宜昌市水污染防治的政策效應(yīng)與立法重構(gòu)

殷仁勝

(三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

宜昌市水污染防治的政策效應(yīng)與立法重構(gòu)

殷仁勝

(三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

水是生命之源，生態(tài)之基。“十二”五期間，宜昌市出臺(tái)了一系列政策措施協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源保護(hù)的矛盾。然而，防治水污染的政策措施雖在一定程度上遏制了水環(huán)境惡化的趨勢(shì)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策又導(dǎo)致了水污染的加重。實(shí)踐證明，政策本身具有諸多缺陷不能有效地解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水環(huán)境保護(hù)的沖突。必須以地方立法的形式構(gòu)建水污染防治制度體系，建立水功能區(qū)制度、目標(biāo)控制制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及跨區(qū)域水生態(tài)保護(hù)合作機(jī)制。

水污染防治； 政策； 地方立法

水是生命之源，生態(tài)之基。2016年1月，習(xí)近平總書(shū)記在重慶召開(kāi)的推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須從中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路……要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”。宜昌作為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上重要的節(jié)點(diǎn)城市和三峽工程庫(kù)壩區(qū)所在地、長(zhǎng)江流域中游水環(huán)境安全重要城市，保護(hù)水資源責(zé)任重大。如何保護(hù)宜昌市水生態(tài)環(huán)境？黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確要求：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系……用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！北疚囊砸瞬鞋F(xiàn)行政策實(shí)踐為依據(jù)，分析其在水污染防治方面的利弊得失，并從地方立法的角度探討水污染防治制度的構(gòu)建。

一、宜昌市政策實(shí)踐對(duì)水資源保護(hù)的效應(yīng)分析

在我國(guó)，政策即通俗所說(shuō)的各類(lèi)“紅頭文件”，屬于規(guī)范性文件范疇，表現(xiàn)形式包括計(jì)劃、措施、辦法、實(shí)施方案、考核標(biāo)準(zhǔn)、紀(jì)要、通知、意見(jiàn)甚至領(lǐng)導(dǎo)人的講話等。政策具有極大的靈活性和極強(qiáng)的針對(duì)性，在我國(guó)的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活中都發(fā)揮著極為重要的作用。作為集政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活于一體的環(huán)境保護(hù)，政策對(duì)其影響也莫不如是。

(一)政策實(shí)踐對(duì)水污染防治的正向效應(yīng)

(1)制定的政策及采取的措施。

政策是一事一議的結(jié)果，是具體行政行為的依據(jù)。2014—2015年期間，宜昌市委、市政府及職能部門(mén)制定了一批水資源保護(hù)的政策(見(jiàn)下表)。

表1 “十二五”期間宜昌市頒發(fā)的部分與水資源保護(hù)有關(guān)政策一覽表

這些政策既涉及水資源保護(hù)的全局性問(wèn)題，也有專(zhuān)項(xiàng)性規(guī)定；既有全域性的一般規(guī)定，也有針對(duì)某一河流的特別規(guī)定。依據(jù)政策，相關(guān)職能部門(mén)采取了一系列積極措施防治水污染。這些措施主要有：組織聯(lián)合考核組，對(duì)各縣(市、區(qū))執(zhí)行政策情況進(jìn)行評(píng)比；建立聯(lián)席會(huì)議、信息互通、日常聯(lián)合巡查、集中查處聯(lián)動(dòng)、目標(biāo)考核和責(zé)任追究等五大制度；強(qiáng)化三峽庫(kù)區(qū)秭歸水域綜合管理工作；組建黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局，加強(qiáng)黃柏河流域水資源的保護(hù)和管理；舉行“以同飲清江水、共護(hù)母親河”為主題的“清江保護(hù)日活動(dòng)”，提高市民的環(huán)保意識(shí)；舉行跨域河流聯(lián)席會(huì)議，共同應(yīng)對(duì)水資源保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)；全面推行“河長(zhǎng)制”，加強(qiáng)流域生態(tài)保護(hù)等。上述政策及措施切合實(shí)際，對(duì)宜昌市水污染和水生態(tài)文明建設(shè)起到了重要的促進(jìn)作用。

