論我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)差異化競(jìng)爭(zhēng)與合作的立法保障

摘要：至2017年4月第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌，我國已陸續(xù)啟動(dòng)了三批次自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)入集群發(fā)展階段。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)未來的發(fā)展必然是合作與競(jìng)爭(zhēng)并存的態(tài)勢(shì)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)差異化試驗(yàn)?zāi)Ｊ教剿鬟^程中的規(guī)范運(yùn)行離不開立法保障，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之間的統(tǒng)籌分工、合作亦離不開中央和地方層面的綜合立法體系支撐。現(xiàn)行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在運(yùn)行過程中存在頂層法律缺位、地方法規(guī)創(chuàng)制權(quán)限不清、競(jìng)爭(zhēng)中立法律不完善、協(xié)同合作法規(guī)缺失等問題。解決這些系列問題的核心是制度創(chuàng)新，尤其是中央和地方職權(quán)分明、主體地位充分得以發(fā)揮的立法創(chuàng)新。通過頂層設(shè)計(jì)與地方探索立法的聯(lián)動(dòng)，細(xì)化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的差異化法制環(huán)境建設(shè)，構(gòu)建完善的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和評(píng)估體系，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法制創(chuàng)新，將是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)的可行路徑。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)；差異化競(jìng)爭(zhēng)；法律價(jià)值；立法原則；立法保障

中圖分類號(hào)：D927 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2017）10-0117-06

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立是我國應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化改革的創(chuàng)新選擇。2016年8月，黨中央、國務(wù)院決定在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省新設(shè)立7個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“布棋”由上海、廣東、天津、福建等沿海地區(qū)擴(kuò)展至中、西部地區(qū)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)入新階段。截止到2017年6月底，湖北、陜西與四川三省復(fù)制推廣第一、二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)效果顯著，完成復(fù)制推廣經(jīng)驗(yàn)超過80余項(xiàng)，但第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在立足自身特色，自主形成可復(fù)制、推廣的制度創(chuàng)新方面仍進(jìn)展緩慢，差異化定位未得到充分體現(xiàn)。

我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的核心定位在于試驗(yàn)，為探索應(yīng)對(duì)全球化競(jìng)爭(zhēng)的自由貿(mào)易體制積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2014年中央政府工作報(bào)告明確提出，要選擇若干具備條件的地方發(fā)展自由貿(mào)易園（港）區(qū)，形成可復(fù)制、可推廣的體制機(jī)制。我國國土遼闊、地區(qū)資源稟賦多異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差，中央政府選擇由沿海向內(nèi)地依序擴(kuò)張布局自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，初衷也是為了探索差異化的實(shí)踐模式，尋找更好適應(yīng)各地發(fā)展的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)模式。因此，中央政府在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃中，一直都以規(guī)避同質(zhì)化發(fā)展、探索差異化模式，作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)方案規(guī)劃和選址落子的基本思路。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成功設(shè)立之后，國內(nèi)一度有21個(gè)省市自治區(qū)將對(duì)接、準(zhǔn)備或申報(bào)“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”列為當(dāng)年政府工作重點(diǎn)，掀起了申報(bào)熱潮，部分意向申報(bào)省份之間亦出現(xiàn)了地區(qū)間的激烈角逐和利益博弈，這固然表現(xiàn)出地方政府對(duì)中央戰(zhàn)略布局的積極響應(yīng)，但也埋下了“同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)”的隱患①，與中央政府的試驗(yàn)?zāi)Ｊ教剿鞣结槷a(chǎn)生偏離。

一、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)差異化競(jìng)爭(zhēng)與合作的立法需求

2015年，為進(jìn)一步深化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開放工作，中央明確提出，擴(kuò)展自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)的目的是形成各試驗(yàn)區(qū)的對(duì)比試驗(yàn)、互補(bǔ)試驗(yàn)，通過試驗(yàn)區(qū)差異化戰(zhàn)略定位，豐富開放試驗(yàn)的多樣性，驗(yàn)證制度創(chuàng)新、措施復(fù)制推廣的可行性，建設(shè)更多的改革開放試驗(yàn)田。我國在設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)時(shí)，也充分考慮到各地的實(shí)際情況，為各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了差異化定位（如表1所示）。經(jīng)過三批次自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體部署，各地試驗(yàn)區(qū)之間勢(shì)必形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，但競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，梯度推進(jìn)的合作開放局面也可形成，最終實(shí)現(xiàn)差異化競(jìng)爭(zhēng)與合作。而差異化定位和職能也是各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與合作立法的引導(dǎo)性需求。

