中國航天商業(yè)化及法律政策問題研究

趙海峰 張超

中國航天商業(yè)化及法律政策問題研究

Study on the Commercialization and Legislation of China Aerospace

趙海峰1張超2

中國航天歷經(jīng)幾十年的發(fā)展取得了不小的成就，目前正力爭將航天大國建設(shè)成航天強國。但是，國家層面重視程度不夠，對私營企業(yè)限制過多，相關(guān)法律法規(guī)不健全等問題制約著我國航天商業(yè)化的發(fā)展。本文通過分析中國航天商業(yè)化現(xiàn)狀，比較美國和歐洲航天商業(yè)化的發(fā)展，為我國航天商業(yè)化之路和相關(guān)法律政策提出相應(yīng)的對策，助力實現(xiàn)“航天強國”的目標。

1 航天商業(yè)化簡析

航天商業(yè)化是指利用外層空間而提供航天發(fā)射、通信、遙感或其他空間服務(wù)以及開發(fā)空間產(chǎn)品和資源，以盈利為目的的開發(fā)和利用外層空間的活動。簡單來說，就是將航天由“事業(yè)”逐漸轉(zhuǎn)化為“產(chǎn)業(yè)”，由原先單一的依靠國家投入不計較盈利，轉(zhuǎn)而實現(xiàn)一定程度的“造血”，甚至實現(xiàn)自給自足。

在西方國家，航天活動的商業(yè)化和私營化有著密切的聯(lián)系，商業(yè)化是私營化的前提，而私營化則是商業(yè)化的必然結(jié)果。商業(yè)化的主體主要包括兩大類：一類是國家和國際組織，另一類是非政府實體，主要是一些私營企業(yè)。國際上航天商業(yè)化比較發(fā)達的國家，私營企業(yè)廣泛參與航天活動，一方面為國家的空間計劃和項目提供服務(wù)和產(chǎn)品，另一方面一些實力強勁的企業(yè)也直接從事衛(wèi)星制造等航天活動。目前，航天商業(yè)化活動主要集中在衛(wèi)星通信、衛(wèi)星導(dǎo)航、衛(wèi)星遙感、商業(yè)發(fā)射、太空旅游、太空資源開發(fā)等領(lǐng)域。

目前，國際上尚沒有專門針對航天商業(yè)化的法律文件，主要通過完善現(xiàn)行的國際空間法對航天商業(yè)化進行規(guī)范。例如，針對空間資產(chǎn)問題，國際上正在協(xié)商立法，出臺了《移動設(shè)備國際利益公約》（簡稱《公約》）和《移動設(shè)備國際利益公約關(guān)于空間資產(chǎn)特定問題的議定書》（簡稱《議定書》），通過設(shè)立雙文本模式對債權(quán)人的利益進行充分的保護，創(chuàng)設(shè)了一系列規(guī)則和制度?！豆s》與《議定書》的達成，將對衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和空間資產(chǎn)的商業(yè)化利用起到有力的推動作用。除此之外，國際社會在衛(wèi)星通信、衛(wèi)星導(dǎo)航、衛(wèi)星遙感、空間發(fā)射、國際空間站等領(lǐng)域形成了一系列多邊和雙邊國際條約，各國也在積極探索航天商業(yè)化的立法實踐，這些都對規(guī)范航天商業(yè)化活動起到了非常積極的作用。

