呂方+馮靜

〔摘要〕十八大以來，國家貧困治理體系“四梁八柱”的頂層設(shè)計(jì)逐漸形成，為各地打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了科學(xué)指引和政策保障。但政策落實(shí)環(huán)節(jié)，形式主義、官僚主義、弄虛造假等問題，不僅造成了政策執(zhí)行低效，也影響著干部群眾對國家精準(zhǔn)扶貧政策的理解和認(rèn)可。鑒此，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思維方法，以貧困農(nóng)戶、貧困社區(qū)的需求為中心，優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧的政策體系和執(zhí)行體系，對于確保打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有重要的意義。其中，重點(diǎn)領(lǐng)域在于以習(xí)近平扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想為指引，提升對中國農(nóng)村貧困問題及其治理的認(rèn)識和理解，將政治優(yōu)勢發(fā)揮與全面深化改革統(tǒng)籌考慮，用好政府、市場、社會三種資源三種機(jī)制，促進(jìn)貧困地區(qū)、貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶發(fā)展的內(nèi)生動力形成。

〔關(guān)鍵詞〕國家貧困治理體系；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；精準(zhǔn)扶貧；習(xí)近平扶貧思想

〔中圖分類號〕D632.1〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）05-0045-08

一、導(dǎo)論：如何理解“精準(zhǔn)扶貧”的精準(zhǔn)難題？（一）精準(zhǔn)扶貧與國家貧困治理體系的創(chuàng)新 十八大以來，在全面建成小康社會的背景下，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央科學(xué)研判當(dāng)前扶貧工作面對的一系列新挑戰(zhàn)和新問題，提出了在當(dāng)前和今后一段時(shí)期的脫貧攻堅(jiān)要以“精準(zhǔn)扶貧”為理念基石，以增強(qiáng)國家扶貧開發(fā)政策對貧困地區(qū)、貧困社區(qū)、貧困人口多元化、差異化需求的回應(yīng)能力為目標(biāo)，構(gòu)建新時(shí)期的國家貧困治理體系。通過中央和各級政府的不懈努力，以“精準(zhǔn)扶貧”為核心的國家減貧治理體系的思想體系、政策體系、治理體系的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)逐漸成型，我國減貧治理體系的四梁八柱已經(jīng)搭建起來。 自從2013年11月習(xí)近平總書記在湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”概念以來，總書記在隨后的多次調(diào)研和會議中就精準(zhǔn)扶貧發(fā)表了一系列重要論述，這些論述對精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了全面深刻闡述，漸漸形成了一個(gè)完整的理論體系。需要看到的是，習(xí)近平扶貧思想正是在總結(jié)我國30多年來扶貧工作經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)之上，準(zhǔn)確研判目前中國貧困新形勢所提出的方法論。針對過去主要通過規(guī)?；恼叻鲐殠淼拿撠毿?yīng)遞減問題，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)?！薄?〕以精準(zhǔn)化理念為核心要義，轉(zhuǎn)變扶貧方式，實(shí)現(xiàn)從“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”的方式轉(zhuǎn)變，以激發(fā)貧困地區(qū)、貧困群眾內(nèi)生動力為著力點(diǎn)，變“輸血”為“造血”，引導(dǎo)人民主動致富，協(xié)調(diào)各方面力量，形成脫貧攻堅(jiān)的合力，著力解決“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”“如何退”等一系列關(guān)鍵問題，在2020年以前實(shí)現(xiàn)消滅絕對貧困，貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，如期全面建成小康社會。 精準(zhǔn)扶貧要求將精準(zhǔn)化理念作為扶貧工作的基本理念，貫穿于包括了精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核在內(nèi)的扶貧工作的全過程。在2013年“精準(zhǔn)扶貧”治貧理念提出后，同年年底，中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，將建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制列為深化改革、創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機(jī)制的重要工作之一，2014年，由國務(wù)院扶貧辦領(lǐng)銜，制訂頒布了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，在全國范圍內(nèi)推行精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，以這兩個(gè)政策文本為核心，我國精準(zhǔn)扶貧的政策體系基本框架開始慢慢顯現(xiàn)。尤其 2015年下半年中央統(tǒng)一部署精準(zhǔn)扶貧機(jī)制以來，黨中央和國務(wù)院針對精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐高頻度地頒布實(shí)施了一系列配套政策，持續(xù)地完善精準(zhǔn)扶貧政策體系。