李杏筠

（廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心 廣州市 510220）

扶持廣東邊遠海島及其漁港建設的若干思考

李杏筠

（廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心 廣州市 510220）

分析了廣東邊遠海島及其漁港建設的基本特點和現(xiàn)狀及存在的突出問題，結(jié)合扶持邊遠海島發(fā)展的政策導向和廣東加快現(xiàn)代漁港建設的實際，分別從強化組織領導、開展基礎調(diào)查與研究、支持用海、加快落實重點工程、加大財稅扶持和金融支持等5個方面提出了對策與建議。

廣東；邊遠海島；漁港建設

廣東是海島大省，根據(jù)《廣東省海島保護規(guī)劃（2011-2020年）》，廣東擁有海島1 429個，海島陸域總面積1 619.587 km2，海島岸線總長2 433.592 km，海島數(shù)量列全國沿海省份第三。其中，面積大于500 m2的海島有757個，大于50 km2的海島9個；有居民海島48個，含3個縣級海島、14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級海島級31個村級海島。

這些海島中，有一部分海島距離陸地較遠、基礎設施薄弱，經(jīng)濟社會發(fā)展明顯滯后于沿海陸域，從地理位置和經(jīng)濟社會發(fā)展水平來看屬于“邊遠海島”。這些邊遠海島作為國土的重要組成部分，隨著海洋開發(fā)不斷向廣度、深度拓展，有些海島將成為拓展海洋經(jīng)濟空間的重要依托，有些海島將成為保護海洋環(huán)境與生態(tài)的重要平臺，有些海島對國家海洋權(quán)益和國防安全具有十分重要的作用。

近年來，國家及廣東日益重視邊遠海島的開發(fā)建設與管理，在戰(zhàn)略、規(guī)劃、投入、保護及修復等方面對邊遠海島給予扶持。尤其在廣東積極參與21世紀海上絲綢之路建設、加快建設海洋經(jīng)濟強省、加快現(xiàn)代漁港建設的形勢下，扶持廣東邊遠海島發(fā)展，特別是探索以漁港建設帶動海島經(jīng)濟社會發(fā)展的思路和經(jīng)驗，對廣東加強邊遠海島的實際利用、維護國家海洋權(quán)益和國防安全、促進地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、保護海島及周邊海域環(huán)境與生態(tài)等具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1 廣東邊遠海島的概況

參照《全國海島保護規(guī)劃》，邊遠海島一般是指交通不便、經(jīng)濟社會基礎薄弱的海島，也稱為偏遠海島。根據(jù)《全國海島保護規(guī)劃》公布的邊遠海島名錄，廣東省邊遠海島名錄中包含25個海島，占全省有居民海島的半數(shù)以上。按照地級市分類，全省14個海洋城市中，共有8個城市擁有邊遠海島，其中潮州市共有邊遠海島2個，汕頭市1個，汕尾市1個，惠州市3個，珠海市6個，江門市5個，茂名市1個，湛江市6個。詳細海島名稱見表1。

表1 廣東省邊遠海島名錄

從自然屬性、區(qū)位條件及社會經(jīng)濟條件等角度分析，廣東省邊遠海島主要有三大特點：

1.1 面積較大、海島岸線綿長，周邊海域資源豐富

廣東邊遠海島在數(shù)量上僅占全省海島的1.7%，但面積大于50 km2的大島有3個，海島陸域面積合計約583.14 km2、島岸線長合計663.60 km，占全省海島總面積及島岸線總長的比例分別達36.0%、27.3%。多數(shù)邊遠海島周邊分布有眾多無居民海島，形成群島、列島，如川山群島、萬山群島、三門列島等，具有組團聯(lián)動開發(fā)的潛力；有些邊遠海島及周邊海域還具有豐富的港灣、漁業(yè)、旅游、油氣、礦產(chǎn)、海洋能等優(yōu)勢資源和潛在資源，鄰近粵東、臺灣淺灘、萬山、粵西外海、硇洲等重要漁場，具有重要的開發(fā)價值，必將成為發(fā)展海洋經(jīng)濟的重要支點和主要領域。