(2)政策措施取得的成效。

對(duì)于宜昌市為保護(hù)水生態(tài)環(huán)境制定的政策和采取的措施效果，我們可以通過(guò)近年來(lái)水土流失、水資源供給、水環(huán)境質(zhì)量情況來(lái)考察。首先，從水土保持情況來(lái)看，截至2015年底，全市累計(jì)治理水土流失面積1007.9公頃，水土保持重點(diǎn)工程完成小流域治理面積385.95公頃。其次，從水資源供應(yīng)來(lái)看，由于貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度到位，盡管近年來(lái)宜昌市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度在全省名列前茅，用水規(guī)模逐年增大，但水資源供應(yīng)平穩(wěn)有序，在全省2014年度實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的考核結(jié)果中，名列各地(市、州)第二名。再次，從水質(zhì)狀況來(lái)說(shuō)，2015年，市域內(nèi)長(zhǎng)江干流及主要河流水質(zhì)狀況較好，絕大部分達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(GB/T3838—2002)III類(lèi)水質(zhì)；全市28個(gè)飲用水源地水質(zhì)評(píng)估結(jié)果顯示，合格水源地23個(gè)，達(dá)標(biāo)率為88.9%；全市45個(gè)主要湖泊、水庫(kù)全年期水質(zhì)達(dá)到III類(lèi)的有35個(gè)，占比77.8%；全市102個(gè)水功能區(qū)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，水質(zhì)達(dá)標(biāo)的有83個(gè)，達(dá)標(biāo)率為81.4%①。被稱(chēng)為宜昌市“母親河”的黃柏河，部分流域水質(zhì)曾退化到劣Ⅴ類(lèi)，近年來(lái)由于采取各種措施取得初步成效，全流域基本恢復(fù)至Ⅲ類(lèi)水質(zhì)。從2015年度各項(xiàng)檢測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)看，宜昌市水生態(tài)保護(hù)總體達(dá)到《湖北省環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》涉及宜昌市水環(huán)境保護(hù)質(zhì)量約束型指標(biāo)要求。

(二)政策對(duì)水污染防治的負(fù)向效應(yīng)

政策對(duì)水環(huán)境保護(hù)也會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響，這是由水資源本身的雙重屬性所決定的。一方面，水資源是重要的生產(chǎn)要素，可以為人類(lèi)提供物質(zhì)需求；另一方面，水自然環(huán)境又可以帶給人們巨大的精神享受，使人怡情于優(yōu)美如畫(huà)的山水之中。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分，甚至貧困依然不能遠(yuǎn)離社會(huì)公眾時(shí)，凡夫俗子們對(duì)物質(zhì)利益的普遍追求就成為政策制定者承擔(dān)的實(shí)現(xiàn)這種“公意”下義不容辭的責(zé)任，“生態(tài)不經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)不生態(tài)”的二元悖論魔咒就會(huì)出現(xiàn)。從發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展歷程來(lái)看，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)脫貧致富的唯一途徑，產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展和城鎮(zhèn)有序拓展，都需要政策導(dǎo)向，宜昌市也不例外。為了擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)，拓展城市發(fā)展空間，宜昌市出臺(tái)的一系列相關(guān)的支持政策，這些政策的實(shí)施，一方面促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化率的提高，另一方面對(duì)水資源的保護(hù)也帶來(lái)負(fù)面影響。

(1)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)水環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的負(fù)面影響。