精準(zhǔn)扶貧政策體系以“精準(zhǔn)”為原則，要求“扶真貧，真扶貧”，針對精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四個(gè)扶貧過程，提出了五個(gè)一批、六個(gè)精準(zhǔn)等政策要求。精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的前提，要求在精確識別貧困戶和貧困人口的基礎(chǔ)上，進(jìn)行建檔立卡信息統(tǒng)計(jì)。了解貧困群眾真實(shí)的減貧需求后，進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶，對癥下藥，重點(diǎn)通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。針對各級政府的精準(zhǔn)管理，提出了扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)六大重點(diǎn)。精準(zhǔn)考核過程要求建立貧困縣、貧困戶退出機(jī)制，通過群眾滿意度調(diào)查、指標(biāo)量化等多個(gè)層次評估扶貧工作的開展成效，建立長效的脫貧機(jī)制。 “中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制是我國當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作在治理結(jié)構(gòu)上的基本安排。中央扶貧部門抓好精準(zhǔn)扶貧工作的頂層設(shè)計(jì)、溝通、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)工作，省級黨委和政府對本地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作負(fù)總責(zé)，完成“1+N”精準(zhǔn)扶貧政策的二次設(shè)計(jì)，并確保責(zé)任制層層落實(shí)，省級黨委和政府主要負(fù)責(zé)人向中央簽署脫貧責(zé)任書。市縣等基層政府在切實(shí)了解本地區(qū)貧困形勢和資質(zhì)稟賦的基礎(chǔ)上，對癥下藥，根據(jù)中央精準(zhǔn)扶貧原則形成具體的操作文本，落實(shí)政策執(zhí)行，確保資源和政策切實(shí)落到真正貧困的地區(qū)和農(nóng)戶，建立貧困縣退出機(jī)制和脫貧攻堅(jiān)考核機(jī)制，真正讓貧困地區(qū)群眾拔掉窮根。隨著中央扶貧政策的相應(yīng)出臺和各級政府脫貧攻堅(jiān)工作的細(xì)化完善，新時(shí)期的扶貧攻堅(jiān)逐漸形成了一套中央、省、市縣包括基層鄉(xiāng)村多層級責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅(jiān)的精準(zhǔn)扶貧的治理體系。從3年多脫貧攻堅(jiān)各地成功脫貧經(jīng)驗(yàn)來看，習(xí)近平扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想是具有科學(xué)性、指導(dǎo)性的，我國的精準(zhǔn)扶貧政策體系、治理結(jié)構(gòu)是具有有效性和合理性的。（二）精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的“精準(zhǔn)難題” 通過3年多的扶貧攻堅(jiān)，各級各地的精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制已經(jīng)初步建立，各項(xiàng)扶貧政策平穩(wěn)推進(jìn)，貧困人口總量持續(xù)減少，我國的精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐總體上取得了不錯(cuò)的成效，但依然需要清醒而理性地認(rèn)識到，一些地方在精準(zhǔn)扶貧工作開展過程中存在著各種傾向性問題，影響著精準(zhǔn)扶貧工作有效開展成效和群眾滿意度。 就目前的基層扶貧實(shí)踐現(xiàn)實(shí)來說，我國精準(zhǔn)扶貧工作出現(xiàn)了諸如扶貧對象棄真納偽、扶貧項(xiàng)目和資金指向不清等“精準(zhǔn)難題”。〔2〕毋庸置疑，貧困治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，脫貧攻堅(jiān)不僅涉及中央和各省市縣的政策安排與執(zhí)行，還依賴著市場、社會中的多元主體合作參與。但要看到，政府是扶貧攻堅(jiān)的主導(dǎo)力量，我國當(dāng)前農(nóng)村減貧工作的行動框架由各項(xiàng)惠農(nóng)政策和減貧制度安排所支撐。從貧困治理角度來看，政府的減貧行為是否出現(xiàn)偏差是能否解決“精準(zhǔn)難題”的首要問題。根據(jù)實(shí)踐情況，政府層面的“精準(zhǔn)難題”主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，填表扶貧、數(shù)字扶貧，為了政績弄虛作假，強(qiáng)行摘帽，文山會海、用會議落實(shí)會議、用文件落實(shí)文件的形式主義；其二，以行政思維替代貧困治理思維，層層加碼；脫離群眾、脫離實(shí)際的官僚主義；另外，作為上述兩方面問題在減貧成效上的延伸，部分地區(qū)的扶貧工作沒能真正滿足群眾的脫貧需求，貧困農(nóng)戶不理解扶貧政策，不配合扶貧工作，造成扶貧開發(fā)群眾滿意度不高。同時(shí)，部分干部得不到來自群眾層面的激勵(lì)反饋，在失敗的群眾工作交互中逐漸喪失對扶貧工作的干勁，甚至對國家精準(zhǔn)扶貧政策也出現(xiàn)不理解、不認(rèn)同。基層減貧實(shí)踐失去基層干部和貧困群眾兩方面的積極性，自然難以取得成效。綜上所述，這些基層實(shí)踐中出現(xiàn)的“精準(zhǔn)難題”成為國家精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)時(shí)的首弊，極大地影響著精準(zhǔn)扶貧工作開展的成效。 