王璟　王喆

摘 要：公用事業(yè)領(lǐng)域改革面臨的最大問題就是盈利性與公益性的矛盾，雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)所具有的優(yōu)勢(shì)與公用事業(yè)領(lǐng)域獨(dú)特屬性能很好地契合。當(dāng)前，公用事業(yè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本受限于持股比例。建立雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)可以有效解決所面臨的問題。

關(guān)鍵詞：國(guó)企改革 公用事業(yè) 雙層 股權(quán)結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：F270.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）10-061-03

隨著我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的深入推進(jìn)，國(guó)家對(duì)于公用事業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制逐步放開。早在2012年，住建部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見》，提出針對(duì)不同領(lǐng)域，鼓勵(lì)民間資本采用不同的方式進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，但同時(shí)也指出，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和不同地區(qū)的實(shí)際，政府應(yīng)保持必要的調(diào)控能力。

公用事業(yè)的項(xiàng)目往往有其特殊屬性：為了維持自身的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，它必須保持一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的營(yíng)利；但更重要的是，公用事業(yè)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，其自身的功能穩(wěn)定直接關(guān)系到整個(gè)城市的一個(gè)和諧穩(wěn)定。將非公資本引入市政公用領(lǐng)域無疑將會(huì)給企業(yè)帶來現(xiàn)代化的管理能力和較高的運(yùn)營(yíng)效率，但是民營(yíng)資本的逐利性與公用事業(yè)承擔(dān)的重要社會(huì)任務(wù)是天生矛盾的。而企業(yè)功能一旦運(yùn)營(yíng)不穩(wěn)，將影響到成千上萬(wàn)的民眾直至引起社會(huì)動(dòng)蕩。所以，公用事業(yè)領(lǐng)域是否進(jìn)行股份制改革一直是業(yè)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，如何在引入民間資本積極參與的基礎(chǔ)上，能保持必要控制是一個(gè)兩難困境。因此，要解決這個(gè)問題，需從分析公用事業(yè)的屬性出發(fā)，重點(diǎn)分析問題的深層次矛盾，從而找到與之相洽的解決方法。

一、公用事業(yè)的獨(dú)特屬性與股份制改革面臨問題

2014年4月，蘭州發(fā)生自來水廠苯超標(biāo)事件，直接影響了全市居民的用水問題，引發(fā)了全社會(huì)的廣泛關(guān)注和擔(dān)憂，而位于其背后的、中法合資的威立雅水務(wù)集團(tuán)公司，則被推到了社會(huì)輿論的風(fēng)口浪尖。在這個(gè)合資企業(yè)中，蘭州市國(guó)資委占有55%的股權(quán)，并派出董事長(zhǎng)，但是公司章程同時(shí)賦予法方一票否決權(quán)。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是，在面臨自來水價(jià)格調(diào)整這個(gè)問題上，起決定作用的是公司章程而不是《價(jià)格法》。同時(shí)，當(dāng)水廠需要進(jìn)行檢查維修、設(shè)備更新?lián)Q代時(shí)，所需經(jīng)費(fèi)的測(cè)算要從經(jīng)營(yíng)利益出發(fā)，而不是公眾健康角度考慮。究其原因，公用事業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)因其獨(dú)特屬性，在股份制改革中面臨現(xiàn)金流缺乏與控制權(quán)爭(zhēng)奪的兩難處境時(shí)，往往屈服于資本的力量。

（一）公用事業(yè)具有的獨(dú)特屬性

公用事業(yè)包括城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通事業(yè)。從所擁有的產(chǎn)品要素來說，公用事業(yè)大多屬于自然壟斷領(lǐng)域，具有“先入為主”的排他性。從提供的服務(wù)來說，其帶來的附加效用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其價(jià)格本身（例如在部分地區(qū)，居民用天然氣享受一定補(bǔ)貼的），具有正外部性。從企業(yè)本身定位來說，公共事業(yè)是為了完成一定的社會(huì)任務(wù)（如供水、供電等），進(jìn)而保障整個(gè)城市的正常運(yùn)行的，具有公益性和不可替代性。從企業(yè)運(yùn)行面臨的風(fēng)險(xiǎn)來說，它還具有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全的功能，理應(yīng)得到政府的高度重視。上述特性，導(dǎo)致了在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的公用事業(yè)領(lǐng)域基本是由與其屬性相匹配的國(guó)有資本來經(jīng)營(yíng)、控制和維持的，其目的在于保證公共產(chǎn)品的安全、穩(wěn)定、有效供應(yīng)。

