濰坊市實施公立醫(yī)院人員控制總量備案管理的實踐與思考

劉玲

2016年5月，濰坊市出臺《濰坊市公立醫(yī)院人員控制總量備案管理辦法》，全市46家公立醫(yī)院打破原有編制管理模式，實行人員控制總量備案管理。從一年來的運(yùn)行情況看，新的管理模式有效解決了公立醫(yī)院編制不足、專業(yè)技術(shù)人才引進(jìn)困難等問題，但也面臨一些不容忽視的問題，對此提出加強(qiáng)備案管理的建議與讀者探討。

一、主要問題

實施公立醫(yī)院人員控制總量備案管理，雖然取得了一定成效，但也面臨一些問題和困惑。近期，濰坊市編辦調(diào)研組采取發(fā)放調(diào)查問卷、組織實地走訪、召開座談會等形式，先后梳理匯總問題52個，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）配套政策跟進(jìn)不及時。公立醫(yī)院人員控制總量備案管理辦法出臺后，備案人員的相關(guān)管理辦法沒有及時出臺。人員控制總量的性質(zhì)尚未界定，控制總量備案人員的身份歸屬及管理缺乏統(tǒng)一明確標(biāo)準(zhǔn)。人員的人事關(guān)系、檔案管理、工資制度、崗位職級、保險繳納等政策不完善，尤其是養(yǎng)老保險的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、年金制度建立等方面都不明確，出現(xiàn)了檔案無處轉(zhuǎn)移、工資保險無人核定等問題，甚至有的地方存在既不給辦理事業(yè)保險又不給辦企業(yè)保險的情況。而檔案、工資、保險等遲遲難以落實，導(dǎo)致有的新錄用人員萌生去意。如，濰坊市婦幼保健院、濰坊市第二人民醫(yī)院等十余家醫(yī)院，2016年招聘人員錄用手續(xù)，因政策不明等原因，直到現(xiàn)在都未辦理，僅由醫(yī)院按照臨時托管聘用的方式發(fā)放工資及繳納企業(yè)保險。

（二）醫(yī)院原編外人員身份過渡問題亟待解決。實行人員控制總量備案管理前，部分公立醫(yī)院根據(jù)發(fā)展需要，自主招聘了一定數(shù)量的聘用人員。調(diào)研中對這部分人是否納入備案制管理出現(xiàn)不同的聲音：經(jīng)營收入高的綜合性醫(yī)院，主張過渡為備案制人員，便于管理；靠財政過日子的?？漆t(yī)院，鑒于經(jīng)濟(jì)狀況，建議這部分人員身份不變，或者分批分類納入備案制管理。這部分人何去何從，是否納入、如何納入備案管理等，亟需研究出臺具體意見和操作辦法。

（三）縣級醫(yī)院、專科醫(yī)院面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。推行人員控制總量備案管理后，縣級醫(yī)院、?？漆t(yī)院在一定程度上面臨“三難”境地：一是高層次人才招聘難。當(dāng)前部分醫(yī)學(xué)高校畢業(yè)生對于事業(yè)編制的身份仍然比較在意，原來人員招聘特別是招聘中高級專業(yè)技術(shù)人員時，縣級公立醫(yī)院、?？漆t(yī)院與大型綜合醫(yī)院相比還有編制優(yōu)勢，但實行備案制后，面臨再無優(yōu)勢可言的“窘境”，增加了人才招聘難度。二是原有人才留用難?？h級公立醫(yī)院、專科醫(yī)院服務(wù)人口少、規(guī)模小、競爭力小，與上級醫(yī)院或者三甲醫(yī)院比差距大。之前，醫(yī)院原有的聘用制人員，在取得中高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)后，首先會參加本單位編制招聘考試取得編制；現(xiàn)在實行人員控制總量管理，編制的吸引力不復(fù)存在，導(dǎo)致這部分人存有轉(zhuǎn)而謀求大醫(yī)院工作崗位的“沖動”，導(dǎo)致縣級、?？漆t(yī)院人才隊伍穩(wěn)定性不高，人才流失問題顯現(xiàn)。三是備案人員工資來源難。總量備案管理辦法規(guī)定，控制總量內(nèi)人員同工同酬，但未對工資來源以及財政投入如何合理補(bǔ)償?shù)茸鞒雒鞔_。如果財政不負(fù)擔(dān)備案制人員的工資，部分醫(yī)院特別是傳統(tǒng)由財政保障的?？漆t(yī)院目前的經(jīng)營狀況難以承受，未來的公益性也難以保證；如果財政負(fù)擔(dān)，那么備不備案又有什么區(qū)別？失去編制約束的人員增長給財政帶來沉重負(fù)擔(dān)的同時，也帶來了相應(yīng)監(jiān)管難題。

