街道辦事處管理體制存在的問題與對策探析

在我國，城市街道辦事處是城市基層政權(quán)的重要組織形式之一。城市街道辦事處是政府和城市社區(qū)的聯(lián)系紐帶，代替政府履行基層管理的重要職能。城市街道辦事處各項(xiàng)基本職能行使效率的高低，直接關(guān)系到我國城市基層政權(quán)的鞏固，也直接關(guān)系到整個(gè)城市社會的和諧穩(wěn)定。

一、城市街道辦事處的基本內(nèi)涵、特點(diǎn)以及演變歷程

1.城市街道辦事處的基本內(nèi)涵

在我國的政府組織結(jié)構(gòu)中，城市街道辦事處處于一個(gè)相對特殊的位置?！俺鞘薪值擂k事處作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)屬于城市中最基層的管理機(jī)構(gòu)。所以，人們習(xí)慣上把它定位于城市基層政府。但事實(shí)上，與同級的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府相比，城市街道辦事處本身并不能算作一級完整的政府組織，獨(dú)立行使職權(quán)的能力往往受到各方面的限制?！背鞘薪值擂k事處的出現(xiàn)與我國社會獨(dú)特的發(fā)展經(jīng)歷有著十分密切的關(guān)系。在我國，最早對街道辦事處的性質(zhì)、作用和地位等作出明確定位的是1954年通過的《城市街道辦事處組織條例》。然而，多年來隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的變遷，街道辦事處在人員配備、權(quán)限職能等方面都出現(xiàn)了極大的變動(dòng)，原來的各項(xiàng)規(guī)定基本都難以適應(yīng)現(xiàn)代社會的新情況、新要求。所以，現(xiàn)行街道辦事處一般是指區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，其職能是區(qū)政府賦予的管理社會公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的職能。

2.城市街道辦事處的特點(diǎn)

街道辦事處一般都是以主要街道為標(biāo)志來劃分一定的自然區(qū)，并得到上級政府的批準(zhǔn)授權(quán)后結(jié)合行使職能的需要所設(shè)立的派出性機(jī)構(gòu)，具有三個(gè)明顯特點(diǎn)：一是職能權(quán)責(zé)有限。街道辦事處在性質(zhì)上屬于派出性機(jī)構(gòu)，它所能行使的全部行政權(quán)力都是間接的而不是直接的，而且職能行使范圍、行使程度都受到嚴(yán)格規(guī)定，尤其是對轄區(qū)內(nèi)重大事務(wù)的處理必須向派出人民政府匯報(bào)、請示，在得到派出政府的批準(zhǔn)與授權(quán)之后方可執(zhí)行，任何超越派出政府授權(quán)范圍的職能行使行為都是非法的、無效的。二是執(zhí)行落實(shí)被動(dòng)。從層級來看，街道辦事處處于各級城市管理行政管理機(jī)構(gòu)中最基層的地位，是執(zhí)行政策、落實(shí)任務(wù)的最后一級機(jī)構(gòu)。由此決定了它所行使的一切職能都必須得到派出機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)與授權(quán)，而且必須嚴(yán)格按照所授權(quán)限辦事，絕不能隨意延伸。從工作內(nèi)容來看，必須嚴(yán)格遵循上級指派、下級執(zhí)行的原則。在實(shí)際工作中，街道辦事處在某些方面可以發(fā)揮一定的主觀能動(dòng)性，但不能自主決策。三是事務(wù)綜合具體。街道辦事處所管轄的范圍包含了各類部門、單位，還有相當(dāng)數(shù)量的城市居民，由此決定了街道辦事處工作的綜合性。