對(duì)水資源帶來(lái)最大負(fù)面影響的是工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展政策。由于農(nóng)業(yè)污染難于統(tǒng)計(jì)，在此我們只討論工業(yè)水污染問(wèn)題。宜昌市的工業(yè)發(fā)展速度近十多年來(lái)在全省一直名列前茅，即使與全國(guó)同等城市相比也是一直處在前列。宜昌市工業(yè)化水平最高且在全國(guó)占有重要地位的產(chǎn)業(yè)是精細(xì)化工和水電。精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要磷礦資源，宜昌磷礦資源非常豐富，是全國(guó)第三大礦區(qū)，儲(chǔ)量占湖北省的50%。正因如此，精細(xì)化工一直是宜昌市的支柱產(chǎn)業(yè)，政策上盡量給予其傾斜?！笆濉逼陂g，宜昌市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)精細(xì)化工、食品生物醫(yī)藥、先進(jìn)裝備制造等千億產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的意見(jiàn)》及《關(guān)于進(jìn)一步加大產(chǎn)業(yè)政策扶持的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2015年，宜昌市精細(xì)化工實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值1558.3億元，比上年增長(zhǎng)10.1%。就水電行業(yè)來(lái)說(shuō)，宜昌是聞名世界的“水電之都”，市域內(nèi)除了聞名遐邇的三峽電站和葛洲壩電站外，裝機(jī)1000千瓦以上的水電站180多座，年發(fā)電量超過(guò)22.49億千瓦時(shí)。不可否認(rèn)，宜昌工業(yè)發(fā)展的成績(jī)是令人驕傲的，對(duì)于提高宜昌市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力功不可沒(méi)。成績(jī)背后有眾多因素，其中政策引導(dǎo)與支持所起的作用同樣是巨大的和不可否定的。然而，這一經(jīng)濟(jì)成績(jī)的代價(jià)是包括水資源在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境的犧牲。首先，工業(yè)發(fā)展對(duì)水體的破壞是巨大的。近十多年來(lái)，由于磷礦被大量開(kāi)采，小型水電站數(shù)量劇增，宜昌市域內(nèi)的河流水質(zhì)處在污染較嚴(yán)重的V類(lèi)和污染嚴(yán)重的劣V類(lèi)水河長(zhǎng)380.6公里，占2015年全年期全因子評(píng)價(jià)河長(zhǎng)的13.7%，主要污染項(xiàng)目為氨氮和總磷。再?gòu)暮春退畮?kù)情況看，2015年度全市45個(gè)主要湖泊及水庫(kù)全年期水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況不容樂(lè)觀，其中20個(gè)湖庫(kù)為中營(yíng)養(yǎng)，17個(gè)湖庫(kù)為輕度富營(yíng)養(yǎng)，8個(gè)為中度富營(yíng)養(yǎng)。眾所周知，富營(yíng)養(yǎng)化是由于水體中氮磷營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的富集，引起藻類(lèi)及其他浮游生物的迅速繁殖，使水體溶解氧含量下降，造成藻類(lèi)、浮游生物、植物、水生物和魚(yú)類(lèi)衰亡甚至絕跡的污染現(xiàn)象。也就是說(shuō)，富營(yíng)養(yǎng)化是由于水體含氮磷過(guò)高且處于相對(duì)不流動(dòng)狀態(tài)造成的，開(kāi)采礦產(chǎn)和攔水修壩正好解釋了宜昌市水質(zhì)富營(yíng)養(yǎng)化的原因。雖然我們不能把開(kāi)礦損壞土地及水質(zhì)變差的責(zé)任都強(qiáng)加在精細(xì)化工和水電產(chǎn)業(yè)上，但政策導(dǎo)向下的工業(yè)化的快速發(fā)展是水生態(tài)環(huán)境惡化最重要的原因這一事實(shí)是無(wú)可爭(zhēng)辯的。

(2)城鎮(zhèn)化發(fā)展政策對(duì)水環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的負(fù)面影響。

