城市社區(qū)參與式管理模式研究
——以江門(mén)市橫嶺小區(qū)為例

邵燕斐，鐘何娟

(五邑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 江門(mén) 529020)

城市社區(qū)參與式管理模式研究
——以江門(mén)市橫嶺小區(qū)為例

邵燕斐，鐘何娟

(五邑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 江門(mén) 529020)

在當(dāng)前社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的背景下，城市社區(qū)參與式管理方興未艾。江門(mén)市橫嶺小區(qū)參與式管理的成功經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注與總結(jié)。其社區(qū)參與式管理由業(yè)主自治制度與居民公約、居民認(rèn)同、參與式管理技術(shù)和全民參與與監(jiān)督等四個(gè)模塊所構(gòu)成。其模式的建立受社區(qū)精英、政府支持與居民公約等三大要素的影響，具有從上到下整合、從下往上發(fā)力的運(yùn)作邏輯。建議未來(lái)可從引入社會(huì)資金、推進(jìn)社區(qū)營(yíng)造與引導(dǎo)社區(qū)參與等方面提升社區(qū)參與式管理的效用。

社區(qū)治理；參與式管理模式；業(yè)主自治

治理大國(guó)需從小社區(qū)做起。[1]城市社區(qū)是由聚集在城市某一定空間內(nèi)的個(gè)人、組織與團(tuán)體等互相交往與相互聯(lián)系所形成的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)共同體。城市社區(qū)建設(shè)是社會(huì)治理的重點(diǎn)，也是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要領(lǐng)域。在當(dāng)前的社區(qū)治理中，行政系統(tǒng)不堪重負(fù)，管理方式亟待轉(zhuǎn)型。減輕行政壓力與推進(jìn)民主自治的多元共治機(jī)制在現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)體系中的定位較為模糊，其聯(lián)運(yùn)機(jī)制所發(fā)揮的作用仍很薄弱。因此，推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新在中國(guó)社區(qū)建設(shè)中還有艱巨的探索任務(wù)。傳統(tǒng)管理下的社區(qū)行政式單向主導(dǎo)模式已經(jīng)不能契合和滿(mǎn)足新式社區(qū)的需求，多元共治、自主組織與民主參與成為社區(qū)治理的必然取向。社區(qū)建設(shè)應(yīng)不斷向社區(qū)的本質(zhì)靠近。[2]為了應(yīng)對(duì)社區(qū)形態(tài)的變化給公共治理帶來(lái)的一系列變化與挑戰(zhàn)，需要把社區(qū)治理的視角由外生型轉(zhuǎn)向內(nèi)生型，即城市社區(qū)建設(shè)不應(yīng)只有公權(quán)力的主導(dǎo)，還應(yīng)建立內(nèi)生型的社區(qū)建設(shè)機(jī)制，使政府、社會(huì)和居民在內(nèi)生型框架中互動(dòng)。[3]埃諾莉·奧斯特羅姆提出自主組織治理理論，綜合了新制度主義、理性選擇制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義，開(kāi)辟出了公共事物的治理之道：以社群為切入點(diǎn)，引進(jìn)當(dāng)事人自行協(xié)商達(dá)成一個(gè)有約束力的合約，通過(guò)制度安排來(lái)解決公共選擇中的集體行動(dòng)困境；建立起除了私有化和利維坦之外的第三條路徑——自籌資金的合約博弈，即自主組織治理模式。[4]

社區(qū)參與式管理是城市化與社區(qū)治理改革的產(chǎn)物,通過(guò)多元主體自主參與社區(qū)公共事務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)自我管理與自我服務(wù)，由此創(chuàng)新解決以商品房住宅小區(qū)為分割的城市社區(qū)治理問(wèn)題。其實(shí)踐的前提是建立制度賦權(quán)，強(qiáng)調(diào)以人為中心，提倡多元參與和協(xié)調(diào)共治，把滿(mǎn)足社區(qū)實(shí)際需求為目標(biāo)，具有自治的特色。江門(mén)市橫嶺村寶城苑小區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)橫嶺小區(qū))是較早走向參與式管理的典型，具有自主組織式治理的基本特點(diǎn)，值得關(guān)注與總結(jié)。