（四）醫(yī)院人事管理機(jī)制改革滯后。雖然推行了人員控制總量備案管理，但賦予醫(yī)院在人員招聘、職稱評聘等的自主權(quán)，還落實不到位。調(diào)研中部分醫(yī)院反映，在職稱評聘方面醫(yī)院人員仍按原在編人數(shù)核崗、組織職稱評聘，自主招錄和自主評聘的比例偏少，遠(yuǎn)不能適應(yīng)醫(yī)院發(fā)展的需求。比如，某醫(yī)院被安排的職稱評定名額仍按原編制數(shù)核定，而不是以控制總量核定，使得取得晉升資格未聘人員數(shù)遠(yuǎn)大于核定數(shù)，導(dǎo)致相關(guān)人員的競爭非常激烈，影響內(nèi)部團(tuán)結(jié)，影響人員激勵效果。在人員招聘方面，在制定招錄條件時，面臨審核部門嚴(yán)格按照規(guī)定，對報考比例的設(shè)置過于統(tǒng)一，導(dǎo)致有些專業(yè)報名人數(shù)不足，無法實現(xiàn)招錄目標(biāo)。此外，在錄用流動方面，對備案制人員在同級公立醫(yī)院之間調(diào)動、調(diào)整，手續(xù)如何辦理，也須盡快明確。

二、完善公立醫(yī)院人員控制總量備案管理的思考與建議

備案制作為一種更為靈活的管理方式，增強(qiáng)了公立醫(yī)院等事業(yè)單位法人自主權(quán)，體現(xiàn)了政府簡政放權(quán)的要求，為創(chuàng)新事業(yè)單位編制管理提供了有益借鑒。但實行備案制管理涉及多個部門、多個領(lǐng)域，必須協(xié)同聯(lián)動、形成合力、同步推進(jìn)才能保障改革措施落到實處。

（一）制訂完善相關(guān)配套政策措施。取消行政級別和編制定額，是打破事業(yè)單位傳統(tǒng)編制管理方式的一次改革。現(xiàn)有政策體系難以支撐，需制定與之緊密相關(guān)的配套政策措施。在養(yǎng)老保險方面，要按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，對原在編人員繼續(xù)執(zhí)行事業(yè)保險，對實行備案人員進(jìn)一步明確保險繳納的險種、基數(shù)、比例，并建立相應(yīng)職業(yè)年金制度，穩(wěn)定醫(yī)院人才隊伍。在檔案管理方面，實行集中統(tǒng)一、歸口管理的原則，按照事業(yè)單位工作人員檔案管理辦法管理，即總量控制內(nèi)人員執(zhí)行現(xiàn)在編人員檔案管理辦法，盡快讓新招聘入職人員有處“安家”。