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的載體，是現(xiàn)代化的必由之路，更是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。在持續(xù)的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，宜昌市城鎮(zhèn)化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率不斷提高。截至2014年底，宜昌市城鎮(zhèn)化率為56.5%，高于全國(guó)及湖北省平均水平②。當(dāng)下，宜昌正在實(shí)現(xiàn)從大城市向特大城市的轉(zhuǎn)變。按照《宜昌市城市總體規(guī)劃(2011—2030年)》的構(gòu)想，到2030年，宜昌市城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，中心城區(qū)人口377萬(wàn)?！按蟪菈?mèng)”的實(shí)現(xiàn)對(duì)城市水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)帶來(lái)難題。城市發(fā)展的顯著特征是工業(yè)聚集和人口集中，造成污染也同步集中。2016年10月，宜昌市環(huán)保局組織環(huán)保監(jiān)測(cè)站對(duì)全市17條河流32個(gè)考核斷面水質(zhì)進(jìn)行了監(jiān)測(cè)，其中水質(zhì)超過(guò)水環(huán)境功能區(qū)要求的斷面8個(gè)，超標(biāo)率為25%。宜昌市城區(qū)內(nèi)5條河流都存在不同程度總磷和氨氮超標(biāo)現(xiàn)象，其中4條河流水質(zhì)退化到劣V類(lèi)?？偭缀桶钡瑯?biāo)的原因有多種，其中一個(gè)重要的原因是大量的工業(yè)廢水、生活污水排入造成。

二、宜昌市政策調(diào)整缺陷導(dǎo)致水污染防治的困境

1.流域發(fā)展定位糾結(jié)不清，政策實(shí)施中相互矛盾

生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的沖突是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，“生態(tài)不經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)不生態(tài)”構(gòu)成了一道生態(tài)經(jīng)濟(jì)鴻溝[1]。到底是把生態(tài)保護(hù)放在優(yōu)先位置還是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在更突出的位置，一直困擾著宜昌市各級(jí)政府。一方面宜昌地處生態(tài)脆弱、地質(zhì)狀況敏感的長(zhǎng)江中上游交界處，守土護(hù)水責(zé)任重大；另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尚不充分，部分山區(qū)縣仍屬國(guó)家級(jí)貧困縣，民生問(wèn)題并未解決，發(fā)展壓力巨大，需要不斷壯大產(chǎn)業(yè)。因此，在確定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)時(shí)，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)保護(hù)有機(jī)融合起來(lái)成為政策難題。作為資源型城市，宜昌經(jīng)濟(jì)發(fā)展依托化工、電力、食品醫(yī)藥等支柱產(chǎn)業(yè)的情況短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)，以重工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)資源、能源需求量大，污染物排放壓力依然較大。以黃柏河為例，黃柏河是宜昌市城區(qū)及夷陵區(qū)各集鎮(zhèn)工業(yè)、生活水源地和東風(fēng)渠灌區(qū)150萬(wàn)畝農(nóng)田的灌溉水源地，也是國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物中華鱘的棲息繁衍試驗(yàn)基地，承載著宜昌市重要的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活及生態(tài)用水功能。近年來(lái)，由于受葛洲壩水庫(kù)蓄水的影響，水體常年流動(dòng)性差，流域內(nèi)一些污水均未經(jīng)任何處理直接排入，造成水體營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)N、P等富集，加上流域內(nèi)水土流失嚴(yán)重和大量超標(biāo)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，黃柏河水質(zhì)急劇惡化，嚴(yán)重影響沿岸區(qū)域供水質(zhì)量和葛洲壩水庫(kù)水體生態(tài)系統(tǒng)安全，成為流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的主要障礙。然而，如果將其定位為飲用水源地，對(duì)其進(jìn)行治理，很多產(chǎn)業(yè)就要關(guān)停，勢(shì)必影響宜昌市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生問(wèn)題。所以，對(duì)于黃柏河流域的定位問(wèn)題一直困擾著宜昌市政府。再以水電站為例，水電是清潔能源，宜昌市水資源豐富，發(fā)展水電是宜昌市綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。然而，在枯水期間，到底是發(fā)電重要還是生態(tài)保護(hù)重要，一直困擾著政策的制定者。如果以水庫(kù)及周邊的生態(tài)保護(hù)為第一位，就應(yīng)當(dāng)保證水體的充分流動(dòng)性，這勢(shì)必影響發(fā)電功能。由于定位不清，實(shí)踐中也只能是盡量以犧牲生態(tài)為代價(jià)，因?yàn)槊孔娬緝H人員供養(yǎng)就需要大筆資金，必須賣(mài)盡量多的電來(lái)維持水電企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)。盡管“十八大”以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)成為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)也是我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的一項(xiàng)基本原則，而且，《宜昌市生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》中也確定了生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則，但是，在具體的實(shí)施過(guò)程中，各部門(mén)由于職責(zé)不同，為了完成各自的既定目標(biāo)任務(wù)，仍然不能一致貫徹生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的政策，在生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策之間，“鐘擺效應(yīng)”經(jīng)常出現(xiàn)。

