陳暉陽 胡燕佼 李政芳

海南黎族、苗族、回族新型村寨治理探究

陳暉陽 胡燕佼 李政芳

海南黎族、苗族、回族共同生活在南國海島，經(jīng)過了數(shù)百乃至上千年的延續(xù)和演變，在原生態(tài)文化上創(chuàng)造出了與其他民族不同的別具特色的民族文化。早期有各自傳統(tǒng)的治理組織，改革開放后形成了新型的治理組織，這種治理組織具有組織機構種類多，各司其職；組織機構運行體現(xiàn)出較高的制度化、規(guī)范化水平；新型社會組織的權威主要來自國家影響力而非傳統(tǒng)內(nèi)生力等特點。這種治理組織逐步按照現(xiàn)代基層行政管理體制運行，在實踐中存在一些不足，通過構建村民自治文化，提高民主參與質量；加強制度建設，完善村民自治；規(guī)范村寨管理，依法行使權力；加強村干部的培訓，提高村干部素質；加大政策扶持力度；扶持和發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟等措施加以完善。

黎族；苗族；回族；新型村寨治理

曾有人說過：“每個民族都是一個世界”，“不同的民族文化傳統(tǒng)從一發(fā)始便在史學上打下了自己的烙印”。在開發(fā)海南島的歷史長河中，“世居少數(shù)民族”——黎族、苗族、回族，各居一處，和諧共處，繁衍生息。經(jīng)歷了原始社會、封建社會、半殖民地半封建社會、社會主義社會等社會發(fā)展變遷，海南黎族、苗族、回族人民在原生態(tài)文化上創(chuàng)造出了與其他民族不同的別具特色的民族文化。早期有各自傳統(tǒng)的治理組織，建國后，尤其是改革開放后，海南黎族、苗族、回族形成了新型的治理組織。

隨著時代的發(fā)展，當下海南黎族、苗族、回族村寨治理較之傳統(tǒng)治理形式已有了較大的改變。近期，筆者深入海南儋州南羅村（黎族村寨）、南豐鎮(zhèn)馬嶺排苗族村委會、三亞回輝村（回族村寨）進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)黎族、苗族、回族村寨治理有同有異，各具特色。在這三個村寨，我們采取隨機抽查，通過訪談、問卷與考察等方式，對村寨治理體系進行調(diào)研。

一、黎族、苗族、回族新型村寨治理的現(xiàn)實考察

（一）黎族、苗族、回族三個村寨的田野調(diào)查概況

1.儋州市南羅村的調(diào)查概況。

南羅村委會位于蘭洋鎮(zhèn)南面，距儋州市那大城區(qū)6公里，距蘭洋鎮(zhèn)墟2公里，有5個自然村和一個企業(yè)場，330戶，總人口1376人，其中少數(shù)民族人口795人。有土地面積7200畝，耕地面積1600畝，村民的主要經(jīng)濟來源靠橡膠、種植果樹、水稻、養(yǎng)龜、養(yǎng)豬、養(yǎng)魚等種養(yǎng)業(yè)，還有一些黎家臘腸生產(chǎn)、環(huán)保磚瓦生產(chǎn)等加工業(yè)，2015年人均可支配收入11600元。集體用地有50畝，已出租30年，年收入2萬元。南羅自然村也是村委會所在地，依山傍水，風景秀麗，民風淳樸，是黎族聚居村莊，革命老區(qū)村莊，對傳承黎族傳統(tǒng)文化意識強，村路建設已基本硬化、亮化，漂亮的樓房隨處可見，是海南省生態(tài)文明村莊之一。