一、城市社區(qū)參與式管理的案例介紹

(一)橫嶺小區(qū)參與式管理情況

橫嶺小區(qū)屬于江門(mén)市勝利社區(qū)的行政轄區(qū)，現(xiàn)有150多家住戶(hù)。該小區(qū)是由商品房開(kāi)發(fā)商建設(shè)，居民于2008年入住。與大多數(shù)普通的小區(qū)一樣，2012年前橫嶺小區(qū)也是外部?jī)?nèi)居委員管理和內(nèi)部由物業(yè)公司管理的傳統(tǒng)物業(yè)管理模式。然而2010年前后，因?yàn)槲飿I(yè)管理公司的管理不力，居民與物業(yè)之間的矛盾不斷加大，最終物業(yè)退出小區(qū)。此后2年，小區(qū)處于沒(méi)有物業(yè)服務(wù)狀態(tài)，管治問(wèn)題愈加嚴(yán)重。由這系列問(wèn)題產(chǎn)生的多米諾骨牌效應(yīng)，使小區(qū)內(nèi)居民怨聲載道，矛盾升級(jí)，糾紛不斷。于是在2012年，經(jīng)過(guò)小區(qū)內(nèi)“精英”業(yè)主們的提議，居民們響應(yīng)并參與，組建了小區(qū)業(yè)主委員會(huì)。在區(qū)政府、街道辦、當(dāng)?shù)毓簿帧⒕游瘯?huì)等部門(mén)的支持與幫助下，小區(qū)正式實(shí)行業(yè)主自治制度，開(kāi)啟了業(yè)主自治的社區(qū)參與式管理模式。

在全體業(yè)主的積極參與和相關(guān)部門(mén)的大力支持下，大家有錢(qián)出錢(qián)、有力出力，對(duì)小區(qū)進(jìn)行全面整改。小區(qū)日常事務(wù)由業(yè)主自治委員會(huì)管理，重大問(wèn)題通過(guò)召開(kāi)業(yè)主大會(huì)作出決議，最后由業(yè)主委員會(huì)具體執(zhí)行。另外，招募門(mén)衛(wèi)、“管家”(事務(wù)協(xié)調(diào)員)等志愿服務(wù)人員提供日常服務(wù)，同時(shí)發(fā)動(dòng)居民親身參與，在經(jīng)濟(jì)優(yōu)化小區(qū)建設(shè)的同時(shí)節(jié)省開(kāi)支，為小區(qū)的公共建設(shè)節(jié)省資金，最后以美化環(huán)境并降低物業(yè)管理費(fèi)用的形式使全體居民受益。

社區(qū)參與式管理模式促進(jìn)了社區(qū)居民自主地處理社區(qū)公共事務(wù)、完成各方利益協(xié)調(diào)與社區(qū)共建，減少了居民在社區(qū)內(nèi)的沖突，推進(jìn)了社區(qū)資源優(yōu)化利用，并減輕了政府行政管理的負(fù)擔(dān)。目前，橫嶺小區(qū)業(yè)主委員會(huì)自成立至今將近5年，社區(qū)參與式管理模式已初具成效。

(二)橫嶺小區(qū)參與式管理的運(yùn)行模式

社區(qū)參與式管理模式是在集體組織過(guò)程中，依靠規(guī)范的制度建構(gòu)與演化、居民的認(rèn)同和參與來(lái)解決公共事務(wù)治理問(wèn)題的自我管理模式，其實(shí)質(zhì)是社區(qū)自治。城市社區(qū)參與式管理模式根據(jù)社區(qū)自治的情況，設(shè)置與社區(qū)實(shí)際相適應(yīng)的運(yùn)作模式，能有效地解決業(yè)主們最關(guān)心的問(wèn)題。