國(guó)有與非國(guó)有資本（本文主要指的是社會(huì)資本）具有本質(zhì)屬性上的不同，即國(guó)有資本是以完成特定的社會(huì)任務(wù)、以保障國(guó)家安全與長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展為最重要使命的。而非國(guó)有資本具有天生的逐利性，往往被短期、巨額回報(bào)所吸引。也正因?yàn)檫@樣，對(duì)于將非國(guó)有資本引入公用事業(yè)領(lǐng)域，各級(jí)政府向來持謹(jǐn)慎態(tài)度。

（二）公用事業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革現(xiàn)狀與面臨問題反思

1.改革現(xiàn)狀。我國(guó)并非全面禁止民資和外資進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域，而是對(duì)此非常重視。從1993年《公司法》出臺(tái)后，1994年深圳市率先取消供水行政管理部門，1996年10月完成了公司制改革，從而開始吸引大量外資進(jìn)入公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理中來。1997年，以法國(guó)威立雅公司在天津市取得特許經(jīng)營(yíng)合同（包括水廠的現(xiàn)代化改造以及20年的經(jīng)營(yíng)權(quán)）開始，“洋水務(wù)”就開始逐漸滲透中國(guó)市場(chǎng)，目前已涉足了很多大城市的供水、管網(wǎng)建設(shè)和污水處理。2002年12月，建設(shè)部就出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，提出加快推進(jìn)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程，鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國(guó)資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)。2005年，全國(guó)工商聯(lián)對(duì)全國(guó)不同地區(qū)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，結(jié)果顯示民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域和公用事業(yè)不僅打破了行業(yè)壟斷，促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)了行業(yè)活力，在效率和效益上也具有明顯的優(yōu)勢(shì)，在降低服務(wù)成本、減少行業(yè)補(bǔ)貼、提高服務(wù)質(zhì)量等方面都有積極的作用。2015年4月25日六部委聯(lián)合下發(fā)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，對(duì)該領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)的管理方式進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。可以說，在我國(guó)公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革與競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)幾乎是同步推開的，政府一直在不斷推行新的合作方式與融資模式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)民營(yíng)資本大膽涉足該項(xiàng)領(lǐng)域。

2.面臨問題與反思。隨著我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革有序推進(jìn)，不斷放開的市場(chǎng)準(zhǔn)入使得民資、外資不斷進(jìn)入市場(chǎng)，建立了現(xiàn)代公司企業(yè)制度，提升了整體服務(wù)能力，規(guī)范了市場(chǎng)秩序，但是發(fā)展至今仍面臨著很多問題。第一是資金缺口巨大，公用事業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)，一次性投入資本大，因此長(zhǎng)期存在融資難、融資貴問題；第二是從特許經(jīng)營(yíng)方式上，前些年BT和BOT的模式比較多，近兩年廣泛推行PPP模式，但是無論何種模式，最后產(chǎn)權(quán)都是屬于政府，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)是有著嚴(yán)格的界定與區(qū)別的，由此可見政府的審慎態(tài)度；第三是價(jià)格與安全問題方面，非公資本尤其是外資進(jìn)入中國(guó)水務(wù)市場(chǎng)以后，水價(jià)一路猛漲，帶來很大負(fù)面效應(yīng)，并且如果外資牢牢控制供水，自來水漲價(jià)將直接通過公司決議而繞過聽證會(huì)；而蘭州自來水的苯超標(biāo)事件，更讓人們重新反思把相關(guān)領(lǐng)域控制權(quán)交給外企是否放心。毋庸置疑的是，我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域當(dāng)前面臨的資金缺口需要不斷放開政策以引進(jìn)外資、民資進(jìn)行填補(bǔ)，但同時(shí)采取“特許經(jīng)營(yíng)”的方式僅是權(quán)宜之計(jì)，政府干預(yù)等較多不確定性因素往往使民營(yíng)資本和外資不敢進(jìn)門。因此，分散所有權(quán)的股份制改革才是長(zhǎng)久之計(jì)。但是，仍以已經(jīng)實(shí)施了股份制改革的蘭州自來水廠為例，股權(quán)的出讓必然面臨話語(yǔ)權(quán)的削弱，政府經(jīng)營(yíng)本來就是為了解決市場(chǎng)失靈，話語(yǔ)權(quán)的弱化會(huì)使政府重新面臨這個(gè)問題。因此，如何在能有效地吸引民營(yíng)資本參與投入運(yùn)營(yíng)的同時(shí)保持一個(gè)絕對(duì)有效的控制力才是解決這個(gè)矛盾的最有效途徑。endprint