從文件梳理來看，自2013年來，知識界對精準(zhǔn)扶貧做了大量的理論和實(shí)踐研究，而脫貧工作中所遇到的“精準(zhǔn)難題”作為一種問題導(dǎo)向，也成為目前政界、學(xué)界所共同關(guān)注的焦點(diǎn)問題領(lǐng)域。綜合來說，關(guān)于扶貧實(shí)踐中“精準(zhǔn)難題”的成因，主要存在三種解釋路徑：一是基于基層的現(xiàn)實(shí)特征論述，認(rèn)為基層事務(wù)本身具有極強(qiáng)的偶發(fā)瑣碎的特征和復(fù)雜性，無法通過自上而下的規(guī)則化治理統(tǒng)一解決；〔3〕二是從精準(zhǔn)扶貧的政策和機(jī)制本身進(jìn)行解釋，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧政策本身具有悖論，而扶貧對象的差異性會引發(fā)精準(zhǔn)難題、〔4〕作為一項(xiàng)社會政策本身具有著瞄準(zhǔn)偏差，精準(zhǔn)難題的形成應(yīng)延伸到瞄準(zhǔn)技術(shù)、政治維度和文化層面等多個(gè)分析維度；〔5〕三是從精準(zhǔn)扶貧的執(zhí)行體制出發(fā)，認(rèn)為央地科層體制、〔6〕基層治理情境〔7〕等都在一定程度上構(gòu)成精準(zhǔn)難題的成因。 以上的學(xué)者論述從不同層面回答了我國精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)踐中為何出現(xiàn)各種精準(zhǔn)難題，從已有研究對精準(zhǔn)難題的總體切入角度來看，側(cè)重于實(shí)踐的問題導(dǎo)向，從為何出現(xiàn)精準(zhǔn)不到位的前設(shè)問題出發(fā)，探討在農(nóng)村治理和政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行等方面出現(xiàn)的偏差。但實(shí)際上上述解釋，難以全面地回答何以很多地方精準(zhǔn)扶貧又取得了實(shí)績。需要看到，從2013年精準(zhǔn)扶貧工作開展以來的3年間，存量貧困人口不斷減少，各式扶貧創(chuàng)新取得成效是扶貧攻堅(jiān)的主要方面，減貧治理的成功經(jīng)驗(yàn)總結(jié)對繼續(xù)開展精準(zhǔn)扶貧工作，確保接下來3年如期脫貧尤為重要。而從成功經(jīng)驗(yàn)來看，在全面建成小康社會的背景下進(jìn)行脫貧決戰(zhàn)，首先要高度認(rèn)識脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略意義，對脫貧攻堅(jiān)的內(nèi)容、目標(biāo)、方法等多個(gè)方面形成科學(xué)的認(rèn)識體系，是科學(xué)部署扶貧任務(wù)、有效開展扶貧工作的前提條件。其次，根據(jù)中央和省級精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計(jì)和“二次設(shè)計(jì)”的原則，圍繞著切實(shí)提高貧困群眾內(nèi)生動力的落腳點(diǎn)，因地制宜地進(jìn)行政策再設(shè)計(jì)，是縣域?qū)用媛鋵?shí)國家政策、傳遞扶貧資源的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。最后，縣域?qū)用娴恼邆鬟f是扶貧攻堅(jiān)的“最后一公里”，直面貧困群眾，基層政府政策執(zhí)行力好壞與否，直接決定著精準(zhǔn)扶貧工作的開展成效大小。二、脫貧攻堅(jiān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵與意義（一）作為一種思維方法的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革” “供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革” 首先是中央為了適應(yīng)和引領(lǐng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所提出的改革發(fā)展戰(zhàn)略，具有其特定的內(nèi)涵。具體來說，我國奉行改革開放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以來，通過不斷的農(nóng)村和城市經(jīng)濟(jì)體制改革，飛速的經(jīng)濟(jì)增長形成了獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，在取得巨大發(fā)展成就的同時(shí)也產(chǎn)生了生產(chǎn)成本上升、產(chǎn)品供需錯(cuò)配、資本邊際效率下降、市場機(jī)制運(yùn)行不暢等結(jié)構(gòu)性病癥，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革便是在此形勢下的藥方。通過提高供給體系質(zhì)量和效率，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，找尋新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。綜上可以清晰地看到，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的基本思路是從供給側(cè)著手進(jìn)行大刀闊斧的結(jié)構(gòu)性改革，提高供給層面的質(zhì)量和效率，以回應(yīng)出現(xiàn)的新形勢、新變化。遵從這個(gè)基本思路，我國的扶貧開發(fā)經(jīng)過近40年的發(fā)展，也形成了獨(dú)特的“貧困新常態(tài)”：2017年中央一號文件指出，我國目前農(nóng)業(yè)的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，突出表現(xiàn)為階段性供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側(cè)。具體到貧困現(xiàn)實(shí)來說，主要表現(xiàn)在農(nóng)村的存量貧困分布連片化和減貧需求復(fù)雜化差異化等結(jié)構(gòu)性變化。