1.2 離岸適中、分布相對集中，地理區(qū)位優(yōu)勢突出

部分邊遠海島位于大陸沿岸和大型海灣內(nèi)，如西澳島、特呈島、小島等；有些邊遠海島離陸地較遠，如擔桿島、外伶仃島等；大部分集中分布在海島數(shù)量相對較多的珠海、湛江、江門、惠州，與鄰近陸域有著深遠的經(jīng)濟聯(lián)系；很多海島毗鄰港澳、珠三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，鄰接眾多國際航線和深水航道，區(qū)位優(yōu)勢突出。同時，不少邊遠海島還是海防前哨，構(gòu)成我國海上第一道國防屏障，具有十分重要的國防地位。

1.3 相對獨立、生態(tài)系統(tǒng)脆弱，易受損害難以恢復

與大陸相比，邊遠海島四面環(huán)海水、面積狹小、地質(zhì)結(jié)構(gòu)單一，生態(tài)系統(tǒng)相對獨立，生物來源受限，食物鏈層次少，復雜程度低，生物物種之間的關系簡單，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性差，受自然災害影響較大，極易遭受損害，一旦受到破壞很難恢復。因此，保護及修復海島環(huán)境與生態(tài)，合理適度利用海島資源，避免海島資源衰退、環(huán)境惡化、生態(tài)退化，是邊遠海島開發(fā)建設過程的重要內(nèi)容，也是保護海洋環(huán)境的必然要求。

2 廣東邊遠海島及其漁港的現(xiàn)狀與問題

2.1 邊遠海島開發(fā)管理及其漁港建設現(xiàn)狀

2.1.1 邊遠海島開發(fā)管理現(xiàn)狀

2010年3月《海島保護法》施行以來，廣東省各級政府及海洋行政主管部門采取了一系列卓有成效的邊遠海島扶持發(fā)展舉措：

（1）把邊遠海島開發(fā)利用納入戰(zhàn)略規(guī)劃。2011年12月，經(jīng)廣東省人民政府批準實施的《廣東省海島保護規(guī)劃》把偏遠海島開發(fā)利用作為9項重點工程之一，扶持加快偏遠海島旅游、交通運輸、中轉(zhuǎn)貿(mào)易、遠洋捕撈等特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改善基礎設施。

（2）部分邊遠海島基礎設施逐漸得到改善。加大對邊遠海島基礎設施的投入，逐漸改善邊遠海島的人居環(huán)境，部分邊遠海島漁港建設得到加快推進。如南三島、南澳島建成跨海大橋連接陸地，開辟了珠海陸地通往擔桿島的海上航線和班輪，桂山島建成了污水處理廠，云澳、硇洲、桂山、三洲等漁港的碼頭、防波堤得到了改造擴建或加固。

（3）部分邊遠海島生態(tài)與環(huán)境得到保護及修復。在威遠、南澳、下川、硇洲、特呈、后海等海島及其附近海域開展了不同類型的整治修復及保護工程。

（4）開展了海島地名普查、有居民海島專題調(diào)研、海島旅游資源普查等調(diào)查工作。

（5）開展了海島保護宣傳。評選“十大美麗海島”，出版相關畫冊和影視作品，最終出爐的10個美麗海島就有5個是邊遠海島，展示了廣東邊遠海島的風情風貌，加深了公眾對邊遠海島保護、開發(fā)、建設與管理的認識。

（6）開展了海島監(jiān)督檢查工作。建立海島定期巡查制度，重點加強了海島保護等專項執(zhí)法檢查，逐步實現(xiàn)海島執(zhí)法的日?；?、規(guī)范化。

