初始水權(quán)分配與關(guān)鍵技術(shù)研究

韓 韡

（1.太原理工大學(xué)，山西 太原 030024；2.山西省水資源研究所，山西 太原 030001）

初始水權(quán)分配與關(guān)鍵技術(shù)研究

韓 韡

（1.太原理工大學(xué)，山西 太原 030024；2.山西省水資源研究所，山西 太原 030001）

建立完整的初始水權(quán)分配制度是解決水資源矛盾的有效途徑之一。系統(tǒng)梳理了初始水權(quán)分配的主體和客體，探討了其分配原則及優(yōu)先序，分析了區(qū)域初始水權(quán)分配的方法，初步構(gòu)建了其評判指標體系，并對其建模方法和關(guān)鍵技術(shù)要素進行了闡述，可為區(qū)域開展水權(quán)分配實踐提供參考與幫助。

初始水權(quán)；水權(quán)制度；分配原則

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，是國家和民族生存發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。我國水資源短缺且分布不均，嚴重約束了社會經(jīng)濟的發(fā)展。為緩解水資源供需矛盾，除行政管理法外，建立水權(quán)制度運用市場機制開展水權(quán)交易也是優(yōu)化配置水資源的重要途徑。

1 初始水權(quán)分配

推進水權(quán)制度改革，首先是水權(quán)的界定，再進行初始分配。水權(quán)初始分配是水權(quán)制度的基礎(chǔ)，水權(quán)交易的前提，水資源合理配置和有效利用的關(guān)鍵起點。

1.1 分配主體

我國水資源等基本生產(chǎn)資料屬國有，地方政府是地方各種經(jīng)濟組織之間維持與水有關(guān)的利益關(guān)系的主要代表。因此，政府應(yīng)該主導(dǎo)水權(quán)初始配置，并在初始水權(quán)配置中遵循公平原則，通過用水戶參與，促使初始水權(quán)配置的合理性。

在區(qū)域用水權(quán)益確定層面，中央政府從宏觀角度，主導(dǎo)平衡區(qū)域發(fā)展的用水權(quán)益，客觀公正地協(xié)調(diào)省際間水量分配。地方人民政府負責轄區(qū)內(nèi)初始水權(quán)配置。

在用水戶水權(quán)確定層面，地方人民政府水行政主管部門按照《水法》規(guī)定，負責本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，負責配置本行政區(qū)域內(nèi)取用水戶的水權(quán)。

1.2 分配客體

初始水權(quán)分配的客體內(nèi)涵。水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。2002年修訂的《水法》規(guī)定水資源所有權(quán)屬于國家，因此初始水權(quán)分配的客體只能是水資源的使用權(quán)。

初始水權(quán)分配的客體類型。2016年，水利部以水政法156號文印發(fā)《水權(quán)交易管理暫行辦法》，按照確權(quán)類型、交易主體和范圍劃分，水權(quán)交易主要包括3種形式即區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易和灌溉用水戶水權(quán)交易。

根據(jù)《辦法》規(guī)定的3種類型交易，初始水權(quán)分配的客體包括區(qū)域水權(quán)、取水許可范圍內(nèi)的取用水戶水權(quán)，以及灌溉用水戶水權(quán)。因此，不同的客體對應(yīng)的水權(quán)初始分配方法也各不相同。

1.3 分配原則及次序

1.3.1 分配原則

分配原則是指導(dǎo)初始水權(quán)分配工作的內(nèi)在要求。將初始水權(quán)分配原則分為指導(dǎo)思想類、具體分配類和補償類三種類型。初始水權(quán)分配的指導(dǎo)思想是：加強區(qū)域水資源的可持續(xù)、合理有效利用，提升區(qū)域安全用水保障能力，增加區(qū)域水資源綜合利用效率。初始水權(quán)分配的基本要求是：保障城鄉(xiāng)居民基本生活用水，保障基本生態(tài)環(huán)境用水，兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水需求。初始水權(quán)分配的具體原則是：遵循公平和公正的原則；水資源利用效率優(yōu)先原則；尊重用水現(xiàn)狀的同時考慮經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展原則；公眾參與和政府最終決策相結(jié)合的原則；計劃分配與市場分配相結(jié)合的原則。

1.3.2 分配次序

初始水權(quán)分配的優(yōu)先次序需要具體情況具體分析。一般是首先保證生活用水，其次是保證基本生態(tài)用水，接下來是保證工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，最后保證其他生態(tài)需求。其他優(yōu)先次序劃分還包括，基本水權(quán)、公共水權(quán)、競爭性水權(quán)；水源地、糧食安全、用水效益、投資能力、用水現(xiàn)狀。

2 水權(quán)分配

2.1 區(qū)域初始水權(quán)分配

2.1.1 構(gòu)建指標體系

影響子區(qū)域水權(quán)初始分配的主要因素可概括為社會因素、經(jīng)濟因素和自然因素三方面，常用指標見表1。

表1 影響子區(qū)域水權(quán)初始分配的評判指標

2.1.2 數(shù)學(xué)模型

區(qū)域水權(quán)初始分配常用的數(shù)學(xué)模型包括層次分析法（AHP）、TOPSIS法以及基于多目標的優(yōu)化模型算法等。

層次分析法（AHP）是一種定性與定量相結(jié)合的多目標決策方法，適用于解決定性指標定量化問題。TOPSIS法以距理想目標的絕對距離為衡量標準，對所評價目標進行相對優(yōu)劣評價?；诙嗄繕说膬?yōu)化模型算法是通過建立優(yōu)化目標和約束條件，采用優(yōu)化算法來創(chuàng)建初始水權(quán)分配模型。