3.街道辦事處管理體制的歷史演變

從建國初期至今歷時(shí)60多年，在這期間我國街道辦事處的管理體制發(fā)生多次變更，其演變過程可以分為四個(gè)時(shí)期。一是組建時(shí)期。建國初期，黨委政府為了進(jìn)一步鞏固城市政權(quán)和強(qiáng)化城市管理而實(shí)行街道管理的形式。當(dāng)時(shí)，街道主要是對民政與居民戶籍實(shí)施管理。新中國剛剛建立，由于立法工作的欠缺，在當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)中對街道組織尚未作出任何具體的規(guī)定。因此，在全國各個(gè)城市中對街道組織的命名與職能的規(guī)定差別較大。二是規(guī)范化時(shí)期。《城市街道辦事處組織條例》的頒布標(biāo)志著我國街道辦事處體制開始進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展時(shí)期。在1954年年底制定出臺的《城市街道辦事處組織條例》中，以法律形式對城市街道辦事處的性質(zhì)、職責(zé)、主要人員的配置等作出了明確具體的規(guī)定：街道辦事處是市轄區(qū)或不設(shè)區(qū)的市的人民委員會的派出機(jī)關(guān)。其主要職責(zé)是：辦理市與市轄區(qū)人民委員會交辦的一些與城市居民息息相關(guān)的事情，幫助解決一些市民具體實(shí)際問題。三是挫折混亂時(shí)期。由于1957年下半年的“左傾”冒進(jìn)思潮濃厚，特別是1958年“三面紅旗”的提出，其中，“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)，在全國各地都先后建立了人民公社，在此后約兩年的時(shí)間里全國各地先后共設(shè)置了近600個(gè)城市人民公社，采取所謂“黨政一家”的管理體制，其性質(zhì)與街道辦事處基本相同。由于在此時(shí)期黨和國家的工作重點(diǎn)是“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)。因此，城市人民公社的重點(diǎn)工作就是在其轄區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)搞好大生產(chǎn)協(xié)作和社辦企業(yè)，當(dāng)然還要負(fù)責(zé)集體的生活與福利。四是恢復(fù)發(fā)展時(shí)期?！拔母铩苯Y(jié)束后，在1978年修改出臺的新憲法中作出了廢除“街道革命委員會”，并且在1979年制定出臺的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中對我國街道辦事處的性質(zhì)與職責(zé)等再一次作出了明確具體的規(guī)定。1980年全國人大常委員再一次對街道辦事處性質(zhì)、任務(wù)、地位和作用作出明確規(guī)定：街道辦事處在性質(zhì)上仍屬于市或區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，分別獨(dú)立設(shè)置街道黨委、街道辦事處、街道生產(chǎn)服務(wù)合作聯(lián)社。2009年6月，全國人大正式宣布廢除1954年頒發(fā)的《城市街道辦事處組織條例》。

二、當(dāng)前我國街道辦事處管理體制中存在的問題

當(dāng)前，由于與城市街道辦事處相關(guān)法律法規(guī)不夠健全，街道辦事處自身存在的責(zé)權(quán)不對等，社區(qū)非政治性組織尚不完善，社區(qū)居民的參與程度不高等諸多原因?qū)е庐?dāng)前我國城市街道辦事處還存在以下幾個(gè)方面的問題。

1.城市街道辦事處的職能定位不明確

在現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)中，對街道辦事處的定位是“兩級政府、三級管理”，而這一定位本身就存在邏輯缺陷。從表面理解，“一方面，這種定位似乎只將街道辦事處看作一級‘管理’，而不是一級‘政府’，這好像與現(xiàn)行地方組織法并不完全一致；另一方面，這種定位又從某個(gè)角度上將街道辦事處作為一級政府來看待?！碑吘?，在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中有資格行使一級國家行政管理權(quán)的主體只有某一級政府。從這個(gè)角度來看，當(dāng)前我國街道辦事處其實(shí)就相當(dāng)于“三級政府、三級管理”。

從機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來看，當(dāng)前我國街道辦事處機(jī)構(gòu)設(shè)置與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有所不同。在很多街道辦事處中沒有單獨(dú)設(shè)置人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)。但新形勢下我國街道辦事處現(xiàn)在所進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革卻還是根據(jù)“一級準(zhǔn)政府”的要求來實(shí)施。因?yàn)?，?dāng)前街道辦事處對那些凡具有一定群眾性、公益性的工作都要負(fù)責(zé)到底。由此可見，“兩級政府、三級管理”的定位與其實(shí)際工作的不一致導(dǎo)致街道辦事處究竟是屬于“派出機(jī)關(guān)’，還是“一級政府”，仍然比較模糊，由此造成了街道辦事處在責(zé)、權(quán)、利方面的相對混亂。

2.街道辦事處管理范圍過大

在我國城市街道辦事處設(shè)置時(shí)其職責(zé)主要是三個(gè)方面：即“辦理市、市轄區(qū)的人民委員會所交辦的與城市居民密切相關(guān)的事宜；指導(dǎo)居民委員會的工作；收集和反饋城市居民的各種訴求。”而當(dāng)前我國城市街道辦事處既要負(fù)責(zé)發(fā)展轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理等任務(wù)，又要負(fù)責(zé)完成市、區(qū)下達(dá)的各種指令。在實(shí)踐中，當(dāng)前街道辦事處所行使的職責(zé)與一級政府的職責(zé)基本沒有什么不同了，而事實(shí)上街道辦事處所擁有的資源，包括專職人員的配備，可支配的財(cái)力、物力等都非常有限，與一級政府相比相差甚遠(yuǎn)。在實(shí)際工作中常常處于有責(zé)無權(quán)、人員配備嚴(yán)重不足，且缺乏獨(dú)立的財(cái)政。