（三）英美在相關(guān)領(lǐng)域的先進(jìn)做法

上世紀(jì)80年代初，在英國(guó)公有經(jīng)濟(jì)私有化改革中，為防止政府對(duì)改革后的企業(yè)失去控制，政府在一些關(guān)系國(guó)家命脈和重要行業(yè)的企業(yè)中設(shè)置金股，其特殊性表現(xiàn)在：金股的實(shí)際持有人是政府，它的權(quán)利主要體現(xiàn)為對(duì)特定事項(xiàng)的事后否決權(quán)，并且金股通常只有一股，沒有實(shí)際經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是政府與其他股東協(xié)商而定的。引入金股的最終目的，就是設(shè)定一種只有事后否決權(quán)而沒有收益權(quán)的股份，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)中的收益權(quán)和決策權(quán)的合理配置，以確保政府在公共事業(yè)企業(yè)不失控的前提下達(dá)到國(guó)有股權(quán)逐步引退的目的。

美國(guó)則從里根時(shí)代就開啟了公用事業(yè)領(lǐng)域民營(yíng)化的改革進(jìn)程，到克林頓時(shí)代，民營(yíng)企業(yè)涉及到了對(duì)公眾的各種服務(wù)，甚至進(jìn)入了司法系統(tǒng)。與之配套的是美國(guó)先后頒布了《公用事業(yè)法》、《公用事業(yè)控股公司法》、《天然氣法》、《天然氣政策法》、《水資源發(fā)展法》和《安全飲用水法》等法律，且各州都有自己的公用事業(yè)法律法規(guī)。同時(shí)，美國(guó)政府在國(guó)家和地方都設(shè)立了各種行業(yè)的監(jiān)管委員會(huì)來對(duì)進(jìn)行監(jiān)管，國(guó)家和地方的監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有任何隸屬關(guān)系。

英國(guó)通過一種巧妙的事后否決權(quán)的設(shè)置來盡可能預(yù)防危機(jī)發(fā)生，而完善的法律體系和監(jiān)管制度使得美國(guó)能夠有足夠能力保障公用事業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。我國(guó)現(xiàn)階段的基本國(guó)情證明，一方面絕不可能把國(guó)有資本完全退出而只保留金股；而另一方面也缺乏像美國(guó)一樣發(fā)達(dá)的法律制度，尚未建立成熟高效的應(yīng)急機(jī)制，政府在干預(yù)方面仍應(yīng)保持主動(dòng)作為。因此，這兩個(gè)國(guó)家的方法并不能照搬照抄，而是需要借用他們做法中包含的一些理念，找到一些解決自身矛盾問題的辦法。