表1 我國前三批次自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略定位與重點(diǎn)職能

1. 法制與政策試驗(yàn)的自身需求：制度創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)控

法制、政策環(huán)境是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)區(qū)別于其它發(fā)展區(qū)域的標(biāo)志性特征。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)作初期，實(shí)施成效與運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)并存，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制要求將法制環(huán)境建設(shè)置于制度建設(shè)的首要位置。目前，已批準(zhǔn)公布的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)主要法律文件顯示，第一、二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均已由所在省、直轄市人大常委會(huì)批準(zhǔn)總體實(shí)施條例，出臺(tái)了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例。但自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)其它地方性法規(guī)和實(shí)施細(xì)則多數(shù)仍處于探索或試行階段，中央層級(jí)也暫未出臺(tái)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體法律文件，現(xiàn)有文件以授權(quán)調(diào)整實(shí)施、階段性變更兩種形式為主，從中央和地方不同管理層級(jí)來看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法制創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)控仍有較大發(fā)展空間。

表2 截至2017年1月我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)

主要法律文件和決定

2. 區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系協(xié)調(diào)的內(nèi)部需求：中央事權(quán)與地方事權(quán)關(guān)系的厘清

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試事項(xiàng)涉及到中央事權(quán)，因此梳理中央事權(quán)和地方事權(quán)的關(guān)系，才能進(jìn)一步厘清國家立法和地方立法的關(guān)系②。中央事權(quán)與地方事權(quán)沖突，地方立法缺乏上位支撐等問題③，根源是除常規(guī)部門法規(guī)外，現(xiàn)階段尚未有國家自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例或正式法出臺(tái)，且部分臨時(shí)性調(diào)整法規(guī)試驗(yàn)運(yùn)行期限已到。上海、天津、廣東、福建等地在地方立法過程中，均對(duì)國家出臺(tái)相關(guān)法律有著共同呼聲④，而中央遲遲未進(jìn)行相關(guān)立法，現(xiàn)實(shí)中地方又缺乏足夠的立法授權(quán)。

3. 合作開放、對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)的全局需求：以法制環(huán)境統(tǒng)合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展

中央、地方性法規(guī)的規(guī)范性、實(shí)踐性內(nèi)容的制定和完善，將為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)協(xié)同參與對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)提供立法支撐。然而，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立與運(yùn)行直接牽動(dòng)著地方利益，如果僅僅是地方自發(fā)性運(yùn)行管理，很難形成合作開放的局面，甚至?xí)呦騼?nèi)部惡性競(jìng)爭(zhēng)，例如廣東、福建兩地自貿(mào)區(qū)內(nèi)部分區(qū)實(shí)施方案提出之時(shí)就曾受到過質(zhì)疑，因?yàn)閺V東、福建兩地的自貿(mào)區(qū)方案均將試驗(yàn)區(qū)劃分為若干分散區(qū)域，這引起大家擔(dān)憂其后續(xù)協(xié)調(diào)與合作難以實(shí)現(xiàn)的問題，而且同一省內(nèi)的不同試驗(yàn)片區(qū)也可能各自為政，更難形成整體合作的態(tài)勢(shì)。為此，整體性法制環(huán)境對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的統(tǒng)合尤為重要。美國的《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案》、日本的《結(jié)構(gòu)改革特區(qū)法》等成功立法經(jīng)驗(yàn)表明，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)應(yīng)發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，充分整合地區(qū)市場(chǎng)要素優(yōu)勢(shì)⑤，以整體法制環(huán)境構(gòu)建引導(dǎo)合作開放、對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)效率的提升⑥。例如，韓國在未建立貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)即先期出臺(tái)《關(guān)稅自由貿(mào)易區(qū)專門法》，法律先行模式使釜山自由貿(mào)易區(qū)在建成之前即擁有規(guī)范、嚴(yán)格的法律依據(jù)。

