金融支持退耕還林的成效、經(jīng)驗(yàn)及政策建議

仵永恒

摘 要：1999年以來，黨中央、國務(wù)院在全國實(shí)施退耕還林戰(zhàn)略決策。經(jīng)過10余年堅(jiān)持不懈的努力，全國退耕還林工作取得了明顯成效，地處陜北黃土高原的延安市更是實(shí)現(xiàn)了由黃變綠的歷史性轉(zhuǎn)變，成為全國“退耕還林第一市”。本文梳理了我國退耕還林政策的主要內(nèi)容，延安市退耕還林取得的成效以及金融支持退耕還林的措施、做法和經(jīng)驗(yàn)，并對金融助力退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出政策建議。

關(guān)鍵詞：退耕還林；金融支持；政策建議

一、退耕還林政策的提出及主要內(nèi)容

朱镕基總理1999年提出了“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的十六字方針，國務(wù)院陸續(xù)頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林（草）試點(diǎn)工作若干意見》、《退耕還林條例》、《關(guān)于完善退耕還林糧食補(bǔ)助辦法的通知》等一系列重要法規(guī)和文件，確立了退耕還林的基本國策。國家按照核定的退耕還林實(shí)際合格面積，向土地承包經(jīng)營權(quán)人無償提供補(bǔ)助糧食、種苗和造林補(bǔ)助費(fèi)以及生活補(bǔ)助費(fèi)。具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助年限如下：（1）每畝每年補(bǔ)助100公斤原糧，嚴(yán)禁將“陳化糧”補(bǔ)給農(nóng)戶；（2）退耕土地種苗和造林補(bǔ)助費(fèi)每畝50元，退耕土地生活補(bǔ)助費(fèi)每畝每年20元；（3）還生態(tài)林的，補(bǔ)助糧食和生活補(bǔ)助費(fèi)期限至少為8年；還經(jīng)濟(jì)林的，補(bǔ)助糧食和生活補(bǔ)助費(fèi)期限為5年；還草的，補(bǔ)助糧食和生活補(bǔ)助費(fèi)期限為2年；（4）納入退耕還林規(guī)劃的宜林荒山荒地造林，只享受退耕土地種苗和造林補(bǔ)助費(fèi)。由于糧食運(yùn)輸、調(diào)撥成本高，農(nóng)戶儲藏難、變現(xiàn)難，從2004年起中央按每公斤糧食（原糧）1.4元計(jì)算，包干給各省、自治區(qū)、直轄市，對退耕還林農(nóng)戶實(shí)行現(xiàn)金補(bǔ)助，調(diào)動和保護(hù)農(nóng)民退耕還林的積極性。

二、陜西省延安市退耕還林開展情況

（一）延安退耕還林面積和質(zhì)量居全國地級市之首

截至2015年底，全市累計(jì)退耕還林1077.5萬畝，退耕還林面積占全市同期造林綠化面積的55%以上，覆蓋了68%的國土面積，實(shí)現(xiàn)了全部陡坡耕地應(yīng)退則退的目標(biāo)，森林覆蓋率達(dá)到46%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國全省平均水平。根據(jù)國家林業(yè)局的驗(yàn)收結(jié)果顯示，延安市及各縣區(qū)林木合格率和保存率均達(dá)99.9%，部分縣區(qū)達(dá)到了100%，保存率和合格率均居全國之首。十七年的退耕還林，顯著改善了延安的生態(tài)和人居環(huán)境，極大地促進(jìn)了延安經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

（二）政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)發(fā)揮了支柱性作用

延安退耕還林共涉及28.6萬農(nóng)戶，124.8萬農(nóng)村人口，為確保退耕還林后農(nóng)民的吃飯穩(wěn)定問題，保證退耕還林能退下、不復(fù)墾、穩(wěn)得住，延安市縣兩級政府不折不扣落實(shí)國家關(guān)于退耕還林的各項(xiàng)補(bǔ)助政策，制定了相關(guān)管理辦法，加強(qiáng)了組織領(lǐng)導(dǎo)，確保了退耕還林政策的有效落實(shí)。截至2015年底，全市退耕還林補(bǔ)助資金和成果鞏固專項(xiàng)資金共計(jì)125.6億元，其中直接兌付農(nóng)戶108.4億元，成果鞏固專項(xiàng)資金17.2億元，為延安市退耕還林工程提供了強(qiáng)大的資金支撐。