作為應(yīng)對，我國的減貧治理也需要不斷創(chuàng)新政策供給回應(yīng)多元的政策需求。落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的各項(xiàng)要求，在貧困治理中踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，持續(xù)穩(wěn)定地提高貧困農(nóng)戶內(nèi)生動力，創(chuàng)新脫貧方式，跨越當(dāng)前面臨的精準(zhǔn)難題，確保打贏實(shí)現(xiàn)全面小康社會的決勝戰(zhàn)。 用脫貧攻堅(jiān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思維方法嵌入當(dāng)前的貧困研究，可以看到，通過有效的政策干預(yù)，破除制約貧困地區(qū)發(fā)展的短板因素，促進(jìn)政策供給對多元化、差異化需求的有效回應(yīng)是貧困研究的主要議題。圍繞著這個(gè)議題，減貧理論不斷發(fā)展、減貧政策實(shí)踐不斷創(chuàng)新。我國貧困治理工作重點(diǎn)的調(diào)整，重點(diǎn)體現(xiàn)了我國貧困政策的多元演化趨勢。改革開放到現(xiàn)在近40年的扶貧期間，我國政府對貧困的認(rèn)識從單一的經(jīng)濟(jì)收入貧困提升到經(jīng)濟(jì)、文化、能力、權(quán)利等多維貧困觀；扶貧對象經(jīng)歷了“整體農(nóng)村”到“貧困縣”最后“到村到戶”的細(xì)化瞄準(zhǔn)過程；扶貧主體也由政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)到構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同發(fā)力的大扶貧格局?！?〕無論是對貧困概念的認(rèn)識，還是貧困對象和扶貧主體的識別，都經(jīng)歷了多維細(xì)化的過程。依照脫貧攻堅(jiān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路考察我國扶貧政策的演變，便不難發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新減貧政策供給，提高政策供給對多元減貧政策需求的回應(yīng)能力，可以說是我國減貧政策研究和減貧實(shí)踐的“母題”。 具體到新時(shí)期的精準(zhǔn)扶貧工作，在中國農(nóng)村貧困治理語境下，脫貧攻堅(jiān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)質(zhì)是以習(xí)近平扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想為指引，進(jìn)一步提升對脫貧攻堅(jiān)的認(rèn)識和政治站位，以務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，深入推進(jìn)各項(xiàng)改革、各項(xiàng)政策落地，從而提升國家減貧政策的實(shí)踐成效，提升人民的滿意度和獲得感。（二）脫貧攻堅(jiān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的意義 需要認(rèn)識到的是，脫貧攻堅(jiān)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”在戰(zhàn)略定位上以一種思維方式指導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧工作的開展，并不是簡單的中央發(fā)展策略安排的新提法，而是需要在切實(shí)的貧困治理實(shí)踐中用以提升對貧困形勢認(rèn)識、指導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的重要方法，其意義和價(jià)值值得在不斷的減貧實(shí)踐中去認(rèn)識和檢驗(yàn)。從減貧實(shí)踐的角度，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革至少在以下三個(gè)方面具有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。 首先，通過創(chuàng)新減貧政策供給，及時(shí)發(fā)現(xiàn)減貧中的實(shí)踐偏離，并予以即時(shí)反饋，在確保扶貧工作方向和過程上的“精準(zhǔn)”。以“精準(zhǔn)扶貧”為核心要義的扶貧開發(fā)是脫貧攻堅(jiān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思路在新時(shí)期的回應(yīng)。精準(zhǔn)扶貧開展以來，中央機(jī)關(guān)層面的文件頒布已逾百數(shù)，持續(xù)的政策供給不光在政策執(zhí)行中提供指導(dǎo)和基本路徑，在政策實(shí)踐出現(xiàn)偏差時(shí)也能即時(shí)反饋，及時(shí)糾偏。例如國務(wù)院在及時(shí)察覺脫貧攻堅(jiān)過程中出現(xiàn)的形式主義、層層加碼等實(shí)踐問題后開展了全國范圍內(nèi)的扶貧開發(fā)再回頭反思動員。其次，脫貧攻堅(jiān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求在扶貧開發(fā)中從結(jié)構(gòu)短板發(fā)力，以解決突出制約問題為重點(diǎn)。習(xí)近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會上的重要講話指出，深度貧困是目前貧困治理的“堅(jiān)中之堅(jiān)”和“最突出短板”，貧困人口在深度貧困地區(qū)分布廣、貧困程度深、脫貧難度大，集中體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施落后，村兩委班子能力弱，大多數(shù)缺乏集體經(jīng)濟(jì)，貧困發(fā)生率仍然超過20%。