2.儋州市南豐鎮(zhèn)馬嶺排苗族村委會的調(diào)查情況。

馬嶺排苗族村委會有7個自然村，有241戶，1279人，2個黎族自然村共579人，5個苗族自然村共700人。馬嶺排村屬馬嶺排苗族村委會七個自然村之一，位于儋州市城區(qū)南面，距城區(qū)16公里，距南豐鎮(zhèn)墟2公里，馬嶺排村有39戶213人，苗族人口占85%，毗鄰南豐村委會的散馬村、和疋村和馬荷村，屬邊遠民族地區(qū)、水庫移民區(qū)。全村土地約有2100畝，經(jīng)濟主要以種植橡膠、水稻和禽畜養(yǎng)殖為主，橡膠種植約700畝，人均3.2畝。在新一屆班子的帶領下，因地制宜，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，創(chuàng)建了馬嶺排養(yǎng)豬專業(yè)村莊。2015年，全村人均年純收入7500元。馬嶺排村是苗村，地處較偏遠，苗族傳統(tǒng)文化保存較好，盡管道理、信息比較通暢，但村民思維還比較閉塞，參與村寨建設的積極性不高，村寨選舉的參與性不強。政治建設、經(jīng)濟建設、村寨文化建設的速度較為緩慢。

3.三亞市天涯區(qū)回輝社區(qū)的調(diào)查情況。

三亞回族主要聚居在天涯區(qū)回輝、回新兩個社區(qū)，總人口1萬人左右，全部信仰伊斯蘭教，其中回輝社區(qū)人口3861人，回新社區(qū)人口4000多人?；剌x社區(qū)女性人數(shù)有2000多人，男性人數(shù)有1800多人；勞動力人數(shù)有2000多人，60歲以上人數(shù)有300多人?；剌x社區(qū)的管理機構是居民委員會，但居民戶口中，300人為非農(nóng)戶口，2000多人為農(nóng)業(yè)戶口。流動人口有365人，主要來自西北五省地區(qū)信仰伊斯蘭教的穆斯林教徒，主要從事清真餐飲工作。在回輝社區(qū)，宗教信仰是每個人的終身必修課，居民具有參與選舉的意識，社區(qū)管理規(guī)范，治安良好。

（二）黎族、苗族、回族三個村寨的問卷調(diào)查概況

課題組深入儋州南羅村、馬嶺排村、回輝村等三個村寨走訪、座談之余，培訓村干部，隨機發(fā)放，以戶為單位，一戶一卷，共發(fā)放150份問卷，回收有效問卷137份，回收率達到91.3%。問卷主要從村寨治理、選舉情況、對村干部評價情況、村寨突出的問題等方面進行調(diào)查，旨在大體了解黎族、苗族、回族三個村寨的基本情況，尋找共同點與不同點，探究三個村寨治理的特點與存在的不足。

1.村寨治理情況。

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，在村寨社會治安方面，三個村寨中，滿意度最高的是南羅村，認為治安不太好的回輝村、馬排嶺村各占17%和22%，說明存在一定的安全隱患。在社會治安突出問題中，封建迷信嚴重的是馬嶺排村和南羅村，賭博和盜竊較嚴重的是回輝村，三個村寨都存在一些惡勢力問題。南羅村、馬嶺排村村民遇到困難找村干部的比例比較高，回輝村則找父母、親戚的比例比較高。遇到不公正的待遇或糾紛，南羅村、馬嶺排村村民找村委會解決的比較多?；剌x村村民則會找親戚、朋友或熟人咨詢有關知識，甚至直接上門找對方要說法。找律師或打官司是回輝村民較多的選擇，說明回輝村是三個村寨中法律意識最強的。

2.選舉情況。

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，三個村寨中，南羅村村民有93%參加選舉，對基層選舉能體現(xiàn)民意是認同的?；剌x村參加選舉的比例僅一半，對基層選舉能體現(xiàn)民意僅有31%的認同度；馬嶺排村參加選舉的比例僅占33%，但對基層選舉能體現(xiàn)民意的認同度高達93%；這說明回輝村、馬嶺排村的選舉普及度不高，村民對基層組織民主建設的認識還缺乏深度與廣度。