二、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)合作的立法價(jià)值與原則endprint

為創(chuàng)新法制環(huán)境，中央決定在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)停止實(shí)施相關(guān)法律法規(guī)，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法騰挪空間。在此形勢(shì)下，又如何保持國家法律的統(tǒng)一完整性，在地方探索立法的同時(shí)，如何使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不至于游離于法律監(jiān)管之外，如何協(xié)調(diào)中央與地方政府在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的價(jià)值取向，根據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法規(guī)的屬性特征、建設(shè)目標(biāo)，確定基本立法原則，是當(dāng)前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)、合作立法需要直面的問題。

1. 競(jìng)爭(zhēng)合作的立法價(jià)值

中央與地方政府之間在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法上的辯證關(guān)系，反映的是法律普適性與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法特殊性的辯證關(guān)系：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是國家戰(zhàn)略，是深化改革開放的全局舉措，其成功經(jīng)驗(yàn)必將推而廣之，但其不能完全脫離國家普適性的制度環(huán)境；就立法內(nèi)容而言，地方需要在稅收、金融、投資、貿(mào)易等先行先試的核心領(lǐng)域突破現(xiàn)有國家法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，這使其具有立法的特殊性。因此，國家法律的普適性與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法特殊性之間必然存在矛盾，須有效利用立法理論中一般規(guī)定與特殊規(guī)定機(jī)理，詮釋自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法價(jià)值⑦。

中央政府的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法是自上而下的完備法律體系形成的起點(diǎn)，是維護(hù)頂層設(shè)計(jì)原則、保障自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)良性競(jìng)爭(zhēng)、合作效率的法制基礎(chǔ)。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中央層級(jí)立法缺位的現(xiàn)實(shí)情況下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之間、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與其它行政區(qū)之間存在明顯的法律邊界分離，由自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各門類經(jīng)濟(jì)政策、部門規(guī)章替代法律的實(shí)際地位，會(huì)造成中央對(duì)地方管理、對(duì)各部門協(xié)調(diào)的成本抬高，并降低制度運(yùn)行效率。若中央層級(jí)立法長期缺位，僅針對(duì)部分法規(guī)出臺(tái)暫停實(shí)施、階段性變更等決定，容易產(chǎn)生自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)游離于中央法律之外的問題，增加制度沖突所產(chǎn)生的運(yùn)行成本和風(fēng)險(xiǎn)。與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中央層級(jí)立法缺位相比，保持中央政府自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律體系的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性，使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律范疇統(tǒng)一納入中央層面法律邊界是競(jìng)爭(zhēng)與合作立法的緊迫任務(wù)，其價(jià)值主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，一是明確國家自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的精神和主導(dǎo)方向；二是為國際合作中的多邊談判提供法律支撐；三是解決自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地方法規(guī)制定依據(jù)不足的問題；四是規(guī)避各級(jí)法律法規(guī)解釋歧義的出現(xiàn)。

在中央政府的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法基礎(chǔ)上，地方政府的地方性法規(guī)、實(shí)施細(xì)則的制訂是必要補(bǔ)充。立法體系中地方政府立法主體的缺位難以保障差異化模式探索、制度創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的運(yùn)行將更難有監(jiān)管、執(zhí)行等具體實(shí)施體系的支撐⑧。在中央自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法框架基礎(chǔ)上，各級(jí)政府因地制宜進(jìn)行制度創(chuàng)新、法規(guī)細(xì)則擬定，將為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)合理競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范運(yùn)行創(chuàng)設(shè)良好的制度環(huán)境。其立法價(jià)值有三：一是形成中央法律自上而下的接駁，保障自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策的落地；二是通過可比性立法方案創(chuàng)制，體現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之間的差異化定位，為創(chuàng)新模式探索提供支撐；三是實(shí)現(xiàn)法制創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)，以制度競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)效率提升。

2. 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法原則

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是國內(nèi)法與國際法對(duì)接最為頻繁的區(qū)域，由于法律創(chuàng)制主體受國際慣例、國際已有自貿(mào)區(qū)立法的影響，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律體系多數(shù)成為了國內(nèi)法向國際法過渡的一種形式。因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法有別于一般的國內(nèi)立法，既應(yīng)考慮國內(nèi)法制創(chuàng)新、實(shí)際運(yùn)行的合憲性與合法性要求，也應(yīng)兼顧法律國際化與通用性要求，而且試驗(yàn)區(qū)的先行試驗(yàn)屬性決定了還應(yīng)考慮其法律的穩(wěn)定性和前瞻性。