〔9〕在當(dāng)下和今后一段時(shí)期內(nèi)，脫貧攻堅(jiān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革意味著政府要強(qiáng)化支撐體系，加大政策傾斜，聚焦深度貧困問題，求真務(wù)實(shí)，利用政策組合拳，實(shí)現(xiàn)深度貧困地區(qū)的有效治理。最后，通過不斷的政策解讀和宣傳，深化脫貧攻堅(jiān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的認(rèn)識，有利于提高基層干部對精準(zhǔn)扶工作的戰(zhàn)略認(rèn)識，“真心扶貧”，堅(jiān)持“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線工作作風(fēng)，“一戶一策”落實(shí)精準(zhǔn)扶貧，真正滿足貧困群眾的多元需求，用扶貧的精準(zhǔn)度提高群眾的滿意度。三、脫貧攻堅(jiān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)領(lǐng)域（一）縣域貧困治理能力建設(shè) 按照“中央統(tǒng)籌，省負(fù)總責(zé)，市縣抓落實(shí)”的統(tǒng)一扶貧部署，中央扶貧政策的“頂層設(shè)計(jì)”和省級精準(zhǔn)扶貧的“二次設(shè)計(jì)”最終由縣域政府負(fù)責(zé)具體貫徹落實(shí)。2013年后，絕大部分的扶貧資源交由貧困縣自主整合，除涉及國計(jì)民生等重大項(xiàng)目外的相當(dāng)一部分扶貧項(xiàng)目和扶貧資金審核權(quán)限下放到縣，全國范圍內(nèi)逐漸開展了責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到縣”的農(nóng)村扶貧開發(fā)創(chuàng)新機(jī)制改革。〔10〕縣域政府從“跑項(xiàng)目，申資金”中抽身出來，更為靈活地整合和配置扶貧資源，縣域貧困治理成為國家扶貧資源和政策傳遞的基本單元，可以說，在我國貧困治理的體系安排下，縣域貧困治理的能力直接決定著精準(zhǔn)扶貧工作開展成效。中央的各項(xiàng)政策部署能否下沉至貧困群眾，和縣一級政府及官員能否科學(xué)統(tǒng)一認(rèn)識，合理安排政策體系，切實(shí)執(zhí)行政策息息相關(guān)。總的來說，縣域貧困治理能力建設(shè)至少包括以下三個(gè)方面的內(nèi)涵。 首先，確保脫貧攻堅(jiān)取得成效的前提在于形成科學(xué)的認(rèn)識體系，基層政府和官員對政策的理解深度和重視程度決定政策執(zhí)行的力度。精準(zhǔn)扶貧首先要求干部群眾思想認(rèn)識上的精準(zhǔn)，把握扶貧攻堅(jiān)工作定位，堅(jiān)持科學(xué)認(rèn)識對治理行動的方向指導(dǎo)。提高科學(xué)認(rèn)識，加強(qiáng)認(rèn)識體系建設(shè)的重點(diǎn)在于兩方面。其一，加強(qiáng)對習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思維的認(rèn)識?；貧w總書記治國理政文本，系統(tǒng)學(xué)習(xí)以人為中心的發(fā)展理念和精準(zhǔn)化理念。準(zhǔn)確把握以人民為中心的發(fā)展理念是馬克思貧困理論人學(xué)思想和中國傳統(tǒng)民本思想在當(dāng)代的繼承與發(fā)展，是中國特色社會主義本質(zhì)的體現(xiàn)，正如習(xí)總書記所說：“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求。”〔11〕真正認(rèn)識“兩不愁、三保障、三基本”的精準(zhǔn)扶貧理念，以增強(qiáng)貧困群眾內(nèi)生動力為落腳點(diǎn)，使貧困人口更多更好的參與到國家的發(fā)展事業(yè)，共享發(fā)展成果。其二，從以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)領(lǐng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的高度進(jìn)行戰(zhàn)略定位，2015年召開的中央扶貧開發(fā)工作會議，立足于“十三五”新起點(diǎn)，向全黨全國發(fā)出新的動員令，各級政府立下“扶貧軍令狀”，全面展開了消除絕對貧困、決勝小康的精準(zhǔn)扶貧工作。黨的十八大后特別是2015年以來，中央已經(jīng)把“脫貧攻堅(jiān)”提升到了“務(wù)必打贏的攻堅(jiān)戰(zhàn)”的新高度，這充分說明黨中央、國務(wù)院已把脫貧攻堅(jiān)上升為國家戰(zhàn)略?；鶎痈刹勘仨毺嵘龑珳?zhǔn)扶貧的政治認(rèn)識高度，把扶貧開發(fā)工作放在重中之重的核心地位，把脫貧攻堅(jiān)工作擺上重要議事日程，下足一番“繡花”的功夫。 其次，縣級承接國家和省級各項(xiàng)政策，直面人民群眾，處于承上啟下的關(guān)鍵位置，如何對國家和省級層面的各項(xiàng)政策部署進(jìn)行政策再設(shè)計(jì)，形成契合地方實(shí)際的操作文本，影響著扶貧政策績效的良好發(fā)揮。研究者發(fā)現(xiàn)，國家和省級發(fā)布出臺的政策文件往往具有綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性，在貫徹政策落實(shí)環(huán)節(jié)經(jīng)歷著縣域政府的細(xì)化“轉(zhuǎn)譯”，〔12〕以保障國家政策符合地方實(shí)際需求，在防止政策“失真”的同時(shí)達(dá)到“保值”。因此，減貧“政策下鄉(xiāng)”對基層政府的政策再設(shè)計(jì)和操作化提出了高要求，縣域政府在系統(tǒng)理解國家和省級減貧政策文本和政策精神的同時(shí)，要兼顧地方減貧實(shí)際需求和資源稟賦，堅(jiān)持把“實(shí)事求是”的思想路線和“從群眾中來，到群眾中去”的工作作風(fēng)結(jié)合起來，實(shí)事求是，解放思想，真情扶貧，認(rèn)真了解幫扶對象的真實(shí)情況，杜絕越俎代庖替幫扶對象做主和 “一刀切”式項(xiàng)目扶貧的現(xiàn)象。堅(jiān)持問需于民、問計(jì)于民，提高貧困群眾在縣域政策體系形成環(huán)節(jié)的公民參與。 