2 中國航天商業(yè)化現(xiàn)狀

近年來，中國航天取得了不少的成就，但在航天商業(yè)化領(lǐng)域唱主角的都是國企。中國長城工業(yè)集團有限公司（長城公司）成立于1980年，是中國航天對外經(jīng)貿(mào)的主渠道，也是唯一獲得批準經(jīng)營衛(wèi)星商業(yè)發(fā)射服務(wù)、整星出口及開展國際空間技術(shù)合作的公司，成功為國際社會發(fā)射了巴基斯坦通信衛(wèi)星-1R（PakSat-1R）、尼日利亞通信衛(wèi)星-1R（NigComSat-1R）、委內(nèi)瑞拉遙感衛(wèi)星-1（VRSS-1）等。2016年2月，航天科工火箭技術(shù)有限公司在武漢成立，成為我國首家以商業(yè)模式開展研發(fā)和應(yīng)用的專業(yè)化火箭公司，致力于為國內(nèi)外客戶提供商業(yè)航天發(fā)射、衛(wèi)星應(yīng)用、飛船發(fā)射、深空探測等服務(wù)，已于2017年進行商業(yè)發(fā)射。中國已具備發(fā)展商業(yè)航天的各項條件和能力，國有企業(yè)在探索航天商業(yè)化的道路上發(fā)揮著重要的作用。

雖然我國航天商業(yè)化的前景廣闊，但是整體上仍處于起步階段。我國航天一直存在著“重事業(yè)、輕產(chǎn)業(yè)”的情況，這種依靠國家扶持的模式雖然短期內(nèi)見效甚快，但是到底能持續(xù)多久是個問題。

從法律層面來講，國內(nèi)航天商業(yè)立法還處于缺位的狀態(tài)?，F(xiàn)行管理空間活動法律法規(guī)主要有《空間物體登記管理辦法》《民用航天發(fā)射許可證管理暫行辦法》《中華人民共和國電信條例》《衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)施管理規(guī)定》，還包括一些國土資源部頒布的衛(wèi)星遙感的規(guī)章等，其他法律法規(guī)如《航天法》《衛(wèi)星導(dǎo)航條例》尚處于制定中。值得一提的是，這些法律沒有一部是專門規(guī)范航天商業(yè)活動的，這是我國空間立法的遺憾。

3 國外航天商業(yè)化探索

航天商業(yè)化在國外并不是一個新鮮事物，一些航天大國早就針對商業(yè)化進行了不少有益的探索，并且取得了突出成績，下面就美國、歐洲的航天商業(yè)化情況分述之。

美國航天商業(yè)化概況

美國是最早進行航天商業(yè)化探索的國家，幾部空間法起到了非常重要的保障作用，主要有《國家航空航天法》《通信衛(wèi)星法》《商業(yè)空間發(fā)射法》《電信法》《商業(yè)空間法》《軌道法》等，基本上覆蓋了航天領(lǐng)域的各個部分。這些法律明確提出重視與鼓勵航天商業(yè)化，如《國家航空航天法》指出“盡最大可能尋求與鼓勵對空間的商業(yè)利用”，《商業(yè)空間發(fā)射法》指出“美國應(yīng)鼓勵私營部門的發(fā)射和服務(wù)”，并規(guī)定“對于美國政府需要的公共發(fā)射，應(yīng)選擇美國本國發(fā)射商，以支持本國航天發(fā)射企業(yè)”。同時，這些法律也為美國航天商業(yè)化提供了法律保障。

美國SpaceX公司獵鷹-9發(fā)射

歐洲阿里安-5火箭發(fā)射

除了法律方面的保障，美國對于私營企業(yè)進入航天領(lǐng)域也格外重視。為了降低中小企業(yè)進入航天領(lǐng)域的門檻，美國國家航空航天局（NASA）將一些非頂尖技術(shù)以極其低廉的價格轉(zhuǎn)讓給私營企業(yè)，并給予財政金融上的扶持。據(jù)報道，美國政府有可能在近期批準月球快車公司（Moon Express）的登陸月球項目。美國太空探索技術(shù)公司（SpaceX）2018年登陸火星的計劃也在美國政府的評估中，其推出的“星際運輸系統(tǒng)”掀起了航天創(chuàng)業(yè)的新高潮。