第一，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法不同于一般區(qū)域立法，為支撐發(fā)展模式探索，需提供必要的法制創(chuàng)新環(huán)境，在法制創(chuàng)設(shè)過程中應(yīng)體現(xiàn)創(chuàng)新性內(nèi)容。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)是效率競(jìng)爭(zhēng)與制度創(chuàng)新的綜合反映，創(chuàng)新性內(nèi)容應(yīng)立足于開放深化，立足于各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的差異化競(jìng)爭(zhēng)。例如，《中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》在稅收、投資、金融等一般性條款外，專設(shè)服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展章節(jié)，在增強(qiáng)口岸服務(wù)輻射功能、促進(jìn)科技協(xié)同創(chuàng)新、優(yōu)化區(qū)域金融服務(wù)、支持區(qū)域要素市場(chǎng)建設(shè)等方面作了規(guī)定，用法律形式確定了天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)輻射帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的路徑。創(chuàng)新性原則的實(shí)施是發(fā)揮地方法規(guī)探索自主性的體現(xiàn)，但目前學(xué)界對(duì)于創(chuàng)新地方事權(quán)幅度仍存在較大爭(zhēng)論，有觀點(diǎn)認(rèn)為，在創(chuàng)新法制環(huán)境過程中，地方事權(quán)立法可適當(dāng)降低權(quán)限門檻，試行中央立法機(jī)關(guān)對(duì)地方的授權(quán)立法。事實(shí)上，授權(quán)立法并未有實(shí)踐先例⑨，2015年修訂的《中華人民共和國立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）也未有明確條文支撐，因此，從國家法律體系的穩(wěn)定及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)作考慮，創(chuàng)新性原則應(yīng)當(dāng)有明確的創(chuàng)新邊界，即鼓勵(lì)在中央層級(jí)法律規(guī)定的幅度內(nèi)，進(jìn)行具體法規(guī)內(nèi)容的創(chuàng)新。

第二，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法規(guī)涉及產(chǎn)業(yè)、投資、貿(mào)易等廣泛領(lǐng)域，法律的嚴(yán)肅性要求在法律創(chuàng)制、調(diào)整過程中保持相對(duì)穩(wěn)定，維護(hù)法律體系在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)支撐地位。而且，由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是一種特殊過渡形態(tài)，試驗(yàn)期內(nèi)對(duì)制度創(chuàng)新的成效還缺乏預(yù)測(cè)和評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，宜在立法上采取穩(wěn)步推進(jìn)的節(jié)奏。穩(wěn)定性原則要求在法律規(guī)則的創(chuàng)制過程中應(yīng)根據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案，細(xì)化階段目標(biāo)，差別化確定中央、地方層級(jí)立法創(chuàng)新的側(cè)重點(diǎn)。此外，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)未來在模式總結(jié)推廣后將逐步走向正式自貿(mào)區(qū)，立法應(yīng)當(dāng)具備足夠的前瞻性。立法的前瞻性原則要求規(guī)則在創(chuàng)制過程中應(yīng)建立學(xué)習(xí)機(jī)制，總結(jié)先行先試的成功經(jīng)驗(yàn)并提煉為規(guī)則內(nèi)容，增強(qiáng)規(guī)則的適用性。同時(shí)，須處理好自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)目標(biāo)與改革的階段性關(guān)系，合理設(shè)置規(guī)劃近、中、遠(yuǎn)期制度建設(shè)目標(biāo)，進(jìn)行必要的規(guī)則儲(chǔ)備，推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法制環(huán)境的穩(wěn)步、高效發(fā)展。