圖1 橫嶺小區(qū)參與式管理的運(yùn)行模式

總結(jié)橫嶺小區(qū)的參與式管理，可以清晰地發(fā)現(xiàn)：首先通過(guò)確立業(yè)主自治制度、簽訂居民公約建立起社區(qū)的參與式管理體制；其次應(yīng)用參與式管理技術(shù)有效處理小區(qū)內(nèi)大小事務(wù)、協(xié)調(diào)好各方的利益，結(jié)合管理與監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)委員會(huì)切實(shí)為小區(qū)服務(wù)的職能并將小區(qū)事務(wù)運(yùn)營(yíng)透明化；再次主動(dòng)營(yíng)造社區(qū)參與的氛圍，充分發(fā)揮居民自主治理與自我服務(wù)的效用；最后不斷擴(kuò)展居民在小區(qū)管理與服務(wù)中的決策、參與和建議，令居民們?cè)诠餐瑓⑴c決策和自愿服務(wù)的同時(shí)促進(jìn)互相間的深層次溝通和理解，適應(yīng)并認(rèn)同參與式管理模式(見(jiàn)圖1)。

橫嶺小區(qū)的參與式管理，通過(guò)自主自覺(jué)的管理探索，建立起一種可以自我約束和成長(zhǎng)的小區(qū)管理運(yùn)行體系，使小區(qū)的公共財(cái)產(chǎn)公開(kāi)透明，保證了公款公用與資源優(yōu)化利用。同時(shí)，居民借助共同參與的機(jī)會(huì)與切實(shí)參與的平臺(tái)，推動(dòng)日后的生活中交往更密切、行為更協(xié)調(diào)，減少了矛盾與沖突，增加了“服務(wù)小區(qū)，自我參與”的熱情與活力，更有利于小區(qū)的管理。最終，小區(qū)形成了全面覆蓋社區(qū)治理內(nèi)容——人、情、事的作用機(jī)制，以及從上到下整合治理資源與從下到上著力解決治理難題的良性循環(huán)，建構(gòu)成為以“制度與原則，自我規(guī)范與共同理解”為內(nèi)在動(dòng)力的社區(qū)自治模式。

二、城市社區(qū)參與式管理的運(yùn)行模塊

(一)自治制度與居民公約：根本保證

“沒(méi)有正式規(guī)則，非正式規(guī)則也無(wú)法聚合共同行動(dòng)?！盵5]居民公約是城市社區(qū)參與式管理模式開(kāi)展的法理性文件，是由全體業(yè)主簽署的共同行為協(xié)議。公約確立了小區(qū)業(yè)主大會(huì)的權(quán)力與地位，確定了業(yè)主自治委員會(huì)組建的章程、行使權(quán)力的范圍以及執(zhí)行的程序等等，為社區(qū)參與式管理提供了組織保證與制度保證。同時(shí)，它明確了居民的行為守則，建立個(gè)體在公共事務(wù)參與中的秩序，反過(guò)來(lái)又保證了業(yè)主自治制度的法理性并落實(shí)了參與式管理。

(二)居民認(rèn)同：建設(shè)參與的力量源泉

由社區(qū)精英引導(dǎo)到自主參與，居民把對(duì)社區(qū)參與式管理模式的認(rèn)同轉(zhuǎn)化為參與的源泉?jiǎng)恿ΑＴ撃Ｊ胶芎玫亟鉀Q了遺留的問(wèn)題，重設(shè)了良好的居住環(huán)境，小區(qū)的氣氛和諧起來(lái)了。此外，業(yè)主自治搭建了便利的居民交流平臺(tái)，很多不熟悉的鄰居都走動(dòng)起來(lái)了。最后，參與式管理給了普遍居民參與的機(jī)會(huì)，使居民回歸到主人翁當(dāng)家作主的使命感與自豪感，真正實(shí)現(xiàn)了“我的地盤(pán)我作主”，為社區(qū)建設(shè)創(chuàng)造了不竭的力量源泉。