在政府資金和技術(shù)的支持下，美國涌現(xiàn)出諸多私營航天企業(yè)，主要有三種模式：①精英跨界創(chuàng)業(yè)，這其中以伊隆·馬斯克為代表，其創(chuàng)立的SpaceX公司是航天商業(yè)化的標桿；②從校園走向市場，代表是從斯坦福大學(xué)走出來的天空盒子成像公司（Skybox Imaging），已經(jīng)成功發(fā)射多顆商業(yè)衛(wèi)星， 2014年被谷歌公司收購并更名為特拉貝拉公司（Terra Bella）；③非盈利的眾籌模式，如哥本哈根亞軌道組織（Copenhagen Suborbitals）。

歐洲航天商業(yè)化概況

歐洲航天局（ESA）一貫強調(diào)獨立自主、自力更生，在技術(shù)上采取“從低起點開始，逐步改進和減少風險”的研制方針，揚長避短，利用自身的優(yōu)勢，在激烈的國際航天競爭中爭得一席之地。歐洲推進航天商業(yè)化的過程與美國相似，都是在完善法律制度的前提下，出臺相應(yīng)政策為航天商業(yè)化保駕護航。例如，法國于2008年正式通過《法國空間活動法》，不僅明確定義了與外層空間活動相關(guān)的概念，而且將國際空間法的基本原則和基本制度“國內(nèi)化”。英國于1986年頒布了《外層空間法》，對外空活動基本概念、許可證制度、損害賠償和保險事項等進行了規(guī)定。此外，歐洲大力鼓勵民間資本進入航天領(lǐng)域，“阿里安”（Ariane）系列火箭就是一些私營企業(yè)合力的結(jié)果。

綜上所述，美國和歐洲對私營企業(yè)采取支持態(tài)度，這與美歐的歷史情況及其發(fā)達的資本主義經(jīng)濟背景有關(guān)。西方社會以私有制為主體，而且十分注重法律政策的保障作用。這對于中國有重要的借鑒意義。我國航天對私營企業(yè)開放的領(lǐng)域有限，國企主要依靠國家財政，較少進行商業(yè)開發(fā)，導(dǎo)致我國航天商業(yè)化水平動力不足。同時，我國對航天立法的重視程度較低，明顯落后于其他航天強國。

4 中國航天商業(yè)化對策

開放民間資本進入航天領(lǐng)域

中國航天一直由國家主導(dǎo)，在航天領(lǐng)域基本上聽不到民間資本的聲音。私企很少涉及航天領(lǐng)域的原因有很多，一方面是國家政策的限制，另一方面航天對資本和技術(shù)的要求高、風險大、投資回報周期長。中國對私企和外企進入航天領(lǐng)域有著嚴格的限制，如《政府核準的投資項目目錄》、《外商投資指導(dǎo)目錄（修訂版）》和《行政許可法》等均要求對進入航天領(lǐng)域的對象進行審查和限制。

近年來，國家開始放開對航天商業(yè)化的監(jiān)管。例如，2015年《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中鼓勵“航空航天用新型材料開發(fā)及生產(chǎn)、航空航天用燃氣輪機制造、衛(wèi)星運載火箭及零部件制造、航空、航天技術(shù)應(yīng)用及系統(tǒng)軟硬件產(chǎn)品、終端產(chǎn)品開發(fā)生產(chǎn)、衛(wèi)星地面系統(tǒng)建設(shè)及設(shè)備制造”；《外商投資指導(dǎo)目錄》明確鼓勵“航空、航天、汽車、摩托車輕量化及環(huán)保型新材料研發(fā)與制造，運載火箭地面測試設(shè)備、運載火箭力學(xué)及環(huán)境實驗設(shè)備，航天器光機電產(chǎn)品、航天器溫控產(chǎn)品、星上產(chǎn)品檢測設(shè)備、航天器結(jié)構(gòu)與機構(gòu)產(chǎn)品制造，民用衛(wèi)星設(shè)計與制造、民用衛(wèi)星有效載荷制造（中方控股），民用衛(wèi)星零部件制造、衛(wèi)星通信系統(tǒng)設(shè)備制造，民用衛(wèi)星應(yīng)用技術(shù)等產(chǎn)業(yè)”。