第三，為應(yīng)對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國家立法的一般性要求和地方政府立法的特殊性要求，中央層級(jí)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法過程中，可遵循確定性規(guī)則與委任性規(guī)則相結(jié)合的立法原則，針對(duì)國家事權(quán)范疇內(nèi)的稅收、海關(guān)、投資、金融等領(lǐng)域，制定確定性規(guī)則內(nèi)容，緩解地方法規(guī)落地運(yùn)行依據(jù)不充分的現(xiàn)實(shí)局限。確定性規(guī)則能夠保障中央在引導(dǎo)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法建設(shè)中的主體地位，例如試驗(yàn)區(qū)各方一直在期待中央在推出外商投資“負(fù)面清單”全國版的基礎(chǔ)上，明確自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”與全國版“負(fù)面清單”的關(guān)系。在必要的確定性規(guī)則基礎(chǔ)上，應(yīng)留有一定的委任性規(guī)則設(shè)立余地，保留充分發(fā)揮地方自主性的委任性規(guī)則內(nèi)容，規(guī)定一些必要的方向性、概括性指示，允許地方在法律細(xì)則上作出探索。確定性規(guī)則與委任性規(guī)則反映的是法律的規(guī)定性與靈活性，從首份外商投資正面清單管理模式到2015年修正后的負(fù)面清單管理模式，強(qiáng)調(diào)的是“法無禁止即可為”⑩，這也反映了中央為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行釋放政策空間的嘗試。endprint

第四，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法制環(huán)境并不僅僅對(duì)國內(nèi)機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人有約束力，其還更廣泛地面對(duì)外來投資、貿(mào)易，反映國際化視野、承襲國際化慣例也應(yīng)當(dāng)作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法的基本原則。自貿(mào)區(qū)國際化、法治化的基本共性也要求在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法中堅(jiān)持國際化原則。國際化原則在立法中應(yīng)細(xì)化體現(xiàn)在建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)目標(biāo)的規(guī)范規(guī)則上，例如對(duì)應(yīng)自貿(mào)區(qū)基本類型的規(guī)范規(guī)則，國際上已有較多成功的自貿(mào)區(qū)立法經(jīng)驗(yàn)，可以適當(dāng)借鑒。此外，國際化原則的貫徹需從細(xì)節(jié)規(guī)范處著眼，例如，在立法過程中要注重制定針對(duì)自貿(mào)區(qū)基本類型的國際化規(guī)則條款、注重事前審查規(guī)范向事中、事后監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)過程跟蹤、管控國際化轉(zhuǎn)向的具體條款。

三、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)差異化競(jìng)爭(zhēng)與合作的法律形式和內(nèi)容架構(gòu)

競(jìng)爭(zhēng)與合作是“分批多地”自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之間的基本關(guān)系形式，其關(guān)系的確立依賴立法保障。實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度建設(shè)的核心目標(biāo)，但作為首部自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律文件——《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》涉及保障競(jìng)爭(zhēng)中立的內(nèi)容是不完整的{11}，其它試驗(yàn)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)中立文件仍主要沿用《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）、《中華人民共和國反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（以下簡(jiǎn)稱《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》），也未有實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新。目前，“3批11地”各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度建設(shè)基本以區(qū)域試驗(yàn)為主，區(qū)域間合作的法律機(jī)制和合作的互補(bǔ)性內(nèi)容，仍未確立跨區(qū)法律文件和規(guī)則內(nèi)容。因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系確立的當(dāng)務(wù)之急是法律形式與內(nèi)容架構(gòu)的完善。

1. 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中立的法律形式和內(nèi)容

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中立的法律形式和內(nèi)容以“反壟斷”、“反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”、“負(fù)面清單”等相關(guān)法律為基石。上海、天津、福建等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為推動(dòng)自由競(jìng)爭(zhēng)，相繼出臺(tái)了地區(qū)版的反壟斷法（一般簡(jiǎn)稱“反壟斷工作辦法”）。至2017年1月，我國各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在“反壟斷”、“反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”等方面的制度創(chuàng)新基本集中在相關(guān)核心法律的落地實(shí)施機(jī)制上，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)未獲得相應(yīng)權(quán)限開展立法創(chuàng)新試驗(yàn)，仍以國家層面的競(jìng)爭(zhēng)法律文件為準(zhǔn)則。各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主競(jìng)爭(zhēng)法律探索仍僅停留在落地和實(shí)施機(jī)制方面，此類文件有《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)反壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和行政壟斷執(zhí)法工作辦法》、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)《反價(jià)格壟斷工作辦法》、《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)經(jīng)營者集中反壟斷審查工作辦法》、《中國（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)反價(jià)格壟斷工作辦法》，以及《中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)反壟斷工作辦法》等。