（二）落實擴(kuò)大公立醫(yī)院用人自主權(quán)。擴(kuò)大用人自主權(quán)，實現(xiàn)崗位管理是公立醫(yī)院人員控制總量備案管理的核心要義之一。應(yīng)結(jié)合醫(yī)院工作的特點(diǎn)，根據(jù)人力供求情況、發(fā)展規(guī)劃，以充分體現(xiàn)“公平、激勵、競爭、效益”為原則，合理確定崗位類別，加快崗位設(shè)置，全面推行聘用制度和崗位管理制度，變身份管理為崗位管理。一是在核定的人員總量范圍內(nèi)，公立醫(yī)院自主招聘所需人員，結(jié)果公開。二是切實將崗位管理落到實處。三是按照人員總量，按需設(shè)崗，動態(tài)調(diào)整崗位設(shè)置方案。四是職稱評聘方面，將實有控制總量內(nèi)人員代替原審批編制數(shù)，作為職稱評聘的主要依據(jù)。同時，在人員流動調(diào)配方面，備案制人員參照原審批制人員管理辦法。

（三）建立健全原編外人員過渡辦法。按照“分類分步實施，扎實平穩(wěn)推進(jìn)”的原則，由衛(wèi)計、編制、人社、財政等部門制定編外人員管理規(guī)定，分類別、分層次進(jìn)行管理，明確考核標(biāo)準(zhǔn)和措施，達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)并通過過渡考試的，納入備案制管理，逐步消化。如，對專業(yè)技術(shù)人員及高層次、高學(xué)歷人才，可以設(shè)定在本單位工作滿10年以上，獲得執(zhí)業(yè)醫(yī)師及主治醫(yī)師資格，經(jīng)醫(yī)院考核合格，方可取得納入備案制管理的資格條件，既激勵專業(yè)技術(shù)人員工作積極性，又為醫(yī)院管理賦予一定權(quán)限，便于單位對人員的管理，同時有效防止基層醫(yī)院、?？漆t(yī)院培養(yǎng)人才的流失。其他類別人員和工勤人員，可逐步納入政府購買服務(wù)范疇，以服務(wù)外包、勞務(wù)派遣以及社會化服務(wù)等方式進(jìn)行消化。

（四）改革公立醫(yī)院財政投入方式。按照“以事定費(fèi)、以費(fèi)養(yǎng)事”的原則，在財政投入不降低的基礎(chǔ)上，改革財政補(bǔ)助方式。強(qiáng)化財政補(bǔ)助與公立醫(yī)院績效考核結(jié)果相掛鉤，完善政府購買服務(wù)機(jī)制，根據(jù)醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、效率等指標(biāo)核定補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，并動態(tài)調(diào)整。同時，對公立醫(yī)院尤其是縣級以及?？漆t(yī)院的基本建設(shè)、大型設(shè)備購置、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)等實施專項投入，全額保障。對承擔(dān)公共衛(wèi)生任務(wù)的公立醫(yī)院給予專項補(bǔ)助，保障政府制定的緊急救治、救災(zāi)、援外、支邊以及城鄉(xiāng)醫(yī)院對口支援等公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)。落實對中醫(yī)院、傳染病醫(yī)院、精神病院、職業(yè)病防治院等?？漆t(yī)院的投入傾斜政策。

（五）健全完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。備案制的實行增加了事業(yè)單位自主權(quán)，但同時也對公立醫(yī)院如何提高管理效率，如何體現(xiàn)公益屬性方面提出了新的要求，健全完善的法人治理結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。應(yīng)進(jìn)一步建立完善的決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三位一體”管理運(yùn)行機(jī)制，明確決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層的責(zé)權(quán)關(guān)系，確保公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)高效運(yùn)行。突出落實好法人自主權(quán)、發(fā)揮好理事會作用“兩個重點(diǎn)”，理順好試點(diǎn)單位與業(yè)務(wù)主管部門、決策層與執(zhí)行層、理事會與相關(guān)組織等三個關(guān)系，強(qiáng)化選人用人、收入分配、機(jī)構(gòu)編制、財政保障等四項支持，切實激發(fā)試點(diǎn)單位活力?！醣疚淖髡呦禐H坊市編辦副主任E：FQJ

關(guān)鍵詞：公立醫(yī)院 備案管理 問題