（三）農(nóng)民生產(chǎn)生活方式進(jìn)一步優(yōu)化

退耕還林工程實(shí)施后，延安農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐步向設(shè)施農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，通過引導(dǎo)農(nóng)戶實(shí)施“33155”優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)（即：300萬畝優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)基地、300萬畝優(yōu)質(zhì)蘋果生產(chǎn)基地、100萬畝優(yōu)質(zhì)干果生產(chǎn)基地、50萬畝蔬菜生產(chǎn)基地、50萬畝家畜養(yǎng)殖基地），經(jīng)濟(jì)林果、棚栽、舍飼養(yǎng)殖逐漸成為了延安的三大農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。截至2015年底，全市糧食總產(chǎn)量72.2萬噸，蔬菜產(chǎn)量121萬噸，蘋果種植面積350萬畝，產(chǎn)量273.5萬噸，產(chǎn)值超過100億元，蘋果種植面積和產(chǎn)量占全省33%，占全國12%，全市農(nóng)民70%收入來自于蘋果產(chǎn)業(yè)。此外，延安還大力發(fā)展紅棗、核桃、花椒以及小米、蕎麥等小雜糧萬余畝，規(guī)模養(yǎng)殖豬牛羊等牲畜萬余頭，農(nóng)民人均收入由1998年退耕還林前的1356元提高至2015年的10775元，高于全省全國平均水平。

（四）退耕還林產(chǎn)生了巨大生態(tài)效益

通過2000年以后的衛(wèi)星遙感圖對比，可清晰看到延安市退耕還林區(qū)域的顏色明顯變綠變深。根據(jù)氣象資料，退耕還林以來，延安沙塵天氣明顯減少，空氣“優(yōu)良”天數(shù)都在300天以上，多年位居陜西省第一。全市水土流失綜合治理程度達(dá)到68%，根據(jù)水沙變化數(shù)據(jù)顯示，延河年徑流量減少了33%，輸沙量減少了58.4%，土壤侵蝕數(shù)下降了58.5%，基本實(shí)現(xiàn)了水不下山、泥不出溝。國家林業(yè)局《2014年退耕還林工程生態(tài)效益監(jiān)測國家報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2014年延安市退耕還林生態(tài)效益價(jià)值總量達(dá)218.4億元，其中水源涵養(yǎng)能力達(dá)到4億立方米，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益價(jià)值量48.4億元；防風(fēng)固沙能力達(dá)到1967.9萬噸，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益價(jià)值量29.5億元，每年吸收污染物6120.1萬噸，滯塵641.2萬噸，吸滯TSP（PM10和PM2.5）521.9萬噸。

三、金融支持延安退耕還林的主要做法

（一）主動參與退耕還林以糧代賑工作的全過程

一是市農(nóng)發(fā)行主動參與全市退耕還林以糧代賑實(shí)施方案、操作規(guī)程等配套措施的研究與制定，明確部門職責(zé)，規(guī)范操作行為。二是積極參與全市退耕還林以糧代賑補(bǔ)助糧食兌付試點(diǎn)工作，市農(nóng)發(fā)行成立專門組織機(jī)構(gòu)，對退耕還林工作中糧食補(bǔ)助資金專戶設(shè)置、監(jiān)督撥付程序、糧食的供應(yīng)與資金結(jié)算等情況深入調(diào)查，為修訂完善相關(guān)配套措施提出合理意見和建議。三是市農(nóng)發(fā)行制訂印發(fā)了《退耕還林（草）以糧代賑信貸監(jiān)管實(shí)施細(xì)則》，嚴(yán)格按照人民銀行要求和其上級行規(guī)章制度對企業(yè)實(shí)施有效監(jiān)管，確保收購資金封閉管理。

（二）積極為退耕還林以糧代賑提供有力的信貸支持

為確保以糧代賑糧食兌付有充足的糧源，市農(nóng)發(fā)行嚴(yán)格按照國家糧食收購政策和上級行有關(guān)規(guī)定，對退耕還林糧食供應(yīng)有缺口的企業(yè)，優(yōu)先發(fā)放非保護(hù)價(jià)收購和調(diào)銷貸款。1999年至2003年，累計(jì)向退耕農(nóng)戶兌付補(bǔ)助糧食30286萬公斤，結(jié)算補(bǔ)助糧款32149萬元，其中農(nóng)發(fā)行貸款29292萬元，占91.1%；支持全市完成退耕還林面積463.4萬畝（退耕315.8萬畝，荒山造林種草147.6萬畝），其中按政策兌現(xiàn)現(xiàn)金和糧食的面積為256.8萬畝，占全省的44.6%，受益群眾達(dá)84.5萬人。endprint