2.1.2 邊遠海島漁港建設現(xiàn)狀

1994年至2003年的10年間，廣東實施省人大代表提出的 《關于加強漁港建設的議案》 ，省市縣三級財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌約5億元，重點整治建設了56個漁港（其中有不少漁港位于邊遠海島），帶動了議案外漁港基礎設施建設投入約1.5億元，吸納社會資金投入漁區(qū)漁業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)和基礎建設約80億元，漁港設施得到改善，漁港防災能力有了較大增強，推動了漁區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進了漁業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，給漁民帶來了實惠。如，位于南澳島的云澳漁港在議案實施后港池面積增加了10多倍，每年為漁民節(jié)省約300萬元的過港避風費用[1]。2008、2012年，省委、省政府先后出臺《關于促進海洋經(jīng)濟科學發(fā)展的決定》、《關于充分發(fā)揮海洋資源優(yōu)勢努力建設海洋經(jīng)濟強省的決定》 ，推動建設標準漁港。近10年來，全省漁港項目累計投資約5.4億元，建成及在建標準漁港27個。目前，廣東有各類漁港138個，其中，國家中心漁港10個、國家一級漁港11個、二級漁港29個、三級漁港50個，還有未定級的漁港38個。

表2 廣東省邊遠海島漁港名錄

廣東海島的海洋漁業(yè)生產(chǎn)歷史悠久，海洋捕撈向來是海島的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。一些主要海島先后建設了漁港，以及冰廠、冷庫、水廠、加油站、水產(chǎn)加工廠、船機修理廠等配套項目，為本島和過往漁船提供補給、修造、避風、產(chǎn)品銷售與加工等服務，推動海島海洋漁業(yè)發(fā)展和漁港建設。經(jīng)過多年的建設，有的邊遠海島漁港已成為省內(nèi)重要的漁業(yè)生產(chǎn)基地，如云澳、硇洲、桂山等漁港。在全省沿海漁港中，位于邊遠海島的主要漁港有17個（表2），約占全省漁港總數(shù)的12%；在空間分布上，珠海的邊遠海島漁港最多，有7個，占珠海漁港總數(shù)的64%；在漁港等級上，三級漁港有9個，占比過半，還有3個未定級的漁港，僅有3個為國家中心漁港。

2.2 遠海島發(fā)展及漁港建設面臨的突出問題

盡管廣東加大力度扶持邊遠海島發(fā)展及加快漁港建設，并在一些方面取得了較大成效，但是，推動邊遠海島發(fā)展及漁港建設取得新突破仍面臨一些突出問題。

2.2.1 邊遠海島管理體系不健全

雖然扶持邊遠海島發(fā)展納入《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，全國和廣東的海島保護規(guī)劃把邊遠海島開發(fā)利用作為重點工程，但具體實施仍缺乏扶持邊遠海島發(fā)展的配套制度體系，迫切需要有關部門制訂出臺邊遠海島發(fā)展的規(guī)劃、計劃和專門政策。此外，由于有居民海島沿用陸地的多部門管理體制，無居民海島實行海洋部門集中統(tǒng)一管理體制，而從定義來看，邊遠海島包括有居民海島和無居民海島，邊遠海島的管理兼具兩種管理體制，部分海島建設用地用海還涉及與國防用地用海的協(xié)調(diào)，迫切需要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和多部門協(xié)同管理。

2.2.2 邊遠海島發(fā)展基礎薄弱。

受地理位置、自然環(huán)境的制約，多數(shù)邊遠海島可利用的土地有限，缺乏淡水，交通、通訊、電力等基礎設施落后，生存條件和人居環(huán)境較差，抵御自然災害的能力弱，制約了海島的保護與管理。據(jù)統(tǒng)計，2012年廣東有居民海島人均GDP為29 714.96元、人均可支配收入8 979.38元[2]，分別僅為全省平均水平的55%、30%。半數(shù)的邊遠海島尚未開通往來大陸與海島的固定航班，多數(shù)海島碼頭十分簡易，部分村級海島甚至未建碼頭，島民出行不便，須自駕漁船，交通費用高。少數(shù)離岸較遠的大型邊遠海島的電力由陸地供應，其余邊遠海島依靠柴油發(fā)電或者風力、太陽能發(fā)電，個別海島甚至采取限時供電方式，如漭洲兩個自然村每日供電僅有4 h，小三門島尚無集體供電設施。邊遠海島生活、生產(chǎn)條件相對艱苦，對人才、資金的吸引力不足，各項基礎建設舉步維艱、任重道遠。