2014年“兩會”上，百度董事長李彥宏提案建議“應(yīng)鼓勵民營企業(yè)開展航天活動，擴大航天事業(yè)對民營企業(yè)的開放，鼓勵支持民營企業(yè)與國有航天企業(yè)的合作，推動航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進航天技術(shù)在其他領(lǐng)域的應(yīng)用，帶動其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”，民營企業(yè)對開放航天領(lǐng)域的呼聲越來越大。2014年1月，“90后”胡振宇創(chuàng)辦翎客航天技術(shù)有限公司，成為國內(nèi)首家從事航天系統(tǒng)產(chǎn)品研發(fā)與制造的民營公司，該公司計劃于2019年前進行首次商業(yè)火箭發(fā)射。2016年1月成立的天儀研究院專注于精細化太空在軌實驗，目前已經(jīng)融資數(shù)千萬。以上這些實踐展現(xiàn)了我國航天領(lǐng)域的一些新氣象，但目前的程度遠遠不夠。在今天的市場經(jīng)濟環(huán)境下，我國不能將非公制經(jīng)濟排除在航天領(lǐng)域外，應(yīng)該積極向民間資本開放，進一步促進航天事業(yè)發(fā)展壯大。

中國天儀研究院研制的瀟湘-1衛(wèi)星

1）加大對商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)的支持力度。航天產(chǎn)業(yè)一直是國家重點支持的對象，雖然國家一直沒有公布具體的航天預(yù)算數(shù)字，但是在2016年首個“中國航天日”上，時任國家航天局局長許達哲在答記者問時曾說中國的航天預(yù)算大體上為美國的1/10左右。2015年美國航天預(yù)算為175億美元，中國則約為17.5億美元，折合約120億人民幣左右。雖然國家層面的支持力度大，但是對航天商業(yè)化相關(guān)產(chǎn)業(yè)的支持還很有限。國外航天大國的成功經(jīng)驗表明，在商業(yè)化開發(fā)領(lǐng)域的投入與產(chǎn)出的效益肯定超過其他的產(chǎn)業(yè)。

2）制定商業(yè)航天發(fā)展規(guī)劃。中國制定了很多航天發(fā)展規(guī)劃，如《2016中國的航天》白皮書和《空間科學(xué)“十三五”規(guī)劃》等，但缺乏專門針對航天商業(yè)化的規(guī)劃。目前，中國航天發(fā)展的思路仍然不太注重商業(yè)化的開發(fā)，未來應(yīng)提高對航天商業(yè)化的重視程度，建議專門出臺航天商業(yè)化的發(fā)展規(guī)劃，為未來中國航天商業(yè)化的發(fā)展明確發(fā)展方向。

3）制定商業(yè)航天市場運行規(guī)則及制度，加大財政支持力度。航天商業(yè)化可以理解為航天市場化，就是將航天推向市場，利用市場的競爭力與活力，為航天產(chǎn)業(yè)長久的發(fā)展提供動力。由于航天產(chǎn)業(yè)的特殊性，投入和消耗巨大，而且關(guān)系到國家安全的重要領(lǐng)域，需要制定商業(yè)航天市場運營的規(guī)則及制度，并靈活地通過市場化開放航天領(lǐng)域。國家應(yīng)對私營企業(yè)給予財政上的支持，真正吸引私營企業(yè)進入航天領(lǐng)域。

4）將商業(yè)航天納入國家政府采購范圍。政府采購是指國家為從事公務(wù)活動及購買貨物、工程和服務(wù)的行為，這種形式在國外發(fā)達的航天大國已經(jīng)非常成熟。政府先扶植骨干企業(yè)，待其發(fā)展成熟后，政府直接采購并通過批次采購來議價。企業(yè)具備服務(wù)能力后，不但可以參與政府采購的招標，還可以為其他商業(yè)用戶提供服務(wù)。例如，美國數(shù)字地球公司（DigitalGlobe）的首要客戶是美國國防部，其遙感圖像支持美軍在世界各地的軍事行動。目前，國內(nèi)這種模式還沒有完全鋪開，國內(nèi)的一些商業(yè)遙感公司瞄準的客戶都是政府，但是最大的客戶國土資源部的政府采購一般首選自己發(fā)射的衛(wèi)星，而地方政府對此需求不大。加大對商業(yè)公司政府采購力度的支持，既有利于企業(yè)的發(fā)展，也可通過市場競爭降低政府采購的成本。