最后，從政策落實(shí)的角度來說，基層的政策執(zhí)行是國家政策和公共服務(wù)傳遞的末梢，政策執(zhí)行能力的高低對于國家治理成效的大小至關(guān)重要?！?3〕在我們討論哪些是精準(zhǔn)扶貧的最佳方式進(jìn)行相關(guān)頂層設(shè)計(jì)時(shí)，往往默認(rèn)政府是有執(zhí)行相關(guān)政策的，但事實(shí)并不一定是這樣。許多情況下，有些結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)明確、資金資源到位、并且在其他市縣地區(qū)取得過成功公共服務(wù)政策，因?yàn)榛鶎诱畽C(jī)構(gòu)和官員缺乏有效的政策執(zhí)行力而沒有取得預(yù)期效果。〔14〕縣域政府在精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)的同時(shí)，要圍繞各級干部和相應(yīng)主體進(jìn)行能力建設(shè)，回歸習(xí)近平扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思維，提升干部對貧困概念的認(rèn)識，總結(jié)近40年的扶貧開發(fā)歷程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，創(chuàng)新減貧方式，在堅(jiān)持激發(fā)脫貧動能，尊重貧困群眾減貧需要的原則上，運(yùn)用超常規(guī)思維和手段，靈活變通地執(zhí)行政策。此外，作為國家的一項(xiàng)公共政策，精準(zhǔn)扶貧工作開展內(nèi)在地要求建立相應(yīng)競爭、激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制。結(jié)合深化行政體制改革的背景，強(qiáng)化扶貧實(shí)績和官員考核指標(biāo)的鏈接，強(qiáng)化上一級政府和群眾的監(jiān)督，在激勵(lì)競爭、督查落實(shí)、執(zhí)紀(jì)問責(zé)等方面進(jìn)行配套改革，建立起一套層次清晰、責(zé)任明確的高效扶貧開發(fā)運(yùn)作體系。（二）主動適應(yīng)農(nóng)村改革與發(fā)展 消除絕對貧困、全面建成小康社會，最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。農(nóng)村社區(qū)是當(dāng)前國家扶貧政策和貧困人口最密集的集合場域，脫貧攻堅(jiān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為我國當(dāng)前貧困治理的主要推進(jìn)方式，需要不斷地在更為宏觀的歷史性、結(jié)構(gòu)性語境中動態(tài)的考察。在減貧初期，我國農(nóng)村反貧困主要是通過廣泛的農(nóng)村體制改革推進(jìn)的。研究發(fā)現(xiàn)，以土地家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制的建立、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和市場的放開與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，切實(shí)解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，大面積緩解了農(nóng)村貧困問題；〔15〕2003年后，中國政府開始了以調(diào)整國民收入分配格局為主的綜合改革。〔16〕出臺的大量有關(guān)農(nóng)村工作的法律、法規(guī)和政策，通過改革財(cái)政、金融、征地和農(nóng)村社會保障制度，資金、資源和政策全面傾斜農(nóng)村，調(diào)整收入分配，促進(jìn)農(nóng)民增收，在此階段的農(nóng)村改革中，農(nóng)村扶貧資金和涉農(nóng)資金漸漸整合，專項(xiàng)扶貧模式的體制障礙得到削減，金融下鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進(jìn)等工作有序推進(jìn)，專業(yè)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的扶貧格局逐漸清晰。由此可見，從1987年我國開始通過政策實(shí)施和行政手段開始進(jìn)行大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作至今30年間，我國貧困治理的調(diào)整和農(nóng)村改革與發(fā)展是具有高度耦合性的，將中國農(nóng)村貧困問題置于中國農(nóng)村改革與發(fā)展的歷史語境中認(rèn)識，是中國貧困治理道路近40年的一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)?！?7〕扶貧攻堅(jiān)要在農(nóng)村改革與發(fā)展的背景下認(rèn)識農(nóng)村貧困治理，將改革、發(fā)展與富民統(tǒng)一起來，一切以促進(jìn)人民參與和分享改革成果為出發(fā)點(diǎn)。 農(nóng)村減貧與發(fā)展并不僅僅囿于農(nóng)村場域，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是推行農(nóng)村改革不可偏廢的另一面。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的視角下推進(jìn)農(nóng)村扶貧要求扶貧工作主動適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢，因勢利導(dǎo)推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動小城鎮(zhèn)建設(shè)，拓寬貧困人口就業(yè)和增收渠道。