“負(fù)面清單”為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)中立是全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、投資活動(dòng)的主流法律形式。競(jìng)爭(zhēng)中立相關(guān)法律為競(jìng)爭(zhēng)管理主體確定了一系列的競(jìng)爭(zhēng)行為限定準(zhǔn)則。經(jīng)濟(jì)自由內(nèi)含于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度建設(shè)以強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易自由為核心目標(biāo)。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)于2014年率先實(shí)施對(duì)外投資“負(fù)面清單”制度模式，明確規(guī)定139項(xiàng)禁止投資產(chǎn)業(yè)，為我國對(duì)外開放競(jìng)爭(zhēng)開啟了新的法制進(jìn)程。2016年，國務(wù)院《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》規(guī)定了不符合國民待遇等原則的外商投資準(zhǔn)入特別管理措施，將“負(fù)面清單”減至122項(xiàng)，并計(jì)劃在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的基礎(chǔ)上推行全國版“負(fù)面清單”法律文件?！柏?fù)面清單”的確立、調(diào)整，增強(qiáng)了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中立的能力。

2. 當(dāng)前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與合作的法律環(huán)境障礙

其一，反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。目前，從中央到地方政府，反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置形式多樣，更迭頻繁，制約了違法信息的上報(bào)及執(zhí)法的銜接。一直以來，我國反壟斷行政涉及部門多頭管理，例如，商務(wù)部反壟斷局主管經(jīng)營者集中審查，國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督和反壟斷局主管涉及價(jià)格的反壟斷問題，國家工商行政管理總局反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局主管反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，2015年11月國務(wù)院又設(shè)立反壟斷委員會(huì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作。與國家統(tǒng)一設(shè)置專門行政機(jī)構(gòu)相比，各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)并未及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，例如，盡管上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)細(xì)化了反壟斷審查機(jī)制，但統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并未設(shè)立；福建省由省價(jià)格主管部門，根據(jù)國務(wù)院價(jià)格主管部門的授權(quán)負(fù)責(zé)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的反價(jià)格壟斷執(zhí)法工作，承擔(dān)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)價(jià)格壟斷案件的調(diào)查、認(rèn)定、處理等職責(zé)，各職能仍由若干行政職能部門分擔(dān)，缺少統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)機(jī)制。

其二，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)合作規(guī)則缺失。以“反壟斷”、“反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”、“負(fù)面清單”為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)中立制度，旨在確保自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)外資企業(yè)與非外資企業(yè)、地區(qū)內(nèi)企業(yè)與地區(qū)外企業(yè)等各類企業(yè)之間公平競(jìng)爭(zhēng)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“負(fù)面清單”制度已在先行試驗(yàn)創(chuàng)新過程中獲得較大進(jìn)展，但未來與全國版“負(fù)面清單”關(guān)系的處理仍存在不確定性，且“負(fù)面清單”對(duì)國內(nèi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之間的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)并無約束力。盡管“反壟斷”、“反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”法律兼顧了國外和國內(nèi)，但區(qū)域間合作規(guī)則、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國家統(tǒng)一基礎(chǔ)法等法律文件的缺位，只能通過單方面依靠自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立過程中實(shí)施上位審查、協(xié)調(diào)，難以真正發(fā)揮區(qū)域間產(chǎn)業(yè)要素優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的高效合作。

其三，地方立法權(quán)限不足，中央總體立法缺位。《立法法》第72條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。國家雖然階段性授權(quán)已批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)調(diào)整實(shí)施相關(guān)法律，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法情形卻與《立法法》規(guī)定的不相抵觸的前提相異，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法探索實(shí)際已與《立法法》出現(xiàn)抵觸，受此影響，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地方立法層次將難以提升。2016年7月，國務(wù)院決定在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整《中華人民共和國外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》等18部行政法規(guī)，暫停相關(guān)法規(guī)的實(shí)施為已設(shè)立的四省市自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)騰挪了立法空間，但地方立法權(quán)限不足、立法探索進(jìn)展緩慢等問題造成部分法規(guī)出現(xiàn)空窗期，導(dǎo)致地方立法遠(yuǎn)未完善，競(jìng)爭(zhēng)與合作法規(guī)的支撐更加薄弱。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地方立法艱難，中央層級(jí)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體立法又遲遲未出，完善的法律環(huán)境成為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的主要桎梏。