2.2.3 邊遠海島傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)迫切需要振興發(fā)展

海洋捕撈作為邊遠海島的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，面臨近海漁業(yè)資源衰退趨勢尚未好轉(zhuǎn)、近岸海洋環(huán)境污染局面尚未根本扭轉(zhuǎn)、漁船數(shù)量及功率雙控、遠洋捕撈成本加大等形勢，其發(fā)展前景不容樂觀。邊遠海島坐擁區(qū)位、資源等優(yōu)勢，卻由于發(fā)展基礎薄弱、管理體制不暢、漁港建設滯后等制約因素，其傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚未得到充分的重視和扶持，迫切需要轉(zhuǎn)變觀念，適時調(diào)整邊遠海島發(fā)展戰(zhàn)略與思路，加快邊遠海島傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展，加強邊遠海島的實際利用，促進邊遠海島經(jīng)濟社會建設。

2.2.4 邊遠海島漁港建設進程滯后

邊遠海島鄰近國際航線、深水航道、重要漁場，海島及周邊海域具有豐富的岸線、港灣、漁業(yè)、海洋能等資源，但漁港數(shù)量偏少，建設標準與等級普遍不高，總體滯后于沿海地區(qū)，使邊遠海島的區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢難以得到充分的發(fā)揮，無法與沿海漁港形成優(yōu)勢互補。目前，除少數(shù)幾個等級較高的漁港外，多數(shù)邊遠海島漁港普遍存在漁港水域面積小、作業(yè)水深不足、避風條件較差、泊位岸線不足、配套設施不全等問題，嚴重影響了海洋捕撈生產(chǎn)、補給以及流通等生產(chǎn)環(huán)節(jié)。

3 對策與建議

當前，廣東的大陸海岸線開發(fā)強度日趨加大，近海漁業(yè)資源衰退和近岸海域污染的形勢短期難以根本扭轉(zhuǎn)，海洋捕撈向遠洋、深海拓展顯得十分迫切和重要。與此同時，大陸沿岸可用于現(xiàn)代漁港建設的深水岸線及港池、避風港灣越來越少，大陸沿岸的漁港也面臨著港池淤積、避風能力較差等突出問題和升級改造、完善配套、優(yōu)化布局等需求。邊遠海島恰恰具備大陸沿岸漁港建設所缺乏的深水岸線、避風掩體、避風良港，而且區(qū)位優(yōu)勢更加突出，可以充當海洋開發(fā)向遠洋、深海推進的重要支點。邊遠海島的這些優(yōu)勢條件在全省漁港建設總體布局中應當?shù)玫匠浞种匾?，與大陸沿海漁港形成互補，共同構(gòu)建島-海-陸聯(lián)動、功能協(xié)調(diào)的漁港建設格局，并以此振興邊遠海島特色產(chǎn)業(yè)，改善邊遠海島各項基礎條件，推動邊遠海島發(fā)展事業(yè)邁上新臺階。由此可見，扶持廣東邊遠海島漁港建設，是適應海洋捕撈向遠洋拓展、把握加快現(xiàn)代漁港建設機遇的重要選擇，也是充分發(fā)揮邊遠海島區(qū)位和資源優(yōu)勢、構(gòu)建沿海漁船防臺避風體系的現(xiàn)實需要，更是振興邊遠海島傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、帶動邊遠海島經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切要求[3]。

