承災(zāi)體的調(diào)查范圍為海岸線向陸一側(cè)延伸至海拔10 m等高線，原則上縱深不超過10 km；向海一側(cè)延伸至我國領(lǐng)海基線起12海里外。海洋災(zāi)害承災(zāi)體對(duì)象主要有堤防工程、沿海重點(diǎn)保護(hù)目標(biāo)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人口現(xiàn)狀三大類別，共23種對(duì)象（表 1）。

2.2 調(diào)查方式

海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查工作的開展有3個(gè)明顯的特點(diǎn)：

一是調(diào)查范圍廣：廣東省大陸海岸線長達(dá)4 114 km，共有14個(gè)沿海地市，根據(jù)《規(guī)程》要求，我省需要調(diào)查的陸地范圍大約5 000 km2，海域面積超40萬km2。

二是涉及部門多：根據(jù)《規(guī)程》要求，海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查對(duì)象多，共23種，現(xiàn)有的各類承災(zāi)體信息均屬于在不同部門管理，協(xié)調(diào)收集部門多、難度大。

三是調(diào)查對(duì)象要素多：根據(jù)《規(guī)程》要求，每個(gè)調(diào)查對(duì)象須調(diào)查8～18種要素信息，如名稱、位置、各類信息建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，但各部門已有的對(duì)象要素一般不全，且要素存在數(shù)據(jù)缺失或數(shù)據(jù)年限舊等問題。

根據(jù)工作開展的特點(diǎn)結(jié)合廣東省的實(shí)際，我們探討以政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)的形式開展各部門資料收集工作，并且分市開展補(bǔ)充核查工作。主要通過各市市政府向市級(jí)相關(guān)部門下達(dá)配合市海洋部門開展工作的通知，聯(lián)動(dòng)相關(guān)部門，由各部門提供現(xiàn)有的承災(zāi)體信息，并集中到各市海洋部門中，由相關(guān)單位進(jìn)行整理整合工作。根據(jù)收集到的信息，分市開展現(xiàn)場核查及信息補(bǔ)充工作，完善承災(zāi)體要素。

2.3 調(diào)查成果情況

通過政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)的形式，在較短的時(shí)間內(nèi)，獲得較為豐碩的資料，23種海洋災(zāi)害承災(zāi)體對(duì)象共收集10 000余條信息（詳見表 2）。這種調(diào)查方式的成效顯著，但也存在明顯 的問題。一方面信息缺失，部分部門提供的承災(zāi)體信息比較少或出現(xiàn)沒有資料的情況，且已提供的信息中部分要素空白；另一方面，提供的信息年限舊或明顯有誤。

表1 海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查對(duì)象

表2 海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查收集成果

雖然在后續(xù)工作中，我們還會(huì)分市開展現(xiàn)場補(bǔ)充核查工作，但僅靠海洋部門去開展核查、補(bǔ)充測量等工作，一方面工作量大，耗費(fèi)人力財(cái)力多。另一方面，得出的成果沒有權(quán)威部門的認(rèn)可，僅能供海洋部門內(nèi)部參考使用。后續(xù)的現(xiàn)場補(bǔ)充核查工作成果最終是否能得到推廣是此次工作開展后的一個(gè)大問題。因此，如何得出準(zhǔn)確、可推廣使用的成果，需要推進(jìn)政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。

3 建立完善政府主導(dǎo)背景下的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)廣東省海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查工作

建立完善政府主導(dǎo)部門聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，是推動(dòng)廣東省海洋災(zāi)害承災(zāi)體工作的有效舉措；也是實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、屬地管理，深入推進(jìn)地方海洋綜合減災(zāi)體系和能力建設(shè)的有效嘗試。

政府重視是根本。從重視加強(qiáng)海洋防災(zāi)減災(zāi)職能的角度來講，各級(jí)人民政府是主要的組織者和承擔(dān)者。政府重視是根本，政府在整個(gè)工作的組織及分配中起主導(dǎo)作用，一方面，各部門需要政府決定的行政權(quán)利統(tǒng)籌，調(diào)動(dòng)各部門工作的積極性；另一方面，政府合理分配，優(yōu)化各種資源，才能順利推進(jìn)整項(xiàng)工作。因此，能不能扎實(shí)、有序地開展海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查工作并取得預(yù)期成效，政府的重視起著重要的作用，只有爭取政府的重視，引起各部門領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和支持，工作方可層層開展，措施才會(huì)有力，承災(zāi)體調(diào)查才不會(huì)流于形式。

聯(lián)動(dòng)機(jī)制是關(guān)鍵。建立合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮各部門優(yōu)勢(shì)：在各項(xiàng)工作中，各部門可起到互補(bǔ)互促互協(xié)的作用。針對(duì)海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查工作而言，各部門的合作聯(lián)動(dòng)，由權(quán)威部門完善各自的對(duì)象信息，一方面可減少重復(fù)的工作，提高工作效率，減少不必要的人力物力財(cái)力；另一方面，提高了成果的可靠性、可用性及可推廣性。

持續(xù)工作是重點(diǎn)。全面提升海洋減災(zāi)綜合能力，必須從基礎(chǔ)做起，深入開展各類致災(zāi)因子的調(diào)查評(píng)估，摸清海岸特征和城市承載能力。海岸帶是城市產(chǎn)業(yè)、人口賴以集聚、生存和發(fā)展的區(qū)域,具有生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性、承載空間的局限性、公共管理的復(fù)雜性等特征。應(yīng)針對(duì)廣東海岸特征和城市特定屬性功能，協(xié)調(diào)開展城市區(qū)域的海岸地貌特征、波浪條件、水系分布、海岸承災(zāi)體工程等要素的調(diào)查和評(píng)估，著眼人與自然和諧發(fā)展，建立基于動(dòng)力環(huán)境和生態(tài)平衡的城市綜合承載力評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。承災(zāi)體工作不是一蹴而就的，這是一個(gè)涉及面極廣的工作，其難度可想而知。在工作過程中，部分部門理解不到位，配合不得力和敷衍了事，工作是一個(gè)持續(xù)的過程。因此，進(jìn)一步完善政府主導(dǎo)的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，持續(xù)更新數(shù)據(jù)，加強(qiáng)各部門的共享溝通等，是下一步承災(zāi)體工作的重點(diǎn)。

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