（三）認(rèn)真做好退耕還林以糧代賑資金結(jié)算工作

堅(jiān)持做到“一專、二核、三審、四促、五收”。“一?！保簩σ约Z代賑資金實(shí)行專戶管理，農(nóng)發(fā)行市縣機(jī)構(gòu)按要求開設(shè)“以糧代賑退耕還林（草）資金補(bǔ)貼專戶”，凡是用于以糧代賑結(jié)算的資金均在該戶核算，按照政策規(guī)定的范圍和用途劃撥，不得與其他資金混合使用。“二核”：按順價(jià)作價(jià)原則，嚴(yán)格核算出庫糧食成本，對成本價(jià)低于補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的按計(jì)劃供應(yīng)，高于補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的決不允許出庫供應(yīng)，以免形成新的掛帳?！叭龑彙保簩訉影殃P(guān)、分級審核《退耕還林（草）補(bǔ)助糧食價(jià)款結(jié)算表》，每階段糧食供應(yīng)結(jié)束后，首先由信貸員根據(jù)核打出庫單記錄確定糧食實(shí)際出庫數(shù)量，縣級農(nóng)發(fā)行據(jù)此核定結(jié)算價(jià)款，再與縣糧食局、縣財(cái)政局聯(lián)合審核基層糧食購銷企業(yè)上報(bào)的《退耕還林（草）補(bǔ)助糧食價(jià)款結(jié)算表》，審核無誤、簽字蓋章后上報(bào)市農(nóng)發(fā)行、糧食、財(cái)政部門再審，待確認(rèn)后，由財(cái)政部門下?lián)苜Y金進(jìn)行結(jié)算?！八拇佟保菏修r(nóng)發(fā)行計(jì)信部門及時(shí)督促財(cái)政部門將審核確定的補(bǔ)助糧食價(jià)款下?lián)艿娇h，進(jìn)行結(jié)算?！拔迨铡保嚎h支行信貸部門根據(jù)糧食供應(yīng)前核算的庫存成本，及時(shí)分解結(jié)算資金，足額收回貸款本息。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善退耕還林糧食補(bǔ)助辦法的通知》（國辦發(fā)〔2004〕34號）要求，2004年起將退耕戶補(bǔ)助糧食改為現(xiàn)金補(bǔ)助，截至2015年末通過農(nóng)發(fā)行“退耕還林補(bǔ)助資金”專戶監(jiān)督撥付糧食補(bǔ)助資金30多億元。

（四）發(fā)揮支付系統(tǒng)作用確保退耕還林補(bǔ)助資金及時(shí)足額撥付

退耕還林工程實(shí)施以來，國家財(cái)政補(bǔ)助資金均通過人民銀行國庫系統(tǒng)及時(shí)劃撥至延安財(cái)政“退耕還林”專戶。農(nóng)業(yè)銀行市縣分支、縣區(qū)農(nóng)信社農(nóng)村機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)多，主要承擔(dān)了退耕還林補(bǔ)助資金劃撥農(nóng)戶工作。每年市退耕辦、財(cái)政局根據(jù)當(dāng)年退耕還林工作情況，依據(jù)政策規(guī)定，通過農(nóng)行、農(nóng)信社等將補(bǔ)助資金打到退耕還林農(nóng)戶的存折或銀行卡上，目前累計(jì)兌付農(nóng)戶退耕還林各項(xiàng)補(bǔ)助資金100多億元，戶均3萬多元，人均7000多元。2006年以來，在各商業(yè)銀行縣鄉(xiāng)農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)撤并、減少的情況下，人民銀行延安中支大力推進(jìn)農(nóng)村支付體系建設(shè)，在金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村推動建立“銀行卡助農(nóng)取款點(diǎn)”，后升級成“惠農(nóng)支付服務(wù)點(diǎn)”，目前全市已建立了3200多個(gè)惠農(nóng)支付服務(wù)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了行政村全覆蓋、農(nóng)村金融服務(wù)無死角，讓退耕農(nóng)戶足不出村就能取到補(bǔ)助資金或者現(xiàn)金轉(zhuǎn)賬，極大便利了退耕還林區(qū)農(nóng)戶的生產(chǎn)生活。

（五）創(chuàng)新金融服務(wù)模式，探索林權(quán)抵押貸款支持退耕農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)

