記者｜王 煜

創(chuàng)新社會治理，讓城市更溫暖

記者｜王 煜

上海在安全健康領(lǐng)域的三部“最嚴(yán)條例”，誠意“開門立法”，采取了各種手段充分收集民眾的各方意見，讓利益群體有博弈的空間，尊重了公眾的表達(dá)權(quán)。

近年來，人們在上海逐漸感到道路行為也越來越文明，食品衛(wèi)生狀況越來越好，室內(nèi)違法吸煙明顯減少，電信詐騙的騷擾不再那么頻繁。安全和健康這兩項(xiàng)民眾最基本的福祉得到的保障更加堅(jiān)實(shí)，民眾的獲得感隨之越來越強(qiáng)。這樣的成果，與上海創(chuàng)新社會治理，以法治保障安全和健康密不可分。

“社會治理”將以往管理者與被管理者界分的“管理”思路調(diào)整為多元主體、協(xié)同合作的“治理”理念。而上海在安全和健康領(lǐng)域的三部“最嚴(yán)條例”的制定和執(zhí)行，以及其他方面的舉措，是創(chuàng)新社會治理的一次很好的探索。

2017年7月6日，上海，“電子警察”抓拍行人闖紅燈的第一套設(shè)備安裝在共和新路永興路路口。.

隨著交通整治力度的加大，查處違法鳴號的"電子警察"近日在延安中路華山路處的正式亮相。

“最嚴(yán)法規(guī)”帶來最好體驗(yàn)

28歲的姜城（化名）是一名自由職業(yè)者，今年4月剛剛從家鄉(xiāng)來到上海打拼，閑暇的時候，他兼職做代駕賺點(diǎn)外快。已有七八年駕齡，自詡“老司機(jī)”的他，沒想到第一天代駕就吃了一張罰單：在市區(qū)的一個路口被堵了很久，心情煩躁的他忍不住按了幾下喇叭，結(jié)果幾天之后代駕公司通知他，這件事兒被聲吶“電子警察”記了下來，違反了上海新交規(guī)中“外環(huán)線以內(nèi)不準(zhǔn)鳴號”的規(guī)定，要被處罰。

他在網(wǎng)上搜索了一番才知道，就在他來之前不久，號稱“史上最嚴(yán)”的新版《上海市道路交通管理?xiàng)l例》正式施行，有了許多新的規(guī)定。雖然在入職代駕的時候也被告知過這些內(nèi)容，但當(dāng)時他并沒放在心上。“為了不再被罰，我真是仔仔細(xì)細(xì)把上海新交規(guī)研究了一番?！备闪藘蓚€月代駕之后，姜城感慨，“在上海開車，必須精神高度集中，不然隨時可能違章。但是和家鄉(xiāng)相比，這邊整體的駕駛習(xí)慣要好多了，亂變道、亂?？康那闆r就少很多。”

在上海生活的人們，有許多和姜城有同樣的感受：雖然管得嚴(yán)，但是帶來的是生活體驗(yàn)的提升、獲得感的增強(qiáng)。不僅是道路交通，還有控?zé)熀褪称钒踩?、社會治安、信息安全等領(lǐng)域，人們在這座城市的安全和健康，有了高標(biāo)準(zhǔn)的保障。

上海政法學(xué)院教授章友德表示，上海今年3月施行的三部法規(guī)，以及近年來在安全健康其他領(lǐng)域的一些治理被冠以“最嚴(yán)”之名，在于之前的相關(guān)領(lǐng)域立法和執(zhí)法失之于“寬”，以前比較多的是靠“人治”，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的是嚴(yán)格依法治理。

還是以道路安全為例，2017年3月25日不僅是上海新道交條例的實(shí)施日，也是上海交通大整治滿一年的日子。章友德說，公眾之所以會感覺道交條例的執(zhí)法力度很強(qiáng)，很大的一個原因就在于新條例的執(zhí)行不是從正式施行這幾天才開始落地的，而是一年前就開始的交通大整治的延續(xù)。他認(rèn)為，交通大整治以交通頑疾、最突出的問題為抓手，整治有成效，而且每一階段都總結(jié)出了許多經(jīng)驗(yàn)。

這次的三部地方立法都特別注意了以問題為導(dǎo)向，都是為了解決相關(guān)領(lǐng)域中之前難以解決的問題。近年來，上海對食品安全領(lǐng)域都是不斷加強(qiáng)重視程度，目前食品安全的保障機(jī)制已經(jīng)基本建立，新的食品安全條例可以說是鞏固了以往的成就?？?zé)煑l例把多年來未能做到的室內(nèi)公共場所全面禁煙寫入法條，這也是顯著的進(jìn)步。

如何在交通管好的同時也能讓民眾的體驗(yàn)更好？上海市政府法制辦主任吳偕林對媒體表示：道路交通管理事關(guān)千家萬戶，事關(guān)每個人的出行安全和暢通，這是一個切切實(shí)實(shí)的民生工程，因此在修訂過程中提出了三個平衡，即：從嚴(yán)管理與科學(xué)管理的平衡、依法管理與便民服務(wù)的平衡、嚴(yán)格執(zhí)法與規(guī)范執(zhí)法的平衡。