二、雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生、優(yōu)勢(shì)與缺陷

（一）雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生與發(fā)展

一般來說，雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)是與單一股權(quán)結(jié)構(gòu)所對(duì)立的。單一股權(quán)結(jié)構(gòu)指的是每股享受的投票權(quán)都是相等的，平等參與公司分紅。雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)將股份劃分為A、B兩類，B類股擁有的表決權(quán)是A類股的數(shù)倍，即“超級(jí)表決權(quán)”，同時(shí)作為補(bǔ)償，A類股的紅利水平要比B類股高。這種股權(quán)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)是將分紅權(quán)與控制權(quán)分離。雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)最先產(chǎn)生于19世紀(jì)末的美國(guó)，當(dāng)時(shí)有很多銀行向公眾發(fā)行了無表決權(quán)的優(yōu)先股，股東只享有分紅權(quán)，不享有投票權(quán)，不能干涉銀行的運(yùn)營(yíng)。這種股權(quán)結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，打破了一股一票的傳統(tǒng)。此后，具有不同表決權(quán)的股權(quán)結(jié)構(gòu)不斷涌現(xiàn)、衍生。截至2014年的資料顯示，擁有非單一股權(quán)結(jié)構(gòu)的上市公司已經(jīng)占到了美國(guó)上市公司總數(shù)的8%{4}。在國(guó)外，這種結(jié)構(gòu)主要運(yùn)用于很多家族式企業(yè)，其好處就是既能實(shí)現(xiàn)自身的融資目的，又能把企業(yè)控制權(quán)牢牢掌握在自己手里。最著名的例子就是2012年在NASDAQ上市的Facebook公司，其創(chuàng)始人Zuckerberg在接受了10次融資后仍可以28%的股權(quán)掌握58.9%的投票權(quán)。在我國(guó)，阿里巴巴的“合伙人制度”與這種結(jié)構(gòu)也如出一轍。{5}

（二）雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)

雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)是相對(duì)于傳統(tǒng)的同股同權(quán)的單一股權(quán)結(jié)構(gòu)而言的，所以在討論其優(yōu)勢(shì)和缺陷時(shí)都需要與單一股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行對(duì)比。在單一股權(quán)結(jié)構(gòu)中其實(shí)存在的最大問題就是自益權(quán)和共益權(quán)的抉擇，即股權(quán)行使的目的是基于自身利益還是公司利益。顯而易見的是，公司創(chuàng)始人或控制人往往會(huì)行使共益權(quán)多一些，做出全局、長(zhǎng)期的決策，而一般的散戶或者機(jī)構(gòu)投資者則會(huì)更多考慮自身利益，做出一些短視行為。雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)則完美地避開了這一點(diǎn)。一般認(rèn)為，雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)可以使公司的控制權(quán)始終掌握在創(chuàng)始人股東手中。這樣做的好處，一是可以對(duì)企業(yè)維持一個(gè)穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，避免投資者的短期投機(jī)行為干擾公司戰(zhàn)略決策；二是便于創(chuàng)始人不斷發(fā)揮自身的才華，保障管理團(tuán)隊(duì)的連續(xù)穩(wěn)定；三是可以更好的傳承企業(yè)文化，也便于家族式企業(yè)能夠代代相傳。

（三）雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)的缺陷

雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)的特質(zhì)決定了它具有與生俱來的缺陷。在傳統(tǒng)意義上的“同股同權(quán)”理念下，股票本就是用來實(shí)現(xiàn)集體決策的分權(quán)制衡工具，既用來從企業(yè)經(jīng)營(yíng)中獲得利益，又用來行使股東對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的話語(yǔ)權(quán)。雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)最顯著的特點(diǎn)就是其控制權(quán)不受資本約束，隨著資本擴(kuò)張控制者權(quán)力將不斷膨脹。這種情況將導(dǎo)致的后果就是：首先，這種結(jié)構(gòu)將集體決策變成了個(gè)人決策，導(dǎo)致權(quán)力過于集中、中小股東的地位更加低下，削弱了除實(shí)際控制人之外的股東在經(jīng)營(yíng)決策上的話語(yǔ)權(quán)，他們無法通過投票來表達(dá)自己的意愿。其次，創(chuàng)始人的變更會(huì)導(dǎo)致公司出現(xiàn)巨大波動(dòng)，即建立在信任、威望而不是權(quán)力制約之上的中小股東的支持、擁護(hù)將會(huì)瞬間瓦解，除非存在有效的約束機(jī)制或者出現(xiàn)同樣有威望、有能力的繼任者。最后，缺乏有效監(jiān)督的超級(jí)投票權(quán)的濫用可能導(dǎo)致侵害非控股股東利益的情形出現(xiàn)，鉆現(xiàn)行法律、管理制度空子的“擦邊球”情況也會(huì)經(jīng)常發(fā)生。