2006年以來，針對全市退耕林漸成規(guī)模、林權(quán)證辦理逐步可行的情況，人行延安中支積極推動在轄區(qū)富縣、黃龍縣探索試點(diǎn)開展了林權(quán)抵押貸款。2007年富縣被陜西省政府確定為集體林權(quán)改革試點(diǎn)縣，退耕還林、荒山造林林權(quán)證發(fā)放8966本，發(fā)證率達(dá)到96.8%。2009年富縣被陜西省農(nóng)信聯(lián)社確定為開展林權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣。截至2016年6月末，富縣林權(quán)改革試點(diǎn)累計(jì)發(fā)放林權(quán)抵押貸款48筆，金額2335.6萬元，余額469萬元，較好地化解了林農(nóng)因缺乏有效抵押物的融資瓶頸，促進(jìn)了退耕還林成果鞏固和林區(qū)農(nóng)戶增收。黃龍縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社2012年試點(diǎn)開展林權(quán)抵押貸款，2015年末林權(quán)抵押貸款余額75萬元，有力支持了黃龍縣核桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、金融支持延安退耕還林后續(xù)發(fā)展的政策建議

（一）積極協(xié)助地方政府推進(jìn)退耕林產(chǎn)業(yè)鏈延伸

依托現(xiàn)有退耕還林、荒山綠化經(jīng)濟(jì)林，支持、培育相關(guān)特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，積極探索林草發(fā)展模式、林藥發(fā)展模式、林果林菜發(fā)展模式、林下養(yǎng)殖發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的“多贏”目標(biāo)。以農(nóng)民技能培訓(xùn)為依托，以退耕還林工程區(qū)富余勞動力繼續(xù)就業(yè)培訓(xùn)為重點(diǎn)，積極引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力向集約化經(jīng)營的蘋果、核桃、溫棚蔬菜、畜禽養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民再就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)能力。

（二）創(chuàng)新運(yùn)用貨幣政策工具，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大扶持力度

由于林業(yè)生產(chǎn)周期長、風(fēng)險(xiǎn)抵御力低，縣域金融機(jī)構(gòu)對退耕還林產(chǎn)業(yè)、荒山綠化產(chǎn)業(yè)支持的積極性不高。對此，金融機(jī)構(gòu)要積極主動支持縣域退耕區(qū)域農(nóng)戶生產(chǎn)貸款和涉農(nóng)企業(yè)發(fā)展，努力降低退耕還林區(qū)域農(nóng)戶和林農(nóng)企業(yè)的融資成本。比如農(nóng)發(fā)行延安分行已成功研發(fā)了“林業(yè)資源開發(fā)與保護(hù)貸款”創(chuàng)新性信貸產(chǎn)品，專門支持退耕還林還草、國土綠化、防護(hù)林體系建設(shè)等，旨在加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)保護(hù)、提高林業(yè)生產(chǎn)能力、服務(wù)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展。

（三）大力推廣林權(quán)抵押貸款模式，喚醒沉睡的林業(yè)資本

縣域金融機(jī)構(gòu)要?jiǎng)?chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，開發(fā)與縣域和退耕還林實(shí)際情況相符合的涉林抵押金融產(chǎn)品，為退耕戶解決生產(chǎn)生活資金短缺等問題。

參考文獻(xiàn)

[1]艾宇，雷波.談退耕還林存在的問題及對策[J].中國林業(yè)產(chǎn)業(yè)，2017，（2）：225。

[2]財(cái)政部，國務(wù)院西部開發(fā)辦，國家糧食局，國家林業(yè)局，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，退耕還林還草試點(diǎn)糧食補(bǔ)助資金財(cái)政財(cái)務(wù)管理

暫行辦法[Z].2000-10-7。

[3]國家林業(yè)局，國家計(jì)委，財(cái)政部.關(guān)于開展2000年長江上游、黃河上中游地區(qū)退耕還林（草）試點(diǎn)示范工作的通知[Z].2000-3-9。

[4]國務(wù)院.中華人民共和國退耕還林條例[Z].2002-12-14。

[5]雷登孝.淺析退耕還林成果的鞏固和發(fā)展措施[J].自然科學(xué)（文摘版），2016，（4）：147。

Effects， Experiences and Policy Recommendations of Financial

Support for Grain for Green Project

——A Case of Yanan City in Shaanxi Province

WU Yongheng

（ Yanan Municipal Sub-branch PBC， Yanan Shaanxi 716000）

Abstract： Since 1999， the Central Committee of the CPC and the State Council have implemented the strategic decision of Grain for Green project throughout the country. After over 10 years of unremitting efforts， the work of returning farmland to forests in China has achieved remarkable results. Yanan city is located in the loess plateau of Shaanxi province， which achieved a historic change from yellow to green， ranking top among the cities returning farmland to forests. The paper reviews the main contents of the policy of Grain for Green project in China， achievements of returning farmland to forests in Yanan， measures as well as measures， practices and experiences of financial support for Grain for Green project， and provides policy recommendations on the development of follow-up industries of financial support for Grain for Green project.

Keywords： Grain for Green project； financial support； policy recommendation

責(zé)任編輯、校對：續(xù)靜endprint