(三)參與式管理技術(shù)：有效管理的秘訣

社區(qū)參與式管理技術(shù)是應(yīng)用于社區(qū)自治的一種行動(dòng)有組織、行事有章程、民眾有參與、管理為協(xié)調(diào)的組織管理技術(shù)。其核心是賦權(quán)，使居民有序地參與社區(qū)的建設(shè)與服務(wù)。該技術(shù)的應(yīng)用促進(jìn)小區(qū)管理工作有條不紊的進(jìn)行，使居民的需求與小區(qū)的公共事務(wù)有效的達(dá)成和處理。橫嶺小區(qū)所運(yùn)用的社區(qū)參與式管理技術(shù)完善了小區(qū)的自治管理運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)了業(yè)主自治委員會(huì)的工作效率。

(四)全民參與與監(jiān)督：良性循環(huán)的保證

業(yè)主公約明確了小區(qū)的監(jiān)督與反饋機(jī)制，同時(shí)也明確了居民的參與權(quán)力。業(yè)主自治委員由居民組成，其工作受到業(yè)主大會(huì)的監(jiān)督與居民們的評(píng)價(jià)反饋。自治委員們從居民中來(lái)到居民中去，居民之間互相約束與諒解。這種居民日常參與與監(jiān)督共存的機(jī)制使得小區(qū)公共財(cái)產(chǎn)公開(kāi)而透明、委員會(huì)的工作到位而處事端正、居民信任加深而社會(huì)資本增值，保證了社區(qū)參與式管理模式的良性循環(huán)。

圖2 城市社區(qū)參與式管理的運(yùn)行模塊

三、城市社區(qū)參與式管理模式建設(shè)的關(guān)鍵因素

橫嶺小區(qū)參與式管理模式的形成過(guò)程中，有三種因素發(fā)揮的作用不可忽視，它們分別為：社區(qū)精英、政府支持和居民公約(見(jiàn)圖3)。這些因素集中了現(xiàn)有的優(yōu)勢(shì)資源，為社區(qū)治理新取向打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(一)社區(qū)精英

社區(qū)精英是指居住在社區(qū)內(nèi)的擁有高學(xué)識(shí)、財(cái)富以及豐富社會(huì)資本的居民。在傳統(tǒng)小區(qū)管理模式轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，他們最先看清傳統(tǒng)管理模式的局限和弊病，率先發(fā)起業(yè)主自治運(yùn)動(dòng)并規(guī)劃業(yè)主自治下的社區(qū)參與式管理藍(lán)圖；利用學(xué)識(shí)引導(dǎo)居民認(rèn)識(shí)自治的內(nèi)涵，通過(guò)個(gè)人毅力與能力推動(dòng)業(yè)主自治建設(shè)；積極地與居民一起建設(shè)小區(qū)，落實(shí)和完善參與式管理，在小區(qū)建設(shè)中動(dòng)員和引導(dǎo)居民參與、促進(jìn)了社區(qū)溝通，推動(dòng)了社區(qū)居民之間的融和與信任。另外，還為社區(qū)的公共建設(shè)捐錢(qián)捐物，讓社區(qū)的環(huán)境更美好。社區(qū)精英普遍具有專(zhuān)業(yè)技能，能高效維護(hù)區(qū)內(nèi)部工作的運(yùn)轉(zhuǎn)，是促進(jìn)社區(qū)參與式管理可持續(xù)發(fā)展的中堅(jiān)力量。從社區(qū)自治實(shí)踐來(lái)看，草根領(lǐng)袖和權(quán)力精英這兩類(lèi)非體制內(nèi)精英相對(duì)于體制內(nèi)精英更有意愿進(jìn)行社區(qū)自治，也更能引領(lǐng)社區(qū)居民走向自治。[6]