三、雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)用于公用事業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)性分析

（一）我國(guó)國(guó)企改革背景下的公用事業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)

今年是全面深化改革向縱深推進(jìn)的關(guān)鍵一年、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年和全面落實(shí)“十三五”規(guī)劃的關(guān)鍵一年，國(guó)有企業(yè)改革是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，深化國(guó)有企業(yè)改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)任務(wù)。公用事業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)改革應(yīng)按照中央確定的國(guó)企改革整體目標(biāo)推進(jìn)。首先，對(duì)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理，中央提出要“尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，真正確立國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，適應(yīng)市場(chǎng)化、現(xiàn)代化、國(guó)際化新形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力和市場(chǎng)活力，更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值”，由“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出要以管資本為主推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制、推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置和推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，重點(diǎn)要發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)?！兑庖姟分赋?，“允許將部分國(guó)有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立國(guó)家特殊管理股制度。”“特殊管理股制度”的提出，指明了當(dāng)前公用事業(yè)領(lǐng)域改革的方向，也是國(guó)家層面上對(duì)雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)運(yùn)用在公用事業(yè)領(lǐng)域上的最有力支持。endprint

（二）公用事業(yè)領(lǐng)域本身發(fā)展的需要與政府保持控制需要

從公共事業(yè)領(lǐng)域本身發(fā)展來看，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進(jìn)，產(chǎn)生了大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)需求。公共事業(yè)領(lǐng)域?yàn)楸ＷC自身發(fā)展，在投融資渠道上須改變單純依靠政府投資，轉(zhuǎn)向從多種渠道尤其是向集體經(jīng)濟(jì)、非公經(jīng)濟(jì)謀求資金支持。尤其是非公經(jīng)濟(jì)資金量大、經(jīng)營(yíng)管理靈活、技術(shù)先進(jìn)，可以為國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的互補(bǔ)作用。同時(shí)，公用事業(yè)領(lǐng)域關(guān)系國(guó)計(jì)民生，在產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、定價(jià)等問題上進(jìn)行管控，也是政府為了保障公共產(chǎn)品滿足全社會(huì)需求采取的措施。出資額與決策權(quán)等同起來的現(xiàn)行股本結(jié)構(gòu)已經(jīng)不適應(yīng)公用事業(yè)領(lǐng)域現(xiàn)在需求，雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)卻可以很好地解決這個(gè)矛盾。

（三）差序格局的形成

雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)一旦應(yīng)用到公有領(lǐng)域中，造成的結(jié)果就是控制權(quán)與現(xiàn)金流分離。一方面，民營(yíng)資本占到足夠多的股權(quán)后，使得自身有正當(dāng)性能夠參與公司的日常運(yùn)營(yíng)。另一方面，出于對(duì)國(guó)計(jì)民生的考慮，實(shí)際控制權(quán)則牢牢掌握在政府手中。這實(shí)質(zhì)上造成的是一種新的差序格局，即話語(yǔ)權(quán)與紅利的分化。對(duì)于民營(yíng)資本而言，“有恒產(chǎn)者有恒心”，其可以通過輸出管理和技術(shù)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，符合其逐利本質(zhì)和目的，同時(shí)也為社會(huì)提供了更好、更符合實(shí)際需求的服務(wù)。對(duì)于政府而言，則會(huì)專心于監(jiān)管和服務(wù)，在決策時(shí)更加注重公眾利益的保護(hù)。這對(duì)于企業(yè)和政府而言做到了兩全其美，厘清了政府和企業(yè)的本質(zhì)屬性，并且有利于他們充分發(fā)揮各自職能。