3. 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與合作的法制建設(shè)路徑endprint

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與合作法制建設(shè)的路徑應(yīng)一分為二：一是通過建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)基本法規(guī)、基本條例等一般法，確立競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域合作的原則性內(nèi)容；二是通過建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)行業(yè)、部門的具體法規(guī)，確立競(jìng)爭(zhēng)與合作的法律規(guī)則。合法、自由競(jìng)爭(zhēng)要求將競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則置于法治環(huán)境框架內(nèi)，以“負(fù)面清單”、《反壟斷法》、《不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等競(jìng)爭(zhēng)法律的完善引領(lǐng)競(jìng)爭(zhēng)效率提升，以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)動(dòng)態(tài)功能定位為出發(fā)點(diǎn)，創(chuàng)新區(qū)域間合作法規(guī)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間高效合作關(guān)系的確立。

首先，要嚴(yán)格地方立法并加快中央層級(jí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法。嚴(yán)格立法程序要求地方法規(guī)的制定應(yīng)有其立法“頂板”，避免越權(quán)立法。因此，在立法上獲得全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、各部委的授權(quán)，開展地方自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法，要求在立法權(quán)限上有授權(quán)支撐，嚴(yán)格自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法的法定程序。解決法律暫停實(shí)施“空窗期”地方立法權(quán)限的爭(zhēng)論問題的核心在于厘清中央與地方事權(quán)關(guān)系，加快中央層級(jí)立法。要以2013年以來自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試行經(jīng)驗(yàn)為引導(dǎo)，加快出臺(tái)統(tǒng)一、規(guī)范的專門法律，統(tǒng)一管理全國的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。依托中央的立法主體地位，從中央層級(jí)立法的可行路徑分析，建議分兩步實(shí)施，可先由國務(wù)院出臺(tái)規(guī)范全國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的行政條例——《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，然后，再完成幾批次的自由貿(mào)易先行試驗(yàn)，在模式調(diào)整穩(wěn)固且建設(shè)成效顯著的情況下，再行出臺(tái)正式的《自由貿(mào)易區(qū)法》，并調(diào)整試驗(yàn)區(qū)為正式的自由貿(mào)易區(qū)。

其次，要厘定中央與地方事權(quán)的立法范疇。已經(jīng)開展地方法規(guī)探索的幾個(gè)試點(diǎn)的反饋情況顯示，中央與地方事權(quán)界定的不清晰是困擾自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地方立法的關(guān)鍵難點(diǎn)。厘定中央與地方事權(quán)的立法范疇是未來自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法的燃眉之急，要把握好中央事權(quán)范疇與地方事權(quán)范疇各自的修正重點(diǎn)，對(duì)涉及海關(guān)、稅務(wù)、金融等國家事權(quán)的內(nèi)容，應(yīng)以中央為主體，地方協(xié)同推進(jìn)相關(guān)事權(quán)改革創(chuàng)新；對(duì)涉及地方事權(quán)的管理、執(zhí)行體制、綜合監(jiān)管等法制環(huán)境建設(shè)內(nèi)容，應(yīng)充分發(fā)揮地方主體作用，從深化自主改革、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的角度修改完善，提高地方事權(quán)法規(guī)的適用性，并增加體現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)個(gè)性化戰(zhàn)略定位、體現(xiàn)改革特殊方向性的相關(guān)法規(guī)內(nèi)容，建立事權(quán)界定清晰、主體地位功能分工明確的中央與地方綜合立法體系。

