農(nóng)村“三塊地”改革試點期限為何要延長

宋曉東 劉 碩

農(nóng)村“三塊地”改革試點期限為何要延長

宋曉東 劉 碩

深化試點 新華社發(fā) 徐駿 作

10月31日，全國人大常委會審議關于延長授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定期限的決定草案，擬將農(nóng)村土地制度三項改革試點期限延長1年，至2018年12月31日。

為何這項重要改革在試點期限即將結束時延長1年？未來改革又將在哪些重點領域發(fā)力？

信號一：需要更多時間深化積累推進

農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度改革被稱為農(nóng)村“三塊地”改革，與農(nóng)民和農(nóng)村集體的利益密切相關。國土資源部部長姜大明在向全國人大常委會作相關說明時表示，在農(nóng)村土地制度三項改革試點工作穩(wěn)步有序推進的同時，也存在一些需要通過進一步深化試點解決的問題。

例如，如何更好地協(xié)調(diào)農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村土地有效利用的關系，如何有效保障地方政府財政收入和項目建設效率等，這些問題目前尚未形成十分成熟的解決方案。

專家分析，2015年國家選取33個縣市區(qū)作為改革試點，2016年9月中央決定各試點地區(qū)對三項改革試點統(tǒng)籌推進。延長試點期限，有利于各地更充分地積累“三塊地”改革綜合效益。

姜大明說，土地制度改革與單純的行政審批制度等改革不同，從制度設計、工作布置、實踐操作到效果反饋周期較長，試點工作仍處于不斷探索、逐步完善的階段，改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和綜合效益顯化尚需時間。

長期關注“三農(nóng)”領域的鄭州新支點農(nóng)業(yè)咨詢公司負責人李鑫表示，改革試點期限延長，有利于基層開展更全面、深入的探索，為系統(tǒng)總結試點經(jīng)驗打好基礎。

信號二：已開展的試點經(jīng)驗值得階段性總結

一系列統(tǒng)計成果表明，啟動改革以來，我國農(nóng)村土地制度改革三項試點取得了階段性成效，在緩解征地矛盾、盤活土地資源、增加農(nóng)民收益等方面取得了積極進展。

——農(nóng)村土地征收攻破重點難點。在河北定州、內(nèi)蒙古和林格爾、山東禹城等地區(qū)出臺了土地征收目錄，初步建立了民主協(xié)商、風險評估、糾紛調(diào)處、后續(xù)監(jiān)管等程序，提高了土地征收補償標準，完善了被征地農(nóng)民住房、養(yǎng)老保險等補償辦法。同時，試點地區(qū)還積極探索土地增值收益在中央政府、地方政府、集體、農(nóng)民之間的分配機制。截至今年9月，3個試點地區(qū)按新辦法實施征地共63宗、3.9萬畝。

——農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市機制更成熟。試點地區(qū)在入市主體、入市方式和入市收益分配等方面積累了經(jīng)驗。截至今年9月，全國已有577宗集體經(jīng)營性建設用地入市，總面積1.03萬畝，總價款約83億元。

——宅基地制度改革給農(nóng)民帶來更多紅利。在試點地區(qū)，改革重點集中在宅基地使用權流轉、宅基地自愿有償退出和住房財產(chǎn)權的抵押等方面。各試點地區(qū)還積極完善宅基地分配、有償使用和收益分配等方面的村民自治機制，提高了鄉(xiāng)村治理水平。

江西省余江縣從盤活存量、規(guī)范增量、保障權益、擴大權能等方面入手，建立健全了宅基地管理制度體系，落實“一戶一宅”制度，全縣共退出宅基地28257宗3915畝，退出宅基地復墾574畝。截至目前，全國15個宅基地管理制度改革試點縣（市、區(qū)）已退出宅基地約7.6萬戶，退出面積約6萬畝。

信號三：完善立法與農(nóng)村土地系統(tǒng)性改革將成重點

“三塊地”改革未來的重點在哪里？中南財經(jīng)政法大學中國農(nóng)村土地法律制度研究中心副主任陸劍認為，完善立法、構建適應實際需求的法律制度框架，將成為延長期內(nèi)的重點任務之一。姜大明表示，土地管理法修訂工作正在推進，延長試點期限，有利于推動試點地區(qū)繼續(xù)深化改革，為土地管理法修訂工作創(chuàng)造一個相對平穩(wěn)的社會氛圍。

對此陸劍表示，農(nóng)村“三塊地”改革可以為相關法律修改提供參考，在改革的延長期內(nèi)，可以將各地探索的新經(jīng)驗、新做法與國家層面的立法相結合，確?！翱蓮椭啤⒖赏茝V、利修法”的改革成果能落實轉化為法律。

在改革層面，專家和一些業(yè)內(nèi)人士認為，在延長期內(nèi)，土地制度的三項改革各有側重：征收制度改革的重點應在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序和改革征地補償方式；集體經(jīng)營性建設用地入市應處理好土地增值收益在國家和集體之間合理分配問題；宅基地制度改革的關鍵在于因地制宜，處理好統(tǒng)一立法和區(qū)域協(xié)同之間的關系。

當前，全國人大常委會授權國務院進行的農(nóng)村土地制度改革試點不止“三塊地”。筆者在北京大興區(qū)了解到，大興是國土資源部門的農(nóng)村“三塊地”改革試點，也是央行銀監(jiān)會推進的“兩權”抵押貸款改革試點。

一些試點地區(qū)基層干部表示，農(nóng)村土地改革要突出系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，打通各部門的“一畝三分地”。在改革的延長期內(nèi)，將農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度“三塊地”改革試點與“兩權”抵押貸款改革等互通有無，實現(xiàn)1＋1＞2的效果。

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農(nóng)村土地改革須整體推進

黨的十九大報告提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。10月31日，關于農(nóng)村承包地修法、關于延長33個試點“三塊地”改革授權期限的議案，提請全國人大常委會審議。

農(nóng)村承包地“三權分置”改革這“一塊地”，加上農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度改革這“三塊地”，總共“四塊地”，構成當前農(nóng)村土地制度改革的核心和重點。新形勢下農(nóng)村土地制度改革應著眼農(nóng)地、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的不可分割及生態(tài)環(huán)境的整體性，“四塊一體”推進。

山水林田湖草是一個生命共同體。耕地、林地、草地等農(nóng)用地以及宅基地等農(nóng)村建設用地，改革實質都是在堅持社會主義公有的集體所有權與家庭為主的承包權同時，使經(jīng)營權依法可流轉、能抵押、受保護。

“十三五”期間，我國將對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等進行統(tǒng)一確權登記，建立權責明確的自然資源產(chǎn)權體系，用途管制將擴大至山水林田湖草所有自然生態(tài)空間。無論從自然角度還是經(jīng)濟角度，主要位于農(nóng)村地區(qū)的山水林田湖草的管理、監(jiān)督、保護、修復，再不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，“各管一畝三分地”，只有“四塊一體”整體推進才能取得實效。

全面深化改革，要突出改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，使改革成果更多更公平惠及全體人民。農(nóng)村土地改革，要全面落實《生態(tài)文明體制改革總體方案》《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》，特別是黨的十九大報告關于自然資源管理的要求，堅持資源公有、物權法定和統(tǒng)一確權登記原則，對自然資源所有權統(tǒng)一進行確權、登記、監(jiān)管。這樣才能使“四塊一體”的農(nóng)村土地改革事半功倍，讓這塊生態(tài)文明建設與自然資源統(tǒng)一管理的試驗田實現(xiàn)豐收。 （欣 華）