一方面，不斷改革與二元城鄉(xiāng)戶籍制度掛鉤的福利、醫(yī)療、教育等阻礙體制設(shè)計(jì)，奉行一種以人為本為核心的更為公正的改革趨向，在小城鎮(zhèn)的空間設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)布局上推行以人為中心的城鎮(zhèn)化思路，抓住外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的機(jī)遇，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)村人口就近城鎮(zhèn)化。另一方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展并不意味著鼓勵(lì)農(nóng)村勞力離鄉(xiāng)離土，放棄農(nóng)村，在新時(shí)期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的視角下，綜合化發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展模式是農(nóng)村減貧的新導(dǎo)向。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，在具體的農(nóng)村扶貧中，要以更精準(zhǔn)的舉措和“超常規(guī)”的思維統(tǒng)籌鄉(xiāng)村建設(shè)。例如，2017年中央一號文件中，田園綜合體作為鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式推薦試行，主張以地方政企協(xié)作，商業(yè)化設(shè)計(jì)和運(yùn)作農(nóng)村社區(qū)，利用農(nóng)村獨(dú)特的稟賦，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和休閑旅游，構(gòu)建田園特色小鎮(zhèn)，吸引城市人口進(jìn)行旅游、消費(fèi)，原住民、新住民、游客這三類人群共同營造新型鄉(xiāng)村?？缭交棉r(nóng)村資產(chǎn)和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。（三）善用政府、市場與社會三種機(jī)制 貧困的成因具有綜合性、復(fù)雜性的總體特征。因而，有效的貧困治理，意味著在系統(tǒng)性的思維下，運(yùn)用協(xié)同力的觀點(diǎn)，統(tǒng)籌扶貧開發(fā)多元行動主體的積極行動，形成改善貧困地區(qū)、貧困社區(qū)、貧困農(nóng)戶發(fā)展環(huán)境，提升其內(nèi)在動能的合力。因此，就凝聚扶貧資源、形成攻堅(jiān)合力而言，縣域政府貧困治理需要善用政府、市場與社會三種機(jī)制。 就目前我國廣大貧困地區(qū)現(xiàn)實(shí)來看，貧困地區(qū)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、社會安定、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等基本的法制環(huán)境和公共物品供給的完善程度都存在著明顯的缺陷，能否完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為扶貧攻堅(jiān)提供合理的政策體系，對于基層貧困治理尤為重要。因此，從政府的角度來看，需要厘清政府角色的邊界和政府減貧政策的目標(biāo)，增強(qiáng)多元主體減貧行動的協(xié)同性，提升政策供給對政策需求的回應(yīng)性，以及鞏固減貧成果的長效性。具體而言，消除貧困是第一民生工程，是政府的重要職責(zé)之一。中國減貧實(shí)踐中經(jīng)歷著一般性經(jīng)濟(jì)增長所帶來的人口脫貧增收能力下降和涓流效應(yīng)減弱的問題，〔18〕政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極的社會保護(hù)職能，加強(qiáng)各類法律法規(guī)和政策供給，為市場機(jī)制在扶貧資源配置中發(fā)揮作用保駕護(hù)航，同時(shí)加強(qiáng)社會保障制度建設(shè)，完善制度兜底，建立有效的社會安全網(wǎng)，補(bǔ)齊農(nóng)村扶貧工作中最突出的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板。另外，從我國目前的扶貧攻堅(jiān)工作開展實(shí)效可以看出，以政府行為為主導(dǎo)的專項(xiàng)扶貧特別是產(chǎn)業(yè)扶貧，仍然是新時(shí)期促進(jìn)貧困群眾增收的主要力量，政府在何種程度上因地制宜謀劃專項(xiàng)扶貧，鏈接社會、市場、個(gè)人各方資源，優(yōu)化勞動力、土地、產(chǎn)權(quán)、資本等潛在生產(chǎn)要素配置，是否能夠更具指向性、更為精準(zhǔn)地回應(yīng)差異化的需求，決定了政府減貧政策的有效性。 利用好市場機(jī)制參與扶貧開發(fā)，意味著要靈活運(yùn)用好市場機(jī)制，拓寬扶貧開發(fā)的資源渠道，發(fā)揮市場的資源配置領(lǐng)域的基礎(chǔ)作用，彌補(bǔ)當(dāng)前政府減貧治理領(lǐng)域的低效率和片面弊端。自改革開放開始，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心便是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，讓市場機(jī)制在我國的社會、生活、文化等多個(gè)資源配置領(lǐng)域都發(fā)揮基礎(chǔ)作用。具體到扶貧開發(fā)工作，我國在《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中開始呼吁一種政府主導(dǎo)、社會各方面力量參與的一種扶貧方式，一些以央企為中心的企事業(yè)單位開始以幫扶的形式參與到我國的扶貧事業(yè)中來，市場作為一種資源配置方式，具有靈活性、適應(yīng)性和互利性的特點(diǎn)，能在新時(shí)期的扶貧工作中，激發(fā)農(nóng)村勞動力和農(nóng)副業(yè)優(yōu)勢。同時(shí)，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，在一些非公共物品領(lǐng)域，市場機(jī)制對于多元需求的回應(yīng)和對于各種資源的調(diào)動能力比政府更具優(yōu)勢。