再次，要建立國家自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)常態(tài)化管理機(jī)構(gòu)。在差異化競(jìng)爭(zhēng)情況下，如果缺乏上位機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將難以自發(fā)形成合作開放的整體態(tài)勢(shì)。為此，可參照國務(wù)院自貿(mào)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，設(shè)立國家自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)常態(tài)化管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)地方與各部委、自貿(mào)區(qū)之間在競(jìng)爭(zhēng)與合作問題上的關(guān)系。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)常態(tài)化管理機(jī)構(gòu)除協(xié)調(diào)職能外，應(yīng)清晰界定機(jī)構(gòu)權(quán)限，將主要職能定位為研究與擬訂自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、組織編制中央層級(jí)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法規(guī)方案，建立健全法規(guī)體系，研究發(fā)布自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)稅收、金融、投資、貿(mào)易等政策運(yùn)行引導(dǎo)方案，跟蹤自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法規(guī)政策實(shí)施情況，并承擔(dān)建立自貿(mào)區(qū)運(yùn)行評(píng)估體系，綜合評(píng)估運(yùn)行成效，總結(jié)研究實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和模式等。

最后，要構(gòu)建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度環(huán)境建設(shè)評(píng)估體系。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)差異化競(jìng)爭(zhēng)與合作的成效最終應(yīng)接受檢驗(yàn)，國家對(duì)各試驗(yàn)區(qū)的模式運(yùn)行也需進(jìn)行評(píng)估，以評(píng)價(jià)試驗(yàn)?zāi)Ｊ竭\(yùn)行的效率，總結(jié)成功的體制創(chuàng)新內(nèi)容，以擬定進(jìn)一步調(diào)整推廣的方案。因此，制度環(huán)境建設(shè)的評(píng)估體系應(yīng)作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法制創(chuàng)新的必要內(nèi)容，構(gòu)建包含評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估結(jié)果反饋的完整評(píng)估體系，根據(jù)試驗(yàn)?zāi)Ｊ讲町?、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)個(gè)性化戰(zhàn)略定位，分別確定各試驗(yàn)區(qū)的評(píng)估方案。制度環(huán)境建設(shè)評(píng)估體系不僅要以評(píng)估試驗(yàn)區(qū)開展成效為目標(biāo)，還應(yīng)增加管理體制的目標(biāo)責(zé)任跟蹤評(píng)估，建立中央至地方自上而下的評(píng)估體制，并根據(jù)管理層級(jí)確定各級(jí)評(píng)估重點(diǎn)。具體實(shí)施評(píng)估時(shí)，應(yīng)把控好一個(gè)核心、四個(gè)維度：一個(gè)核心是指圍繞制度創(chuàng)新評(píng)估；四個(gè)維度指：一是對(duì)建設(shè)成效作出客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)；二是對(duì)效率和障礙作出判斷；三是對(duì)體制短板作出識(shí)別分析；四是對(duì)調(diào)整思路、復(fù)制推廣決策作出建議。

注釋：

① 葉檀：《新自貿(mào)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)誰執(zhí)牛耳？》，《商周刊》2014年第26期。

② 王海燕：《自貿(mào)區(qū)立法：三個(gè)原則破解難點(diǎn)》，《解放日?qǐng)?bào)》，2014年6月18日。

③ 顏曉閩：《自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃法律沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，《東方法學(xué)》2014年第2期。

④ 顧曉紅：《助推中央層級(jí)“自貿(mào)區(qū)”立法》，《聯(lián)合時(shí)報(bào)》，2016年9月13日。

⑤ 李?。骸冬F(xiàn)實(shí)制度主義與中美自貿(mào)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)》，《當(dāng)代亞太》2016年第3期。

⑥ 趙春明等：《上海自貿(mào)區(qū)與國際經(jīng)濟(jì)合作競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的培育》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2014年第5期。

⑦ 劉曉紅、賀小勇：《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)草皮書》，北京大學(xué)出版社2016年版，第30—31頁。

⑧ 關(guān)保英：《權(quán)力清單的行政法價(jià)值研究》，《江漢論壇》2015年第1期。

⑨ 陳伯禮：《授權(quán)立法研究》，法律出版社2000年版，第351—352頁。

⑩ 龔柏華：《“法無禁止即可為”的法理與上海自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”模式》，《東方法學(xué)》2013年第6期。

{11} 張占江：《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例競(jìng)爭(zhēng)中立制度解釋》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2015年第2期。

作者簡(jiǎn)介：陳煒，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生，上海，200030。

（責(zé)任編輯 李 濤）endprint