（四）為公用事業(yè)發(fā)揮作用保駕護(hù)航：防止敵意收購(gòu)、對(duì)突發(fā)性事件的應(yīng)急處理和接手機(jī)制

公用事業(yè)領(lǐng)域事關(guān)國(guó)計(jì)民生，甚至國(guó)家安全，政府對(duì)公用事業(yè)企業(yè)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行必要監(jiān)管是職責(zé)所在，這種監(jiān)管更多地體現(xiàn)在應(yīng)急機(jī)制上。蘭州自來水事件的教訓(xùn)告訴我們，在處理非公經(jīng)濟(jì)尤其是外資參股公用事業(yè)的事情上，一定要從制度設(shè)計(jì)上約束好、保護(hù)好公用事業(yè)的正常發(fā)展。對(duì)于單一股權(quán)結(jié)構(gòu)下極可能發(fā)生的因非正常收購(gòu)、并購(gòu)導(dǎo)致控股人更換的情況，在雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)下是不大可能發(fā)生的。雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)可以對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管更加到位，從源頭上杜絕由于經(jīng)營(yíng)者惡意行為導(dǎo)致突發(fā)性公共安全事件發(fā)生。在特殊情況下，政府可以直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)其進(jìn)行接手或者強(qiáng)制管理，這樣可以保證公用事業(yè)企業(yè)正常運(yùn)行。

四、具體實(shí)踐過程中的路徑探索與政策保障

（一）小規(guī)模試點(diǎn)到推廣的路徑

新一輪國(guó)企改革的重要突破口是混合所有制改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)域的重要內(nèi)容，關(guān)鍵是要破解發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)面臨的體制機(jī)制障礙，找到發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的有效途徑和方式?？梢钥隙ǖ氖?，國(guó)有企業(yè)引入社會(huì)資本進(jìn)行混合所有制改革，有利于改善國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，激發(fā)企業(yè)內(nèi)在活力，逐步建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度和市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，提高企業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率。社會(huì)資本掌握企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，將會(huì)打破國(guó)家絕對(duì)控股的局面，有可能與國(guó)有資本的使命發(fā)生沖突。解決這個(gè)問題的方法之一就是引入雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)。雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)將對(duì)資本的控制權(quán)和對(duì)管理的控制權(quán)有效分離，有效解決社會(huì)資本逐利的需求和國(guó)有資本保經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)民生的需求之間的矛盾。結(jié)合國(guó)企改革實(shí)際，國(guó)有資本投資公司可以出讓部分股權(quán)，甚至多數(shù)股權(quán)給社會(huì)資本，通過建立雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)，掌握對(duì)混合所有制企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的實(shí)際控制權(quán)。這種制度設(shè)計(jì)，在涉及國(guó)防、重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、民生等行業(yè)可以率先推廣。待條件成熟時(shí)，向更多領(lǐng)域推廣。

（二）超級(jí)表決權(quán)的運(yùn)用的限制范圍、幅度

國(guó)有企業(yè)引入雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)有限制范圍，對(duì)于主要從事競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的國(guó)有企業(yè)，鑒于其以贏利為主要目的，引入雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)的必要性不大。更有必要引入雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)的是公益性國(guó)有企業(yè)。一是以社會(huì)公共利益為主要目標(biāo)的公共服務(wù)類企業(yè)，主要涵蓋自然壟斷、公用事業(yè)、戰(zhàn)略資源、戰(zhàn)略性高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)。二是完成重大任務(wù)和專項(xiàng)任務(wù)的企業(yè)。除涉及國(guó)防安全、重要資源、尖端技術(shù)等不適宜由社會(huì)資本控股的行業(yè)外，其余行業(yè)均可以引入社會(huì)資本，甚至由社會(huì)資本控股。當(dāng)發(fā)生企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與國(guó)有資本戰(zhàn)略利益沖突時(shí)，國(guó)有資本通過行使“超級(jí)表決權(quán)”，解決混合所有制企業(yè)脫離國(guó)家對(duì)特定企業(yè)實(shí)施必要控制的問題。這里所述的“戰(zhàn)略利益”應(yīng)當(dāng)是指涉及公司戰(zhàn)略方向的改變，公司重大資產(chǎn)處置，公司解散、兼并、收購(gòu)，大規(guī)模裁員等情形。