3.對村干部評價情況。

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，三個村寨中，南羅村村民對村干部總體評價非常高，滿意率達到93%，這說明干群關系良好，村民認同度高。而回輝村則是最低的，滿意率僅達17%，不滿意率達24%。這說明干群關系不太理想，村民對村干部的認同還有差距。馬嶺排村村民對于村干部基本是認同的，不滿意率僅2%。對于村干部開展工作的評價，南羅村村民對村干部的評價是最高的，都在合格以上；而回輝村則是最低的，不合格率達26%。對于基層干部比較突出的問題，南羅村村民認為干部作風問題和資產(chǎn)監(jiān)管問題比較突出；馬嶺排村村民認為基層民主選舉的問題比較突出；回輝村村民認為干部作風問題、腐敗問題、資產(chǎn)監(jiān)管問題、民主選舉問題等比較突出。顯然，在村寨治理中，干群關系、作風建設、資產(chǎn)管理、民主選舉及腐敗問題，在三個村寨中不同程度地出現(xiàn)了一些問題，需進一步加強管理。

4.村寨突出的問題及希望政府解決的主要問題。

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，三個村寨中，最突出的問題主要是收入來源少的問題；其次是孩子教育問題，在南羅村尤為突出。對于環(huán)境保護問題馬嶺排村比較突出；對于醫(yī)療保障問題南羅村比較突出。希望政府解決的主要問題是切實提高老百姓的實際收入；醫(yī)療、養(yǎng)老、道路交通、建立信息平臺等，在三個村寨中均有體現(xiàn)。希望政府提供的公共服務，加大農(nóng)業(yè)補貼，加強養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險等均是村民共同的愿望。

此次問卷調(diào)查，選擇的村寨是黎族的南羅村、苗族的馬嶺排村、回族的回輝村，由于調(diào)查對象隨機性強，調(diào)查數(shù)據(jù)可能缺乏嚴密性、科學性，但作為一種調(diào)查方式之一，試圖從統(tǒng)計學概率的角度，對于黎、苗、回的村寨治理中窺豹，略見一斑，提供一些有益的思考。

（三）黎族、苗族、回族的新型村寨治理的特點

通過座談走訪和問卷調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，隨著社會的不斷發(fā)展，三個村寨現(xiàn)有的新型治理體系與傳統(tǒng)治理體系相比，發(fā)生了很大的變化，主要體現(xiàn)為：

1.組織機構種類多，各司其職。

村民大會、村民代表會議、村委會、黨支部、團支部、村民小組等新型的社會組織，基本上涉及到了南羅村、馬嶺排村、回輝村政治生活和社會生活的方方面面。每個社會組織都具有不同的宗旨和目標。在眾多的社會組織中，黨組織確定、村民大會或村民代表會議選舉出來的村委會組織處于核心地位，其中又以黨支部的政治領導最為關鍵。其他組織都以黨支部的領導為核心，分工明確，各司其職。傳統(tǒng)的社會組織基本消失，即使有一些存在的社會組織也不再像過去那樣可以處理很多村寨的公共事務，村寨的公共事務由國家制度規(guī)定而建立起來的村委會、黨支部等現(xiàn)代組織處理。

2.新型社會組織機構運行體現(xiàn)出較高的制度化、規(guī)范化水平。

三個村寨現(xiàn)有的新型社會組織，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導下完成了規(guī)章制度建設，機構運行基本可以做到有法可依，有章可循。新型社會組織的制度化、規(guī)范化與傳統(tǒng)的社會組織形成了鮮明的對比。傳統(tǒng)的社會組織主要是自發(fā)形成的組織形態(tài)，不成文的道德規(guī)范、村規(guī)民約是主要的規(guī)則形式。

3.新型社會組織的權威主要來自國家影響力而非傳統(tǒng)內(nèi)生力。

與傳統(tǒng)的社會組織不同，三個村寨的新型社會組織的權威主要來自國家影響力，而非傳統(tǒng)內(nèi)生力。傳統(tǒng)的社會組織是村寨傳統(tǒng)文化的一部分，自然生成，具有民族性、血緣性、隨意性。新型的社會組織則是國家制度規(guī)制，依靠國家影響力來開展工作，具有國家性、強制性、規(guī)范性。國家權力或權威已經(jīng)成為三個村寨治理的重要組成部分。