3.街道辦事處與職能部門難以理順

現(xiàn)行法律制度將街道辦事處定位于“兩級政府、三級管理”，這一管理體制在一定程度上改變了街道辦事處與市或區(qū)政府之間傳統(tǒng)的單純靠行政命令支配城市行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行的管理方式。然而，在實(shí)踐中職能部門能夠給基層管理機(jī)關(guān)下達(dá)行政命令，且必須如期完成，但基層管理機(jī)關(guān)卻無權(quán)給職能部門下達(dá)命令，也無權(quán)對其進(jìn)行任何監(jiān)督，導(dǎo)致這種雙重管理的制度在實(shí)踐中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，街道辦事處的職權(quán)也因此受到嚴(yán)重束縛。在實(shí)踐中，幾乎所有區(qū)一級職能部門，如公安、工商、稅務(wù)等部門都在街道辦事處一級設(shè)有直屬機(jī)構(gòu)，而這些派出機(jī)構(gòu)都只服從部門主管領(lǐng)導(dǎo)的命令，對其負(fù)責(zé)，他們在處理問題時(shí)自然都首先考慮本部門的利益，街道辦事處對他們沒有任何約束權(quán)力，致使街道辦事處常常因此而陷入極為尷尬的境地。

4.居民委員會的行政化色彩越來越濃

從某種意義來說，實(shí)行“兩級政府、三級管理”體制有利于進(jìn)一步強(qiáng)化街道辦事處的管理職責(zé)，但隨著街道辦事處管理范圍的不斷擴(kuò)大，轄區(qū)內(nèi)社區(qū)數(shù)量和社區(qū)人口數(shù)量的增加，街道辦事處的管理工作量越來越大，但是街道辦事處所掌握的資源卻沒有得到相應(yīng)的增加，造成很多工作難以有效開展。為了緩解自身面臨的困境，街道辦事處只好將居民委員會納入到行政組織的基層網(wǎng)絡(luò)中，即“四級網(wǎng)絡(luò)”。這樣街道辦事處便順理成章地將一些原本屬于自己的行政管理工作轉(zhuǎn)移給居委會，如衛(wèi)生、治保、計(jì)生、調(diào)解等，甚至社區(qū)的精神文明建設(shè)和一些基本的黨務(wù)工作等。由此，居委會所承擔(dān)的行政工作也隨之增加，最終導(dǎo)致居委會的實(shí)際功能的行政化色彩日益濃厚，與街道辦事處的關(guān)系變得更加緊密，甚至還要服從街道辦事處的行政命令和接受街道辦事處的各種考核。從這個(gè)層面上講，居委會實(shí)際上成了街道辦事處的下屬機(jī)構(gòu)。由此，社區(qū)居委會也早已把自己看成政府職能的執(zhí)行者。居委會過度行政化必然會造成它對社區(qū)成員的代表性逐步弱化，同時(shí)也弱化了居委會應(yīng)有的自治職能。

三、城市街道辦事處管理體制改革的對策建議

街道辦事處管理體制的改革與完善是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對此，我們應(yīng)當(dāng)看到街道辦事處管理體制的改革與完善的復(fù)雜性、艱巨性與長期性。

1.進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)

政府管理體制的法定性是現(xiàn)代行政良好運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。繼續(xù)加大街道辦事處立法工作的力度，不斷提高街道辦事處建設(shè)的法治水平。隨著法治中國的提出，依法行政理念逐步應(yīng)成為各級政府的基本工作要求。在我國，早在1997年，黨的十五大就提出了依法治國的基本方略，繼而在黨的十八大報(bào)告中再一次突出強(qiáng)調(diào)：加快建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明，依法行政越來越受到重視。為此，街道辦事處作為現(xiàn)代城市管理最基層政權(quán)也必然要求依法行政。從國家法律法規(guī)的高度對街道辦事處的性質(zhì)、職能、工作機(jī)制和資金保障等方面作出明確具體的規(guī)定，將街道辦事處的建設(shè)和發(fā)展真正納入法制化的軌道，使其一切職能都在法律法規(guī)范圍內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，為街道辦事處更好地貫徹落實(shí)各項(xiàng)國家方針和政策，更好地為城市居民提供公共服務(wù)，更大程度地滿足公眾的需求提供可靠法律保證，這才是新一輪街道辦事處管理體制轉(zhuǎn)變的趨勢。