5）完善空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高現(xiàn)有設(shè)施利用率?？臻g基礎(chǔ)設(shè)施是航天活動的基礎(chǔ)，也是一個國家航天實力的體現(xiàn)?！秶颐裼每臻g基礎(chǔ)設(shè)施中長期發(fā)展規(guī)劃（2015-2025年）》中指出，“我國空間基礎(chǔ)設(shè)施正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵期，技術(shù)能力從追趕世界先進技術(shù)為主向自主創(chuàng)新為主轉(zhuǎn)變，服務(wù)模式從試驗應(yīng)用型為主向業(yè)務(wù)服務(wù)型為主轉(zhuǎn)變，行業(yè)應(yīng)用從主要依靠國外數(shù)據(jù)和手段向主要依靠自主數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變，發(fā)展機制從政府投資為主向多元化、商業(yè)化發(fā)展轉(zhuǎn)變”?！笆濉逼陂g，我國將基本建成國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施體系，形成衛(wèi)星遙感、衛(wèi)星通信、衛(wèi)星導(dǎo)航三大系統(tǒng)。

6）加強軍民融合?！?016年國防科工局軍民融合專項行動計劃》中提到中國航天在軍民融合中具體的行動目標：“推動航天資源和數(shù)據(jù)共享。繼續(xù)組織推進氣象、海洋、陸地系列遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)支撐軍事應(yīng)用。加快推進高分軍民數(shù)據(jù)交換共享，加強軍民衛(wèi)星資源在重大自然災(zāi)害等應(yīng)急事件中的協(xié)同觀測和數(shù)據(jù)共享，推動軍民空間碎片監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)和信息共享”。雖然，推行軍民融合與開拓航天商業(yè)化在表面上有所不同，但本質(zhì)上都推動了航天體制的改革。

完善相關(guān)法律制度

近年來，我國出臺了相關(guān)政策來鼓勵航天商業(yè)化，逐步開放航天領(lǐng)域。我國在制定《航天法》的同時，應(yīng)該放眼全球，吸取發(fā)達國家成熟的經(jīng)驗，并結(jié)合本國的實際情況，真正確保法律發(fā)揮最大效用。與此同時，國家也應(yīng)該提高對航天商業(yè)立法的重視程度，或者可以設(shè)立一個主管部門，避免“九龍治水”的情況。航天商業(yè)化涉及到很多方面，在法律政策上需要體系化的保障。除了將《航天法》作為綱領(lǐng)性的空間法律，也應(yīng)當對商業(yè)化領(lǐng)域的諸項產(chǎn)業(yè)進行細化，下面從遙感衛(wèi)星、北斗導(dǎo)航、航天運輸以及衛(wèi)星通信四個方面說明相關(guān)立法保障的情況。

1）遙感衛(wèi)星的法律保障。由于遙感衛(wèi)星的特性，特別是涉及到國家安全，我國遙感衛(wèi)星一直掌控在國家手中。近些年隨著航天商業(yè)化以及軍民融合的推進，國家開始逐漸放寬該領(lǐng)域。十八大以來，政府加快支持遙感衛(wèi)星商業(yè)化發(fā)展和民營企業(yè)進入航天領(lǐng)域的步伐，衛(wèi)星投入、使用不再局限于政府和軍隊，民營企事業(yè)單位正在采取市場融資、研用結(jié)合的方式改變衛(wèi)星的投資、運營方式。2015年國家發(fā)布的《國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施中長期發(fā)展規(guī)劃（2015-2020）》指出，“研究制定規(guī)范國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施管理、建設(shè)、運行、應(yīng)用的相關(guān)政策和國家衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)政策，建立和完善政府購買商業(yè)衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)及服務(wù)的政策措施，逐步開放空間分辨率優(yōu)于0.5米級的民用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，促進衛(wèi)星數(shù)據(jù)開放共享和高效利用”。這說明我國在政策上對遙感的商業(yè)化持開放和支持的態(tài)度。另外在我國正在制定的《航天法》也需要對衛(wèi)星遙感做出進一步的規(guī)定，才能在國家安全與商業(yè)開發(fā)之間求得利益平衡。