二、黎族、苗族、回族新型村寨治理存在的問題

改革開放后，黎族、苗族、回族的村治結構和社會組織逐步按照現(xiàn)代基層行政管理體制運行，村民大會、村民代表會議、村委會、黨支部、團支部、村民小組等組織構成了新型村寨治理體系，各自發(fā)揮作用并形成村寨治理的合力。在南羅村、馬嶺排村、回輝村國家意識隨處可見，國家權力或權威具有決定性的影響力，即使有些村民從內(nèi)心深處并不一定認可某些政策，但還是具有服從意識，服從村寨的安排。在基層政府的指導下，盡管南羅村、馬嶺排村、回輝村健全了村黨支部、村委會等組織機構的工作制度，但在實踐中還存在很多的問題。

1.村寨治理不規(guī)范，民主建設力度不夠。

村干部“有章不循”的情況時有發(fā)生。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些村委會干部對于村委會管理的規(guī)章制度缺乏深入了解，在工作中隨意性較大。作為村民行使監(jiān)督權力的重要機關，村民大會和村民代表會議沒能真正發(fā)揮應有的作用。很多村民，甚至村干部，忙于家庭經(jīng)濟建設，對于參與民主建設缺乏足夠的耐心，不愿意花時間參與，覺得吃力不討好，得不償失。同時，由于社會普遍存在著干群矛盾和對貪污腐化行為的過分敏感，村干部開展工作時造成一些失誤，也使一些村民對村寨組織和村干部缺乏足夠的信賴和認同。

2.少數(shù)民族政策彈性大，可操作性不強。

在海南黎族、苗族、回族的村寨治理過程中，除了遵循國家《憲法》外，還應進行具有可操作性的民族區(qū)域自治的制度安排。目前，中央出臺了一些民族優(yōu)惠政策，由于內(nèi)容規(guī)定比較籠統(tǒng)，提及“傾斜”“優(yōu)惠”“照顧”等，沒有量性規(guī)定，在實際執(zhí)行過程中，扶持政策出現(xiàn)了落實不到位、彈性過大，流于形式等現(xiàn)象。

3.經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，影響村民參與民主建設的積極性。

在海南黎族、苗族地區(qū)，自然資源豐富，但由于交通不便、信息閉塞，村民們觀念比較保守，小農(nóng)經(jīng)濟特點明顯，村民養(yǎng)成了循規(guī)蹈矩、安于現(xiàn)狀的生活模式。近年來，隨著改革開放步伐的加快，村民經(jīng)濟生活方式也開始發(fā)生較大轉變，相當一部分家庭以外出務工來增加家庭收入，村中精英的青壯年大量外出，農(nóng)村中主要留守的是老人、婦女和兒童。由于精英人才的長期外出，無法參與村寨建設，導致參加選舉的村民的素質整體下降，村委會吸收不到優(yōu)秀人才，村民自治流于形式，村民自治發(fā)展成為村干部自治，降低了村民自治質量，嚴重地影響了村民自治制度的實施和村委會功能的發(fā)揮，嚴重制約村民自治的發(fā)展。

4.少數(shù)民族人才培養(yǎng)不快，干部配備不足。

少數(shù)民族村干部數(shù)量不足，出現(xiàn)青黃不接現(xiàn)象。少數(shù)民族村干部培養(yǎng)選拔步伐不夠快，力度不夠大，缺乏針對少數(shù)民族村干部的能力提升的專題培訓，村干部素質提升緩慢。同時少數(shù)民族干部的公務員錄入所占比率較低，不足10%。少數(shù)民族干部在政治、經(jīng)濟、文化等職能部門擔任領導職務的少，也在一定程度上影響了民族優(yōu)惠政策的完全落實和充分執(zhí)行。