3.1 把扶持邊遠海島發(fā)展列入政府工作計劃

盡快把扶持邊遠海島發(fā)展作為重要任務列入政府議事日程，將“扶持邊遠海島發(fā)展”納入全省及相關市縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃。由省級海洋、國土部門牽頭建立邊遠海島發(fā)展扶持工作的統(tǒng)籌管理體制，形成各相關職能部門聯(lián)動的協(xié)調(diào)機制，研究和協(xié)調(diào)邊遠海島發(fā)展的重大問題，并在省政府領導下，結(jié)合本省邊遠海島的實際，研究制定扶持廣東邊遠海島發(fā)展的政策和配套制度體系，重點關注邊遠海島的基礎設施建設、漁港建設、社會事業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展、環(huán)境整治與生態(tài)修復、資金投入、居民定居等領域，扎實推進政策落實工作。研究把確需加強基礎設施建設、改善交通條件、開展 海島保護與開發(fā)管理示范的無居民海島納入到邊遠海島名錄，給予相應的扶持政策。

3.2 加快落實偏遠海島開發(fā)利用重點工程

加快落實《廣東省海島保護規(guī)劃》確定的偏遠海島開發(fā)利用重點工程，結(jié)合海島漁港建設，根據(jù)實際選建往返大陸與海島的海上航線并開辟固定班輪，開展海島道路建設示范，逐步改善邊遠海島的交通條件。結(jié)合深海漁業(yè)、遠洋漁業(yè)發(fā)展，在邊遠海島及周邊海域規(guī)劃建設區(qū)域性避風錨地、避風型漁港、中轉(zhuǎn)補給基地及海上救助站，改造和維護海島避風港、防波堤、海堤、護岸等基礎設施，帶動發(fā)展中轉(zhuǎn)補給、倉儲、貿(mào)易、深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖等海島特色產(chǎn)業(yè)，引導開發(fā)海島生態(tài)旅游、休閑漁業(yè)等特色旅游產(chǎn)品。以特色產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展帶動邊遠海島經(jīng)濟社會建設，加快邊遠海島醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、通訊、防災減災等公共基礎設施建設。

3.3 加強邊遠海島漁港建設的基礎調(diào)查與研究

按照2013年國務院及省政府關于促進海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展和國家扶持邊遠海島發(fā)展的政策導向，把握省政府加快現(xiàn)代漁港建設的機遇，盡快開展全省邊遠海島資源環(huán)境與發(fā)展情況調(diào)查，摸清邊遠海島的基礎地理要素和淡水、港灣、岸線、漁業(yè)等主要資源情況，分析海島環(huán)境、生態(tài)狀況和自然災害風險，系統(tǒng)評價邊遠海島經(jīng)濟建設和社會發(fā)展現(xiàn)狀、漁港建設的現(xiàn)狀與需求，為邊遠海島發(fā)展及漁港建設提供更新、更詳盡的基礎數(shù)據(jù)和資料。全面深入地探討邊遠海島在全省漁港建設布局優(yōu)化和防臺避風體系構(gòu)建中的作用及重要性，開展邊遠海島漁港建設選址、漁港避風能力建設、遠洋捕撈和倉儲貿(mào)易特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、漁業(yè)城鎮(zhèn)建設、島群海域規(guī)模化海洋牧場建設等方面的研究，探索以漁港建設帶動海島經(jīng)濟社會發(fā)展的措施和路徑，把海島漁港建設納入全省漁港建設總體規(guī)劃布局和全省海島保護重點工程統(tǒng)籌安排，為加強邊遠海島漁港建設提供理論依據(jù)和決策參考。