2）北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的法律保障。我國的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)現(xiàn)在仍處于建設(shè)階段，預(yù)計2020年實現(xiàn)全球組網(wǎng)。然而，國內(nèi)針對導(dǎo)航領(lǐng)域的立法仍為空白，僅有一些政策對其進行保障。目前，我國正在制訂《衛(wèi)星導(dǎo)航條例》，將成為我國首部衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的行政法規(guī)，對于發(fā)展北斗導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)有著重要的意義。一方面，應(yīng)確保衛(wèi)星導(dǎo)航立法與國際條約一致，同時立足國情，維護國家利益；另一方面，在內(nèi)容上與時俱進，跟上國外先進的立法潮流，尤其是在對待私營企業(yè)、保險以及責任賠償制度上，與我國大力推行航天商業(yè)化以及軍民融合戰(zhàn)略相一致。

3）航天運輸?shù)姆杀Ｕ稀Ｖ袊恢笔种匾暫教爝\輸，但是在相關(guān)法律保障上同樣處于缺位狀態(tài)。2015年，財政部通知“境內(nèi)單位提供航天運輸服務(wù)適用增值稅零稅率政策，實行免退稅辦法。其提供的航天運輸服務(wù)免征增值稅，相應(yīng)購進航天運輸器及相關(guān)貨物，以及接受發(fā)射運行保障服務(wù)取得的進項稅額予以退還”，“境內(nèi)單位在軌交付的空間飛行器及相關(guān)貨物視同出口貨物，適用增值稅出口退稅政策，實行免退稅辦法。其在軌交付的空間飛行器及相關(guān)貨物免征增值稅，相應(yīng)購進空間飛行器及相關(guān)貨物取得的進項稅額予以退還”，這些內(nèi)容可以看作我國在財政政策上對航天運輸事業(yè)的支持。

4）衛(wèi)星通信的法律保障。目前國內(nèi)在規(guī)范衛(wèi)星通信的法律保障上還處于空白，主要散見于《中華人民共和國電信條例》和《衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)施管理規(guī)定》等。隨著衛(wèi)星通信的重要性越發(fā)突出，不僅要改革僵化的體制，積極引進民間戰(zhàn)略投資，還要在法律上為衛(wèi)星通信提供保障，為衛(wèi)星通信的商業(yè)化之路創(chuàng)造條件。

與此同時，中國還應(yīng)該積極地參與國際空間立法的工作，促進現(xiàn)行國際空間法的修訂和相關(guān)外空商業(yè)化利用的法律制度的形成。中國是世界大國，航天實力也位居世界前列，更應(yīng)積極地參與國際立法進程。這既是負責任大國的體現(xiàn)，也可以通過參與立法維護自身的利益。積極參與國際空間法的立法，也是中國積極參與全球治理、走向國際法大國、實現(xiàn)崛起的必由之路。

5 結(jié)論

進入21世紀以來，航天領(lǐng)域的國際競爭變得更加激烈，不僅傳統(tǒng)的航天大國美國、俄羅斯、歐洲公布了雄心勃勃的航天計劃，后起之秀印度、日本也力圖在航天領(lǐng)域占據(jù)更重要的位置。中國正著力由航天大國向航天強國邁進，如何跨過這道坎，航天商業(yè)化和相關(guān)的法律制度是重點。

1 趙海峰：國家法官學(xué)院，教授。

2 張 超：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)，博士生。

毛凌野/本文編輯