（三）強(qiáng)制信息公開

近十幾年來，我國(guó)法學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界將保護(hù)中小股東權(quán)益作為研究股權(quán)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。在操作層面，如果要大規(guī)模推廣雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)這種股權(quán)結(jié)構(gòu)模式，首先要充分考慮到其可能帶來的后果。當(dāng)前，在我國(guó)公司治理面臨大股東說了算的“一言堂”局面，中小股東由于獲取公司信息渠道不暢，處于相對(duì)弱勢(shì)地位。針對(duì)信息披露不主動(dòng)、不透明，我國(guó)急需制定完善信息披露相關(guān)制度，尤其是涉及到中小股東利益的內(nèi)容。只有解決了信息披露問題，創(chuàng)始人或者合伙人之外其他中小股東才能夠獲得對(duì)公司運(yùn)營(yíng)、管理和前景的信心，雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)才能夠體現(xiàn)自身價(jià)值。

（四）暢通申訴渠道

任何一項(xiàng)制度都有其局限性，雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)與生俱來的缺陷需要通過完善中小股東申訴制度來彌補(bǔ)。一是可以通過監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能保障中小股東權(quán)益。二是可以通過在公司章程中設(shè)置中小股東權(quán)益受損時(shí)，臨時(shí)召開股東會(huì)的規(guī)定。三是可以在《公司法》中規(guī)定，中小股東享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利。

五、總結(jié)

2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把混合所有制改革作為2017年國(guó)企改革的關(guān)鍵支柱，電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工被列為混合所有制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的是，提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門的效率對(duì)支持整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和化解國(guó)企債務(wù)帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。通過改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，達(dá)到深化國(guó)有企業(yè)改革、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的目的。國(guó)資國(guó)企改的的難點(diǎn)和重點(diǎn)是改體制、改機(jī)制、改模式。改體制，指的是將管資產(chǎn)為主改為管資本為主，按照出資關(guān)系，明晰國(guó)資監(jiān)管邊界，優(yōu)化國(guó)資監(jiān)管方式，完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門對(duì)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的監(jiān)管方式。改機(jī)制，指的是將行政指令性計(jì)劃改為市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理，積極完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，釋放企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的內(nèi)生動(dòng)力和活力。改模式，指的是建立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的新模式，發(fā)掘產(chǎn)業(yè)與資本的內(nèi)在聯(lián)系，建立產(chǎn)業(yè)與資本的相互促進(jìn)的機(jī)制，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)資本和金融資本相融合，一手抓實(shí)體經(jīng)濟(jì)，一手抓資本運(yùn)作，積極發(fā)揮資本市場(chǎng)作用，拓寬投融資渠道，提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率和質(zhì)量。{6}

注釋：

{1}閆丹荔.雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)在中國(guó)的適用性研究——以Facebook的雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)為例[J]，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)，2014（8）

{2}{5}盧文道，王文心.雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)及其對(duì)一股一權(quán)規(guī)則的背離——阿里上市方案中“合伙人制度”引起的思考[A]，證券法苑（2013）第九卷，179-204

{3}{6}劉瑾.國(guó)有企業(yè)這一年一招棋勝滿盤活[N]，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2016.12.29

{4}閆丹荔.雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)在中國(guó)的適用性研究——以Facebook的雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)為例[J]，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)，2014（8）

（作者單位：山西省發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀研究院 山西太原 030002）

[作者簡(jiǎn)介：王璟，山西省發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀研究院，研究實(shí)習(xí)員；王喆，山西省發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀研究院，研究實(shí)習(xí)員。]

（責(zé)編：若佳）endprint