2.市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制不健全，政策實(shí)施中缺乏配套法律制度

環(huán)境容量是有限的，由于產(chǎn)業(yè)的聚集和發(fā)展，即使單個(gè)項(xiàng)目在各個(gè)環(huán)節(jié)都符合標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有違法行為，也會(huì)造成生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化，社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)益受損，因此，總量控制制度成為保護(hù)生態(tài)環(huán)境不惡化的唯一選擇。我國(guó)目前的總量控制基本上是目標(biāo)總量控制，即在一定區(qū)域內(nèi)對(duì)污染物的排放總量進(jìn)行控制，以確保環(huán)境控制指標(biāo)。要實(shí)施這一制度，必須界定并保護(hù)產(chǎn)權(quán)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。2015年宜昌市人大常委會(huì)審議通過(guò)《宜昌市環(huán)境總體規(guī)劃(2013—2030年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)，成為國(guó)內(nèi)首個(gè)由地市級(jí)人大常委會(huì)審議通過(guò)并頒布實(shí)施環(huán)境的總體規(guī)劃。《規(guī)劃》將宜昌市29.99%的國(guó)土劃定為水環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)，實(shí)施生態(tài)環(huán)境總量控制，分級(jí)管控。《規(guī)劃》的重點(diǎn)在于要破解磷礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展與水污染防治的矛盾。但是，由于缺乏配套的諸如納污總量制度、排放量統(tǒng)計(jì)制度、排放量初始分配制度、排污權(quán)交易制度、排放監(jiān)管制度和超額排放責(zé)任制度的規(guī)定，總量控制只能是紙上規(guī)劃的空中樓閣，沒(méi)有落地生根的基礎(chǔ)。

3.水污染防治措施不力，很多政策缺乏剛性責(zé)任規(guī)定和公民參與權(quán)規(guī)定

宜昌市與全國(guó)一樣，環(huán)境保護(hù)政策現(xiàn)狀是“紅頭文件”通常比法律條款更具影響力，政策的制定經(jīng)常與法律原則和法律條款相沖突[2]，政策的實(shí)施也經(jīng)常與相應(yīng)的立法要求不一致。政策的制定完全是自上而下的，缺少社會(huì)的充分參與。

就宜昌市來(lái)說(shuō)，由于政策本身具有的缺陷，對(duì)水污染防治存在以下問(wèn)題。一是剛性不足，柔軟有余。宜昌市水污染防治政策基本是以規(guī)劃、意見(jiàn)或?qū)嵤┓桨傅男问匠雠_(tái)的，僅具有參考指導(dǎo)作用，缺乏剛性指引和對(duì)不良后果的否定。二是位階不高，綜合效力難現(xiàn)。政策或出自市政府辦公室文件，或出自各職能部門(mén)，主要是針對(duì)特定問(wèn)題而制定的臨時(shí)性解決問(wèn)題的意見(jiàn)，缺乏出臺(tái)前的程序性保障，部門(mén)政策存在本位主義思想，很難客觀綜合平衡其他各方利益，難免顧此失彼，而水污染防治涉及眾多利益群體，需要多方參與，廣泛吸納各方意見(jiàn)，綜合協(xié)調(diào)。三是很多政策主要是規(guī)定政府部門(mén)的監(jiān)管行為，對(duì)于公眾的權(quán)利和義務(wù)沒(méi)有明確規(guī)定，也不可能體現(xiàn)公眾的訴求。如《宜昌市實(shí)施水污染防治行動(dòng)計(jì)劃工作方案》通篇規(guī)定的是職能部門(mén)如何管理，沒(méi)有社會(huì)公眾的參與規(guī)定。四是正向引導(dǎo)內(nèi)容多，責(zé)任追究規(guī)定少，執(zhí)法力度缺乏嚴(yán)厲性，操作空間大，不足以對(duì)破壞水生態(tài)環(huán)境的行為或執(zhí)法者執(zhí)法不力現(xiàn)象起到警戒作用。如《關(guān)于加強(qiáng)黃柏河?xùn)|支流域磷礦開(kāi)發(fā)利用環(huán)境監(jiān)督管理的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)規(guī)定：“對(duì)違法情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)，由縣(區(qū))政府責(zé)令關(guān)閉?！眴?wèn)題是這里的“法”是指何種法，是國(guó)家法律還是《意見(jiàn)》規(guī)定的情況？實(shí)踐中，縣(區(qū))政府可能會(huì)從發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面考慮而不認(rèn)定有違法行為存在。導(dǎo)致這種狀況的原因，除了政策的靈活性和應(yīng)急性、缺乏相應(yīng)的上位法規(guī)定外，最主要的原因恐怕是因?yàn)橐瞬挟?dāng)時(shí)沒(méi)有取得地方立法權(quán)，只能采用政策規(guī)范形式。