2.2 用水戶水權(quán)分配

從區(qū)域細化水權(quán)分配，首先應(yīng)開展行業(yè)水權(quán)分配，再到用水戶水權(quán)分配。區(qū)域水權(quán)分配的行業(yè)水權(quán)分配為二級水權(quán)分配，用水戶水權(quán)分配是三級水權(quán)分配。

區(qū)域各行業(yè)水權(quán)的分配應(yīng)在區(qū)域用水總量控制下進行，包括生活、工業(yè)、生態(tài)和農(nóng)業(yè)四大類。行業(yè)水權(quán)的分配目標應(yīng)該在保障生活和基本生態(tài)的前提下，以提升水資源利用效益為目標，使水資源開發(fā)利用系統(tǒng)達到結(jié)構(gòu)合理，運轉(zhuǎn)有序，功能穩(wěn)定，促使資源、環(huán)境、經(jīng)濟和社會子系統(tǒng)相協(xié)調(diào)。首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水需求，其次是用水效益高的工業(yè)用水，接著是基本生態(tài)用水，最后考慮農(nóng)業(yè)用水需求。

各用水戶水權(quán)的分配應(yīng)在行業(yè)總量控制下進行。根據(jù)各行業(yè)的水權(quán)初始分配總量指標，按各行業(yè)平均用水定額分配到各用水戶，同時考慮現(xiàn)狀用水水平和發(fā)展趨勢。對取水許可范圍內(nèi)不同用戶的水權(quán)分配，采用國家標準定額，根據(jù)產(chǎn)值或產(chǎn)量進行核算。對灌溉用水戶的水權(quán)分配方法，根據(jù)以地定水，水隨地走的原則，以及農(nóng)業(yè)配置的行業(yè)水量以及區(qū)域耕地面積得到每戶的定額，來確定各灌溉用水戶的水權(quán)。

3 初始水權(quán)分配的關(guān)鍵技術(shù)要素

3.1 分配方案的有效期

由于各地水資源情況差異大，且水資源本身的不確定性，因此在進行水權(quán)初始分配時，設(shè)定水權(quán)有效期是必要的。當達到期限時，各用水主體在地方政府的主導(dǎo)下，對水量分配方案的適宜性開展討論，根據(jù)用水實際情況和新的發(fā)展態(tài)勢，通過協(xié)商調(diào)整分水方案，這種定期商議是保證水權(quán)分配合理有效的重要機制。

3.2 地表水及地下水聯(lián)合分配

地表水資源和地下水資源是水循環(huán)中的不同儲存形式。僅分配地表水，可能會導(dǎo)致對地下水的過度開采，影響地表水徑流，反之也然。僅有地表水或地下水水量分配的水權(quán)建設(shè)，將帶來一系列實施中的問題，難以達到水權(quán)建設(shè)的目的。

3.3 考慮水質(zhì)要求的水量分配

初始水權(quán)分配中的水質(zhì)問題應(yīng)從水源及排水兩方面考慮。應(yīng)針對用水戶取水，提出具有一定水質(zhì)標準的水量分配方案。其次，用水戶向自然環(huán)境的排水量，也必須符合相應(yīng)水質(zhì)要求對退水的水質(zhì)，可通過排污權(quán)分配進行控制。目前多數(shù)流域分配水量未考慮水質(zhì)。如東江（水質(zhì)性缺水）提出了流域各控制斷面的水質(zhì)達標要求。

3.4 生態(tài)水量分配

基本生態(tài)用水是保障流域生態(tài)維持現(xiàn)狀、不再惡化所需的水量；適宜生態(tài)用水是流域生態(tài)狀況一定恢復(fù)并良性循環(huán)所需的水量。水資源開發(fā)利用已經(jīng)較高的流域，可以先行考慮僅分配基本生態(tài)用水，在逐步節(jié)水的情況下，再考慮適宜的生態(tài)用水。在水量分配中，應(yīng)優(yōu)先保證基本的生態(tài)用水。

3.5 預(yù)留水量分配

社會經(jīng)濟發(fā)展中存在不可預(yù)見因素和各種緊急情況下水資源的非常規(guī)需求。因此，在水量分配中，政府應(yīng)適當預(yù)留水量。水資源開發(fā)利用程度在40%以下的區(qū)域，適宜分配預(yù)留水量。

3.6 取水量與耗水量分配

水資源利用率較低、水資源較豐富的地區(qū)可按取水量進行分配；水資源利用率高、水資源較為短缺的地區(qū)，需要更加細致的水權(quán)分配，即按耗水量進行分配。

4 結(jié)語

我國水資源短缺，水污染和水生態(tài)損害嚴重。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，水生態(tài)和水環(huán)境壓力倍增。目前中國水權(quán)制度建設(shè)的理論成果不斷涌現(xiàn)，法律法規(guī)逐步完善，實踐范圍日益擴大，水權(quán)建設(shè)正全面展開。

TV213.4

C

1004-7042（2017）10-0018-02

韓韡（1983-），女，太原理工大學(xué)水利工程專業(yè)研究生在讀，工程師。

2017-08-07；

2017-09-18