章友德也指出，法治的建立，不只是對道路交通的參與者管得更嚴(yán)了，對執(zhí)法者也做出了嚴(yán)格限制。對交警規(guī)范執(zhí)法的監(jiān)督投訴體制已經(jīng)建立起來，公眾不僅自身要守法，也有權(quán)利和義務(wù)監(jiān)督執(zhí)法部門依法行政。

被稱為申城最嚴(yán)“控?zé)熈睢钡淖钚掳妗渡虾Ｊ泄矆鏊刂莆鼰煑l例》于2017年3月1日正式實(shí)施。.

公眾各界參與規(guī)則制定

上海在安全健康領(lǐng)域的三部“最嚴(yán)條例”，誠意“開門立法”，采取了各種手段充分收集民眾的各方意見，讓利益群體有博弈的空間，尊重了公眾的表達(dá)權(quán)。

以修訂幅度達(dá)93.8%的食品安全條例為例，2016年4月中旬起，上海市人大執(zhí)法檢查組對食品安全情況開展執(zhí)法檢查。同時，上海市人大委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對《上海市實(shí)施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》進(jìn)行立法后評估，提出針對性的修法建議。網(wǎng)上銷售食品監(jiān)管情況成為此次執(zhí)法檢查的重點(diǎn)

這次歷時近一個半月的執(zhí)法檢查中，檢查組人員先后就網(wǎng)絡(luò)銷售食品監(jiān)管、食品攤販管理、無證無照食品經(jīng)營、食品生產(chǎn)企業(yè)責(zé)任落實(shí)、農(nóng)貿(mào)市場監(jiān)管等情況開展明察暗訪。在總結(jié)的專題會上，代表們就如何提升上海的食品安全管理展開熱烈討論。

在立法過程中需要聽取各方意見，當(dāng)然也不能少了被管理規(guī)范方的表達(dá)。2016年9月28日，上海市人大常委會召開立法調(diào)研，聽取網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營企業(yè)對法規(guī)修訂的意見建議。

截至2016年12月16日，有67人（次）市人大代表通過電話、電子郵件、傳真等方式反饋意見和建議，對條例草案提出了110余條意見和建議；各區(qū)人大常委會共舉行代表聯(lián)系社區(qū)活動273場，參與的市人大代表463 人（次），基層群眾3454人（次），對條例草案提出了490余條意見和建議。

食品安全條例從確定立法意向，到正式納入立法計(jì)劃、著手修訂，經(jīng)歷了大半年的時間。在條例立法廣泛征求意見的過程中，一些委員和代表還對上海加強(qiáng)食品安全監(jiān)督管理工作提出了具體的意見和建議。對此，上海市人大法制委員會對上海食品藥品監(jiān)督管理、市場監(jiān)督管理等相關(guān)政府職能部門提出建議，希望它們根據(jù)委員和代表的具體意見，改進(jìn)和完善食品安全管理工作。

道交條例和控?zé)煑l例在修訂的過程中，實(shí)行了上海市人大常委會副主任和市政府副市長共同負(fù)責(zé)的“雙組長制”，針對重點(diǎn)條款，多次召開座談會、論證會，從合法性、合理性和可行性三方面進(jìn)行綜合評估，期望條款的實(shí)施在社會上能達(dá)到最大化效果。

以控?zé)煑l例的修訂為例，上海市人大常委會委員、教科文衛(wèi)委員會副主任委員張辰告訴《新民周刊》記者，控?zé)煑l例從2010年的制訂施行到現(xiàn)在的修訂，一直廣受社會各界關(guān)注，上海人大因此特別注重在調(diào)研中廣泛收集民意。僅問卷調(diào)查這種形式，他們就采取了三種途徑。一是委托各區(qū)縣人大常委會組織本選舉單位的市人大代表帶著調(diào)查問卷進(jìn)社區(qū)，聽取基層單位和社區(qū)群眾的意見建議，完成了7161份有效調(diào)查問卷。二是委托市統(tǒng)計(jì)局開展市民控?zé)煈B(tài)度調(diào)查，獲得樣本1627個。三是委托上海市疾控中心做了相關(guān)民意調(diào)查。

而關(guān)于道交條例，上海市人民政府法律顧問、上海律師協(xié)會行政法業(yè)務(wù)研究委員會主任張鵬峰說，這次條例的修訂過程中，立法部門向社會公開征集意見，引起了廣泛關(guān)注和爭論。并且切實(shí)做到了讓專家參與立法，針對立法中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題組織了多場專家討論會?！拔覅⑴c了其中的很多場次，在會上，與會者的觀點(diǎn)并不完全一致，大家暢所欲言，充分碰撞。”