三、以地方立法構(gòu)建宜昌市水污染防治制度

從前面的分析可以看出，宜昌市在水污染防治問(wèn)題上主要是通過(guò)制定一系列層級(jí)不同的政策達(dá)成目標(biāo)?？陀^地說(shuō)，這些政策一定程度上對(duì)水污染防治起到了積極作用，遏制了水生態(tài)進(jìn)一步的惡化，基本達(dá)成了政策設(shè)定的階段性目標(biāo)。我們無(wú)意否定這些政策的積極效用，更不能因噎廢食。畢竟，政策本身具有不穩(wěn)定性和不周全性。何況，在經(jīng)濟(jì)利益面前，很少有人能抵擋誘惑的力量，采取理性行為，即使政策制定者也不可能完全擺脫利己主義的窠臼。對(duì)此，朱迪·麗絲毫不諱言人類(lèi)的短視：“人類(lèi)天生就目光短淺，根深蒂固地偏向于已知的當(dāng)前，而不顧不確定的未來(lái)。這意味著社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)的決策不可避免地要傾向于當(dāng)代人的需要，其結(jié)果就是不管后代人的潛在需求”[3]。在當(dāng)前依法治國(guó)和生態(tài)文明建設(shè)背景下，如果我們依然墨守成規(guī)，篤信政策的力量，無(wú)疑會(huì)應(yīng)驗(yàn)孫中山先生的那句名言：“世界潮流，浩浩蕩蕩，順之則昌，逆之則亡！”因此，我們必須探尋一種更加恒定有力的制度來(lái)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的沖突，這就是法律。以法律為中心的制度建設(shè)是促進(jìn)生態(tài)利益不斷增進(jìn)的制度保障。中國(guó)唐代大詩(shī)人白居易早在一千多年前就指出：“仁圣之本，在乎制度?！敝档脩c幸的是，在新的《中華人民共和國(guó)立法法》實(shí)施后，宜昌市享有了地方立法權(quán)，將水污染防治行政政策措施法律化，既是法治的需要，也是防治的必要。

1.建立水生態(tài)功能區(qū)制度

水功能區(qū)劃涵蓋了水資源利用及水污染防治，是全面貫徹落實(shí)《水法》和《水污染防治法》，加強(qiáng)水資源保護(hù)的重要舉措，也是對(duì)水資源合理開(kāi)發(fā)實(shí)施監(jiān)督和管理的依據(jù)。依據(jù)國(guó)務(wù)院2003年制定的《水功能區(qū)管理辦法》規(guī)定，水功能區(qū)劃的內(nèi)容包括水功能區(qū)的范圍、現(xiàn)狀水質(zhì)、功能及保護(hù)目標(biāo)等。水功能區(qū)劃從宏觀層面確定了水資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。2015年1月9日，宜昌市第五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)了《宜昌市環(huán)境總體規(guī)劃(2013—2030年)》議案，成為在全國(guó)率先由市人大常委會(huì)審議通過(guò)的環(huán)境總體規(guī)劃。《規(guī)劃》將占全市國(guó)土面積29.99%的區(qū)域劃為水環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)，包括飲用水源地匯流區(qū)域和水源保護(hù)區(qū)的源頭、珍稀水生生物物種保護(hù)等地區(qū)，紅線區(qū)內(nèi)禁止新增廢水工業(yè)項(xiàng)目和采礦?！兑?guī)劃》只是綱要性質(zhì)的文件，缺乏具體的操作性。在水資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍沖突的背景下，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)以法規(guī)的形式將規(guī)劃的內(nèi)容具體化，確定每條河流的功能及保護(hù)目標(biāo)。正在市人大常委會(huì)擬議的《黃柏河流域保護(hù)條例(草案)》正是依據(jù)水功能區(qū)保護(hù)制度，將黃柏河流域劃分為不同的功能區(qū)域，確定保護(hù)目標(biāo)，防治因經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)而隨意變更功能定位。