〔19〕鑒于此，讓市場機(jī)制在扶貧領(lǐng)域發(fā)揮作用，對提升扶貧工作效率、發(fā)揮全社會合力具有重要的意義。 運(yùn)用好社會機(jī)制參與扶貧開發(fā)涵蓋著兩方面要求。一方面，廣泛動員社會力量和貧困群眾參與攻堅(jiān)扶貧，除了可以最大限度聚集財(cái)力物力，克服脫貧攻堅(jiān)中資源總量的約束外，也能夠在一定程度上克服官僚主義、表面脫貧等精準(zhǔn)難題，激發(fā)群眾脫貧的積極性，變“要我發(fā)展”為“我要發(fā)展”，擺脫窮志、窮根，從根本上促進(jìn)貧困社區(qū)和貧困人口內(nèi)生動力的形成。另一方面，創(chuàng)新社區(qū)治理，深化基層治理體系改革，確保各項(xiàng)扶貧政策執(zhí)行到位。研究者發(fā)現(xiàn)，在我國壓力傳導(dǎo)型體制下，多重治理情境影響下的地方政府出于應(yīng)對行政指令和謀求自利的立場下采取多元化的行動策略，地方精英游說影響著基層政府政策“操作文本”的形成和執(zhí)行過程。〔20〕基層治理中的“彈性手段”，使得精準(zhǔn)扶貧政策落地發(fā)生扭曲，出現(xiàn)“瞄準(zhǔn)偏差”“精英俘獲”等問題，無法達(dá)到預(yù)期成效。需要重視的是，我國的政府扶貧工作以專項(xiàng)扶貧為主線，項(xiàng)目制是扶貧實(shí)踐的基本模式，而基層民眾的參與受限和基層政權(quán)組織的自主空間被壓縮等，是項(xiàng)目制基層實(shí)踐困境的主要表現(xiàn)形式?！?1〕鑒于此，我國應(yīng)繼續(xù)采取資源下放，微觀放活的基層治理模式，形塑契合當(dāng)前鄉(xiāng)村減貧需要的新的基層治理體制和減貧工作機(jī)制，創(chuàng)新驅(qū)動扶貧發(fā)展，催生更多因地制宜的精準(zhǔn)扶貧模式，保護(hù)基層減貧創(chuàng)新的更多可能性。四、討論與總結(jié)：中國國家貧困治理體系現(xiàn)代化 從改革開放以來，我國貧困治理體系因應(yīng)不同時(shí)期貧困形勢的變化和需求，進(jìn)行了持續(xù)地適應(yīng)性調(diào)整。新時(shí)期以來，脫貧攻堅(jiān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不是另起爐灶，而是堅(jiān)持在實(shí)踐中全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想，以總書記治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，指引脫貧攻堅(jiān)取得實(shí)效。體現(xiàn)了中國國家貧困治理體系持續(xù)自我發(fā)展、自我完善的能力，體現(xiàn)了我國黨和政府執(zhí)政為民的責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)。脫貧攻堅(jiān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供更為堅(jiān)實(shí)的思想保障、政策保障和執(zhí)行力保障。可以說，中國國家貧困治理體系不斷自我完善的反思性是中國減貧治理體系優(yōu)越性的體現(xiàn)，在自上而下的壓力傳導(dǎo)型體制下，持續(xù)的向基層政府授權(quán)的運(yùn)作模式能夠結(jié)合實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，及時(shí)糾偏和調(diào)整，體現(xiàn)出強(qiáng)大的韌性。這種“自我反思性”在中央層面自上而下發(fā)起的多輪“精準(zhǔn)扶貧回頭看”和“精準(zhǔn)扶貧再回頭”的專項(xiàng)治理，針對識別精準(zhǔn)度的問題和迅速調(diào)整慢性病的門診報(bào)銷政策及其與其他醫(yī)療救助制度的沖突銜接上得到突出體現(xiàn)。〔22〕 國家貧困治理體系現(xiàn)代化，不僅僅對認(rèn)識體系、政策安排和治理結(jié)構(gòu)上提出了科學(xué)設(shè)計(jì)的要求，更值得重視的是，要直面和著力解決新時(shí)期扶貧攻堅(jiān)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題。在現(xiàn)有和將來的減貧治理中，各式各樣的類似于“精準(zhǔn)難題”的問題將依舊存在，應(yīng)繼續(xù)思考如何糾正當(dāng)下扶貧開發(fā)中存在的問題，盡可能避免各種減貧“后遺癥”。避免政府公信力流失，避免群眾誤解黨的政策；避免扶貧養(yǎng)懶漢，影響社會風(fēng)氣；避免各種形式主義，避免干部隊(duì)伍對脫貧攻堅(jiān)產(chǎn)生曲解誤解；避免形成“堆盆景”“派指標(biāo)”等扭曲的政績觀，真正從形成扶貧開發(fā)的內(nèi)生動力、夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、完善基層治理體系、提升治理能力高度理解脫貧攻堅(jiān)，將廣泛的扶貧開發(fā)實(shí)踐轉(zhuǎn)化為日后提高政府效率的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)習(xí)機(jī)會的可能性。國家貧困治理體系的現(xiàn)代化要求通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思維方法，以貧困群眾的真實(shí)減貧需求為中心，優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧的政策體系和執(zhí)行體系，重點(diǎn)著力于縣域貧困治理能力的建設(shè)，從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村改革、城鎮(zhèn)化和深化改革的大背景之下，思考如何善用政府、市場、社會三大機(jī)制整合扶貧資源，助力扶貧開發(fā)，形成通力協(xié)作又各司其職的大扶貧格局。endprint

〔參考文獻(xiàn)〕

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【責(zé)任編輯：劉彥武】黨政研究20175endprint