社會共治增強(qiáng)公眾意識

根據(jù)上海市健康促進(jìn)委員會辦公室2017年9月初公布的數(shù)據(jù)，2017年初至6月底，上海市控?zé)焾?zhí)法共檢查各類場所11.52萬戶（次），立案處罰并處罰款的場所有732戶（次）、個人有291名，罰款共計(jì)168.38萬元。同時，各類場所違規(guī)吸煙發(fā)生率顯著下降，所有場所違規(guī)吸煙發(fā)生率下降了30.7%。顯然，3月1日起施行的新版《上海市公共場所控制吸煙條例》對此起到了重要推進(jìn)。

上?！白顕?yán)控?zé)煑l例”發(fā)布后，對控?zé)熞?guī)定的知曉率明顯上升，違規(guī)吸煙率明顯下降。今年4月，上海市健康促進(jìn)委員會辦公室與上海市衛(wèi)計(jì)委開展對新版控?zé)煑l例實(shí)施情況的監(jiān)測，共監(jiān)測全市16個區(qū)1793個場所、調(diào)查人員3.43萬名。

監(jiān)測顯示禁煙場所工作人員和攔截受訪人員對《條例》的知曉率分別為94.9%和88.3%，較2016年上升7.3個和10.6個百分點(diǎn)。與此同時，所有場所違規(guī)吸煙發(fā)生率由21.5%下降為14.9%。監(jiān)測還顯示，場所禁煙環(huán)境得到進(jìn)一步改善。禁煙場所對違規(guī)吸煙行為勸阻的比例大幅提高，本次監(jiān)測為64.8%，比2016年上升24.8個百分點(diǎn)。

之所以有這樣的成果，很大的原因在于上海的控?zé)煵扇×恕吧鐣仓巍薄敖】倒仓巍钡乃悸?。影響健康的因素非常?fù)雜，涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會、物質(zhì)環(huán)境和行為等多個層面，涉及到社會各個領(lǐng)域、各個階層的參與和溝通。在“大健康”的發(fā)展理念下，健康促進(jìn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府部門單獨(dú)的行動。

健康共治要求政府主動與非政府組織、公共和私營組織以及公民一起，為了健康和福祉這個全社會的共同利益聯(lián)合行動，強(qiáng)調(diào)健康發(fā)展的全面性、公平性和協(xié)同性。

在復(fù)旦大學(xué)健康傳播研究所控?zé)熝芯恐行闹魅梧嶎l頻看來，此次控?zé)煑l例修訂所體現(xiàn)的健康共治的核心理念是倡導(dǎo)、協(xié)調(diào)和增權(quán)。除了立法部門、多元執(zhí)法的政府部門之外，控?zé)熇碚撗芯拷?、控?zé)熒鐣M織、控?zé)熤驹刚摺⒚襟w等都充分參與了控?zé)煑l例的倡導(dǎo)、協(xié)調(diào)。

在這樣的行動之下，公眾控?zé)熞庾R日益增強(qiáng)。上海楊浦區(qū)某家餐館的服務(wù)員小劉對此有切身體會。她告訴《新民周刊》記者，以前她和老板都知道餐館里是不能吸煙的，但是覺得勸阻也沒人聽，而且還會影響餐館生意，所以基本上對顧客吸煙是不太管的。上海新版控?zé)煑l例施行后，餐館里按政府要求貼上了大幅醒目的控?zé)熀?bào)，而且老板也看到新聞報(bào)道說有餐館不勸阻顧客吸煙被舉報(bào)，罰了好幾千元，就開始特別要求員工要勸阻顧客在餐館里吸煙。

“其實(shí)一開始我也是有點(diǎn)怕的，怕說了之后那些吸煙的顧客不高興?！毙⒄f，“不過有一次我試著勸了兩句，沒想到旁邊的顧客幫著我說，還指著餐館里貼的控?zé)熀?bào)給那幾個吸煙的人看，結(jié)果他們覺得不好意思，也就把煙掐了?！?/p>

在信息安全層面，2016年7月正式運(yùn)行的上海市反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中心也是集合社會力量共同治理的極好范例。該中心由上海市公安局會同上海市通信管理局、上海銀監(jiān)局、人民銀行上?？偛康韧ㄐ?、金融監(jiān)管部門共同籌建，深度整合警社資源，建立了商業(yè)銀行、通信運(yùn)營商、金融清算機(jī)構(gòu)和第三方支付機(jī)構(gòu)聯(lián)合入駐，防范、打擊、治理一體化運(yùn)作的實(shí)戰(zhàn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙違法犯罪案件的統(tǒng)一受理、統(tǒng)一查詢、統(tǒng)一封堵、統(tǒng)一查處。

依靠這樣的力量聚合，中心為公眾和企業(yè)等組織避免和挽回了大量損失，上海市近一年來電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件的情況在總體實(shí)現(xiàn)了“案件接報(bào)數(shù)、人民群眾經(jīng)濟(jì)損失數(shù)明顯下降，破案數(shù)、抓獲犯罪嫌疑人數(shù)明顯上升”的“兩降兩升”。