2.建立目標(biāo)(總量)控制制度

該制度是對(duì)水污染治理的新模式，是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)通過(guò)單個(gè)項(xiàng)目治理而不能解決環(huán)境污染問(wèn)題的否定。宜昌市雖出臺(tái)了眾多的防治水污染政策并采取了相應(yīng)的措施，但仍然不能有效防治水質(zhì)惡化，重要的原因也是因?yàn)樵絹?lái)越多達(dá)標(biāo)排放主體的聚集。目前，宜昌市雖然政策層面提出了目標(biāo)(總量)控制的治理模式，但缺乏剛性操作層面的配套制度。如2014年宜昌市政府頒發(fā)的《黃柏河?xùn)|支流域水環(huán)境綜合治理實(shí)施方案(2016—2020)》工作目標(biāo)部分規(guī)定了黃柏河?xùn)|支流域水環(huán)境保護(hù)實(shí)施流域納污總量控制和磷礦開(kāi)采總量控制制度，但具體怎么落實(shí)該制度沒(méi)有規(guī)定。建議以立法的形式對(duì)全市磷礦開(kāi)采總量及各流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，并同時(shí)規(guī)定責(zé)任追究制度，再由市人民政府以政府規(guī)章的形式將開(kāi)采總量分配辦法以及納污總量、排放量統(tǒng)計(jì)、排放量初始分配、排污權(quán)交易、排放監(jiān)管和超額排放責(zé)任等問(wèn)題加以明確規(guī)定。

3.建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

一般來(lái)說(shuō)，水污染主要是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人為破壞生態(tài)植被造成的。宜昌水污染物主要是因礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致的磷、氮超標(biāo)，以及流域沿岸生態(tài)植被的破壞導(dǎo)致水土流失造成的。有效控制磷礦開(kāi)采、保護(hù)生態(tài)植被不被破壞是減少水質(zhì)污染的途徑。然而，控制磷礦開(kāi)采勢(shì)必導(dǎo)致飲用水源地經(jīng)濟(jì)發(fā)展受損，保護(hù)源頭區(qū)生態(tài)植被的完整性同樣阻止了該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。解決這一矛盾的有效途徑就是建立科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)的成本以及區(qū)域發(fā)展機(jī)會(huì)成本，以地方立法調(diào)整相關(guān)利益方生態(tài)及經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。宜昌市現(xiàn)有政策雖對(duì)生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題有規(guī)定，但主要是依據(jù)中央和湖北省有關(guān)退耕還林、扶貧及三峽庫(kù)區(qū)對(duì)口支援政策給予補(bǔ)償，如宜昌市人民政府出臺(tái)的《關(guān)于認(rèn)真做好2014年全市對(duì)口支援三峽工程移民工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)只是就貫徹落實(shí)《省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化三峽庫(kù)區(qū)對(duì)口支援促進(jìn)移民安穩(wěn)致富工作的意見(jiàn)》的精神提出的指導(dǎo)性意見(jiàn)，既缺乏穩(wěn)定性又沒(méi)有強(qiáng)制性。應(yīng)當(dāng)根據(jù)水功能區(qū)規(guī)劃，建立穩(wěn)定的、可預(yù)期的對(duì)飲用水源地和源頭區(qū)政府財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)飲用水源地與其他地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展；建立礦產(chǎn)禁開(kāi)區(qū)與準(zhǔn)采區(qū)之間市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由準(zhǔn)采區(qū)從采礦受益中部分補(bǔ)償禁采區(qū)；建立對(duì)退耕還林、封山育林作出貢獻(xiàn)者政府生態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)基金，通過(guò)生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償激勵(lì)生態(tài)利益的生成和增長(zhǎng)。