(二)政府支持

政府，在組織上具有其他角色無(wú)法比擬的權(quán)威。一直以來(lái)政府是社區(qū)建設(shè)的主體，因此政府的支持首先清掃了制度確立的障礙，大大推動(dòng)了業(yè)主自治成立所需的行政程序的進(jìn)度；增強(qiáng)了社區(qū)自治組織的威權(quán)，給予橫嶺居民自己能管理好小區(qū)的信心與決心，促進(jìn)了模式的接受與實(shí)施速度；為社區(qū)建設(shè)的新階段提供了公共物品支持，解決了小區(qū)參與式管理建設(shè)啟動(dòng)階段物質(zhì)饋乏的難題。面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，如果獲得政府的支持，社區(qū)參與式管理便具有合法性的基礎(chǔ)。所以，政府支持為參與式管理的實(shí)踐提供極大的保障。

(三)居民公約

公約是具有法理性質(zhì)的文件，它的簽定代表著居民對(duì)小區(qū)實(shí)行參與式管理的認(rèn)可，對(duì)業(yè)主自治制度的落實(shí)具有基礎(chǔ)性意義。公約詳盡表述了業(yè)主的權(quán)力與義務(wù)，以及小區(qū)內(nèi)所有居民的行為規(guī)范。一方面，它的出臺(tái)使居民行使參與權(quán)利有了依據(jù)與保障，令“參與”制度化；另一方面，居民公約是居民的行為范式，明確了行動(dòng)的范圍，減少了人情的阻礙，亦減少了鄰里之間因模糊的行動(dòng)空間所造成的摩擦，促進(jìn)了小區(qū)的管理工作。居民通過(guò)制度維度的“三駕馬車(chē)”與空間維度的“樓組自治”，以居民公約為基礎(chǔ)，借助議事會(huì)、評(píng)議會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)等制度載體，逐步完善社區(qū)治理體系。[7]

圖3 影響社區(qū)參與式管理模式的關(guān)鍵因素

四、優(yōu)化城市社區(qū)參與式管理模式的建議

目前，城市社區(qū)參與式管理的進(jìn)一步推廣與發(fā)展還面臨著許多問(wèn)題，從橫嶺的實(shí)踐情況來(lái)看，存在社區(qū)建設(shè)缺乏財(cái)政資金、城市化發(fā)展帶來(lái)的原生態(tài)人際網(wǎng)絡(luò)瓦解與社會(huì)資本重塑需求并行的矛盾尚未解決等問(wèn)題。為此，可以從以下幾方面提升城市社區(qū)參與式管理的能效。

(一)合理引入社會(huì)資本

在公共財(cái)政撥款不足、社會(huì)資金難以引流的情況下，社區(qū)建設(shè)首先還要靠自身靈活變通。可以通過(guò)業(yè)主自籌資金模式，以業(yè)主自身資源為優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)用業(yè)主的人力、物力、社會(huì)信息等，利用業(yè)主捐資改造小區(qū)環(huán)境，推進(jìn)社區(qū)整體資源優(yōu)化，最終調(diào)整資源利用機(jī)制以增加社區(qū)建設(shè)資金。當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)資本實(shí)力雄厚，是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在經(jīng)濟(jì)資本充足的情況下，解決社區(qū)建設(shè)資金缺口的辦法除了調(diào)整公共財(cái)政的利用比例，更可行的是促進(jìn)社會(huì)資金在社區(qū)建設(shè)中充分流動(dòng)。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐表明，社區(qū)基金會(huì)是解決社區(qū)治理發(fā)展資金不足的一條可行路徑。社區(qū)基金會(huì)定位為本地化的社區(qū)公益的支持型組織，其價(jià)值和使命是構(gòu)建本地化的社區(qū)公益支持體系。[8]在規(guī)范的制度之下，社區(qū)基金會(huì)的建設(shè)，對(duì)于激發(fā)社區(qū)公益、擺脫行政性資源依賴(lài)、解決社區(qū)問(wèn)題、轉(zhuǎn)變政府職能、推動(dòng)社區(qū)合作治理都有重要的意義。[9]

(二)推進(jìn)社區(qū)“善治”