3.4 大力支持邊遠海島漁港及相關建設的圍填海造地

海島開發(fā)利用應當堅持生態(tài)保護優(yōu)先的原則，盡量避免對海島大開大建、大規(guī)模開挖土石的開發(fā)方式。同時，離陸地較遠的邊遠海島一般以丘陵山地為主，缺乏平坦的土地，這一方面以島體作為掩體提升了海島港灣的避風能力，另一方面也限制了海島的開發(fā)建設空間；但是，邊遠海島周邊海域通常具備充分的海域空間資源和環(huán)境容量，利用這些海域進行適度的圍填海造地，將為邊遠海島漁港及相關基礎設施的建設提供必要的土地資源。為此，合理選址海域資源、環(huán)境、生態(tài)等條件適宜的海島周邊海域，尤其是開敞海灣、開闊海域，大力支持圍填海造地，將有利于邊遠海島漁港及相關基礎設施建設，為邊遠海島可持續(xù)發(fā)展提供更多的選擇空間，但也需注重把圍填海造地對海島及周邊海域資源環(huán)境及生態(tài)的影響降到最低。

3.5 加大對邊遠海島漁港建設的財稅扶持和金融支持

將邊遠海島漁港建設納入到農(nóng)業(yè)用水、用電、用地等方面的優(yōu)惠政策范圍，減免邊遠海島漁港建設用海的海域使用金。加大對邊遠海島漁業(yè)基礎設施建設等公共財政投入，支持邊遠海島大宗養(yǎng)殖水產(chǎn)品、捕撈產(chǎn)品出口和中轉(zhuǎn)倉儲，在出口企業(yè)貸款貼息、融資、進出口檢驗等方面加大支持力度。海洋漁業(yè)科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項、科技興海、海島保護等專項資金安排，把扶持邊遠海島發(fā)展相關研究納入重點領域，加大對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展戰(zhàn)略、漁港建設政策、漁港工程技術(shù)服務、漁港防災減災、環(huán)境整治及生態(tài)修復等研究方向的資金投入。發(fā)揮財政資金的引導作用，建立多渠道、多元化的投融資方式，設立邊遠海島扶持發(fā)展專項基金[4]，每年定向扶持邊遠海島建設，鼓勵和引導各類投資主體參與邊遠海島漁港建設、特色產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展。對納入全省“十三五”規(guī)劃和省級海島保護規(guī)劃的邊遠海島重點漁業(yè)項目，協(xié)調(diào)推動金融機構(gòu)提供項目貸款、并購貸款、流動資金貸款等授信支持。

4 結(jié)語

與大陸相比，邊遠海島相對獨立范圍較小的生態(tài)系統(tǒng)很易失去平衡。由于被開發(fā)程度相對較小，廣東邊遠海島周邊海域資源豐富，在其突出的區(qū)位優(yōu)勢下，有很大的發(fā)展?jié)摿ΑV東在邊遠海島上建設的漁港大部分為三級或未定級，還有部分海島沒有漁港。目前，邊遠海島管理體系不健全、發(fā)展基礎薄弱，漁業(yè)發(fā)展緩慢，漁港建設進程滯后。作為向遠洋推進的重要支點，邊遠海島所具備的深水岸線、天然掩體等優(yōu)勢條件十分符合現(xiàn)代漁港建設的要求。將邊遠海島發(fā)展列入政府工作計劃，加強基礎調(diào)查研究，大力扶持邊遠海島漁港建設是發(fā)展遠洋捕撈業(yè)、構(gòu)建沿海防臺避風體系以及帶動邊遠海島經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切要求。在開發(fā)邊遠海島、進行漁港建設的同時，也應注意保護邊遠海島的資源環(huán)境，進行可持續(xù)發(fā)展。

[1] 廣東省人民政府.關于加強漁港建設議案的辦理情況報告[R].廣州:2004,-11,-10.

[2] 史雪鳳,孫紅,龍超等,何偉宏.廣東省有居民海島現(xiàn)狀調(diào)查及對策研究[J].海洋開發(fā)與管理,2015(1):41-48.

[3] 廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心.珠海擔桿島漁港建設調(diào)研報告[R].廣州:2014,-11.

[4] 國家海洋局邊遠海島調(diào)研組.我國邊遠海島四大問題亟待關注[N].中國海洋報.2011,-12-13(3)