4.建立跨區(qū)域水生態(tài)保護(hù)合作機(jī)制

由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性和環(huán)境污染的負(fù)外部性特征，有必要加強(qiáng)區(qū)域間生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方法治合作，尤其是水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，更需要上下游的合作，護(hù)山保水聯(lián)動(dòng)。宜昌市在長(zhǎng)江干流與上游的重慶及下游的荊州毗鄰，在清江流域與恩施共飲一江水，香溪河發(fā)源于神龍架，黃柏河流經(jīng)?？悼h；同時(shí)，宜昌的長(zhǎng)陽(yáng)、秭歸兩縣，同屬武陵山區(qū)，可謂與周邊地區(qū)山水相連。保護(hù)好三峽庫(kù)區(qū)及武陵山區(qū)的生態(tài)環(huán)境，必須加強(qiáng)區(qū)域間的合作，尤其“在地方政府可能對(duì)于區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理政策的整體目標(biāo)存在根本的偏好差異或者說(shuō)存在著根本的利益沖突”[4]的背景下，更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合作。目前，宜昌市已與恩施自治州合作編制了《清江流域水污染防治規(guī)劃》，與神龍架林區(qū)合作編制了《香溪河流域水污染防治規(guī)劃》。規(guī)劃的效力低，操作性不強(qiáng)。應(yīng)當(dāng)以地方立法的形式對(duì)聯(lián)防同治作出規(guī)定，并以地方協(xié)議的形式對(duì)區(qū)域/流域立法目的達(dá)成一致，對(duì)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、信息共享、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、區(qū)域生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制、流域水污染預(yù)警應(yīng)急機(jī)制、流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)環(huán)境在地方官員政績(jī)考核體系中的權(quán)重等作出明確的規(guī)定。

四、結(jié)語(yǔ)

法治是文明的體現(xiàn)，又是推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步的工具。生態(tài)文明是更高形態(tài)的文明，是人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代的普羅大眾追求。建設(shè)生態(tài)文明是建設(shè)美麗中國(guó)的重要組成部分。宜昌市提出的奮斗目標(biāo)是在未來(lái)十余年內(nèi)把宜昌市建設(shè)成為“既大又強(qiáng)、特優(yōu)特美”可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化區(qū)域中心城市。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須以法治保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市發(fā)展與生態(tài)資源的承載力相適應(yīng)，必須依法保障全體市民享有越來(lái)越充分的生態(tài)權(quán)益。

注釋?zhuān)?/p>

① 以上數(shù)據(jù)來(lái)源宜昌市水利水電局《2015年度宜昌市水資源公報(bào)》。

② 數(shù)據(jù)來(lái)源：《宜昌年鑒2015》。

[1] 丁四保，王曉云．我國(guó)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論與體制機(jī)制問(wèn)題探討[J]．東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2008(4)．

[2] 杜 群．生態(tài)保護(hù)法論——綜合生態(tài)管理和生態(tài)補(bǔ)償法律研究[M]．北京：高等教育出版社，2012：188．

[3] 單平基．水資源危機(jī)的私法應(yīng)對(duì)——以水權(quán)取得及轉(zhuǎn)讓制度研究為中心[M]．北京：法律出版社，2012：200．

[4] 李金玉，雷麗平．區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理障礙及破解[J]．人民論壇，2016(1)．

2017-07-03

湖北省教育廳人文社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“宜昌市水資源保護(hù)地方立法研究”( 8000603)。

殷仁勝，男，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院副教授。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.06.021

D 912.6

A

1672-6219(2017)06-0091-05

[責(zé)任編輯：馬建平]