社區(qū)治理是不同主體之間在“求同存異”基礎(chǔ)之上的有效互動(dòng)的過(guò)程。[10]雖然在城市社區(qū)治理中存在諸多問(wèn)題，但這些問(wèn)題往往具有局部性，極少有意識(shí)形態(tài)的挑戰(zhàn)，通過(guò)構(gòu)建基層政府與社區(qū)居民間的社會(huì)共識(shí)，可以有效推動(dòng)實(shí)際問(wèn)題的化解。經(jīng)驗(yàn)表明，鼓勵(lì)和容納積極有效的社區(qū)參與，發(fā)揮社區(qū)居民和社會(huì)組織等力量的積極性，逐步推進(jìn)社區(qū)自主，對(duì)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的“善治”大有裨益。[11]城市社區(qū)發(fā)展成為能夠自主治理、自我規(guī)范發(fā)展的社區(qū)，應(yīng)著力加強(qiáng)社區(qū)共同體文化建設(shè)，一方面重視提升居民素質(zhì)和公約意識(shí)，重視社區(qū)精英的帶動(dòng)效應(yīng)，充分整合社區(qū)資源，著力構(gòu)建社區(qū)文化，推進(jìn)社區(qū)文化和價(jià)值認(rèn)同；另一方面積極搭建社區(qū)群眾活動(dòng)交流平臺(tái)，增加社區(qū)各種文體活動(dòng)，特別是通過(guò)公益性活動(dòng)等來(lái)增強(qiáng)社區(qū)公民的公共精神和社區(qū)意識(shí)，以業(yè)主自治與群眾參與帶動(dòng)更多社會(huì)群體的合作、服務(wù)與互動(dòng)，調(diào)動(dòng)各方資源為社區(qū)營(yíng)造建立良好的社區(qū)資源鏈條，達(dá)到推進(jìn)社區(qū)參與式管理水平提升的目的。

(三)引導(dǎo)社區(qū)參與

多元主體參與是體現(xiàn)參與式管理的重要標(biāo)志，所以在社區(qū)日常管理當(dāng)中需要真正地實(shí)現(xiàn)社區(qū)公民、社會(huì)組織的主體參與性。然而，社區(qū)公民參與擴(kuò)大的關(guān)鍵在于提高社區(qū)的發(fā)展和管理水平。因此，我們須進(jìn)一步引導(dǎo)社區(qū)主體參與，應(yīng)打破封閉式治理的方式，充分開(kāi)放社區(qū)內(nèi)外環(huán)境以獲取發(fā)展所需的各種要素，提高參與層次。一方面要促進(jìn)居民與社區(qū)組織在社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)、生態(tài)維護(hù)等方面的參與實(shí)效性；另一方面可以通過(guò)制度規(guī)范促進(jìn)社區(qū)居民的參與，建立社區(qū)內(nèi)參與機(jī)制，提升居民的整體參與水平。引導(dǎo)社區(qū)參與需要借助居委員與第三方社會(huì)群團(tuán)的力量，以培養(yǎng)參與主體的習(xí)慣與能力。

[1] 吳曉林，郝麗娜. “社區(qū)復(fù)興運(yùn)動(dòng)”以來(lái)國(guó)外社區(qū)治理研究的理論考察[J]. 政治學(xué)研究，2015(1)：47-58.

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[5] 楊濤. 共同行動(dòng)的基礎(chǔ):規(guī)則設(shè)計(jì)原則——兼評(píng)埃莉諾·奧斯特羅姆自主自治理論[J]. 行政論壇，2013， 20(1)：39-42.

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[責(zé)任編輯文俊]

2017-09-10

本文為廣東省教育廳大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目“城市社區(qū)參與式管理的提煉與提升——基于江門(mén)市橫嶺社區(qū)的提煉與提升”(批準(zhǔn)號(hào)：201511349042)的階段性成果。

邵燕斐(1979—)，女，山東德州人，博士研究生，講師，主要從事公共管理研究。

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