三、黎族、苗族、回族村寨治理存在問題的解決對策

1.構建村民自治文化，提高民主參與質量。

村民自治文化是民族地區(qū)農(nóng)村在建立推進村民自治制度中自覺或不自覺地與村落歷史、文化、意識進行整合而形成的具有一定民族性、地域性相融的民族村落社會治理結構，它主要包括經(jīng)濟生產(chǎn)組織、村落事務管理、社會治安以及村落共同意識凝聚四個方面內(nèi)容。村民自治要體現(xiàn)政府意志與當?shù)匚幕M行的整合是雙向的而不是自上而下的單向指揮和簡單的“領導與服從”的關系，要遵循文化變遷的特點和要求，才能使村民自治制度在實踐中不斷鞏固和順利推進，加強法治教育是村民依法行使自治權的基本保障。要不斷培養(yǎng)村民的守法、護法和用法精神，增強他們對法律信任，努力培養(yǎng)村民的平等意識、權利意識、責任意識、法律意識。

2.加強制度建設，完善村民自治。

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（以下簡稱《條例》）與《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）的精神，制定和修訂符合海南黎族、苗族、回族民族特征和實際情況的村民村寨自治章程，加強村民選舉、村級管理、民主監(jiān)督、民主決策、村務公開、財務公開等制度建設。同時，結合本民族的習慣法和族規(guī)民約，加強村規(guī)民約建設，發(fā)揮其在現(xiàn)代基層行政管理體制中的積極作用。

3.規(guī)范村寨管理，依法行使權力。

規(guī)范村寨管理，村委會要遵循《村組法》，在權限范圍內(nèi)行使具體管理權。村委會要在村黨支部領導下，依法管好本村公共事務，辦理好本村的公益事業(yè)，管理好本村集體所有土地和其他財產(chǎn)；積極調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安；支持和組織村民發(fā)展合作經(jīng)濟；宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家政策；向村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映村民意見、要求和建議；組織村民自我管理、自我教育、自我服務，履行法律規(guī)定的義務。

4.加強村干部的培訓，提高村干部素質。

有效實施村民自治管理，村干部是至關重要的因素。因此，要加強黨支部建設，嚴把黨員發(fā)展的素質關，建設一支素質較高的黨員隊伍，提高村黨支部領導班子的整體素質，提高黨組織的領導能力。加強村干部的培訓，強化正確的權力觀、利益觀和服務觀，提高村干部解決實際問題的能力。注重加強實用技術的培訓，提高村干部帶領群眾致富的本領及駕馭市場經(jīng)濟的能力和水平，培養(yǎng)“雙強”型干部。

5.加大政策扶持力度。

要結合民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特點，將民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展納入各地總體發(fā)展規(guī)劃。盡快研究制定水源地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源補償辦法，通過財政轉移支付、項目支持等措施，對為保護水源地生態(tài)環(huán)境做出貢獻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予合理補償。對民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)應享有的政策，要加強監(jiān)督檢查，保證落實到位。

6.扶持和發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟。

深化民族地區(qū)經(jīng)濟體制改革，發(fā)展民族地區(qū)集體經(jīng)濟，為村寨基層民主的發(fā)展提供動力機制。加快產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，解決少數(shù)民族群眾增收入問題。要充分利用少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域優(yōu)勢和資源特色，著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，發(fā)展適合自身特點的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務業(yè)，改善民族地區(qū)目前橡膠種植比例偏高、品種單一的狀況，農(nóng)業(yè)應繼續(xù)推廣“一村一品”生產(chǎn)專業(yè)村建設，增加特色農(nóng)業(yè)園區(qū)數(shù)量，增強農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的競爭力和輻射力。

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（作者單位：海南政法職業(yè)學院）

C954

A

1004-700X（2017）03-0060-05

2014年海南省社會科學研究資助項目《海南黎族、苗族、回族村寨治理比較研究》（HNSK(ZX）14-165）