2.加強(qiáng)街道辦事處的自身建設(shè)

隨著我國國情的變化，各種新問題、新挑戰(zhàn)對街道辦事處干部隊(duì)伍素質(zhì)提出了更高要求，特別是近年來中央突出強(qiáng)調(diào)行政管理體制改革要順應(yīng)“小政府，大社會”的發(fā)展趨勢，街道辦事處的改革也要按照新公共管理模式的新要求，進(jìn)一步加大高端專業(yè)人才引進(jìn)的力度，努力提升街道辦事處干部隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。要更加關(guān)注街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)干部的配備，提拔、重用一批信念堅(jiān)定、專業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)、作風(fēng)良好、求真務(wù)實(shí)的青年干部，以充分發(fā)揮他們的聰明才智并為他們的成長提供一個(gè)廣闊的平臺。為了能夠盡快地、更好地適應(yīng)新形勢下的新要求，市或區(qū)政府要從多方面引導(dǎo)街道辦事處工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部不斷解放思想、更新觀念，不斷學(xué)習(xí)新知識和完善自己的知識結(jié)構(gòu)，接受新事物，大膽創(chuàng)新，努力開創(chuàng)城市街道辦事處工作新局面。當(dāng)然，“在不斷提高街道辦事處干部隊(duì)伍綜合素質(zhì)的同時(shí)，要大膽引入競爭機(jī)制，大力整頓現(xiàn)行街道干部隊(duì)伍，將那些不合格的干部及時(shí)淘汰?！贝送?，還要重視對在職在編的街道辦事處干部和普通工作人員有計(jì)劃、有組織地進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高他們的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力。

3.進(jìn)一步理順街道辦事處與職能部門的關(guān)系

當(dāng)前，我國“條塊分割”的問題還在一定范圍內(nèi)存在，多數(shù)情況下街道辦事處都是被動(dòng)地接受市或區(qū)政府各職能部門派出機(jī)構(gòu)的委托，或者僅僅是給他們傳遞一下信息而已。鑒于這種情況，從1998年開始，一些地區(qū)進(jìn)行街道辦事處管理體制改革試點(diǎn)。改革的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：一是進(jìn)一步明確街道辦事處對轄區(qū)內(nèi)具有全面管理的權(quán)力，打破原來的“條塊分割”，逐步向“以塊為主，融條于塊”轉(zhuǎn)變。二是賦予街道辦事處對職能部門派出機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，可以對轄區(qū)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督。三是全面推行政企分開、政事分開、政社分開。特別是在政企分開工作上將街道辦事處與所管轄的經(jīng)濟(jì)完全脫鉤，街道辦事處所有公職人員工資和工作經(jīng)費(fèi)開支均由財(cái)政全額撥付。

4.進(jìn)一步理順街道辦事處與居委會、社區(qū)自治組織的關(guān)系

我國憲法第111條明確規(guī)定:城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或村民委員會是基層群眾性自治組織，但在實(shí)際工作中，一是社區(qū)居委會通過與社區(qū)居民的日常接觸，相互之間距離拉得很近，彼此也非常熟悉，因而比區(qū)政府更加了解居民的各種利益與訴求。政府利用居委會熟悉社區(qū)居民的優(yōu)勢來開展日常工作更能減少因?yàn)樾畔贤ú粫扯鸬母鞣N麻煩，能夠更有效地提高行使職能的效率。二是政府有時(shí)出于維護(hù)自身的權(quán)威而不愿放權(quán)或不愿完全放權(quán)，常常將城市社區(qū)居委會當(dāng)作自身的一個(gè)延伸機(jī)構(gòu)時(shí)，在不得不相應(yīng)地將一些職能和權(quán)力下放到社區(qū)居委會的同時(shí)，又擔(dān)心下放的權(quán)力太大而影響政府自身的權(quán)威，從而不愿也不敢過多放權(quán)。但從新形勢下社區(qū)管理的發(fā)展趨勢來看，街道辦事處職能的重心正逐漸由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。因此，新形勢下的城市街道辦事處改革要求二者都要擺正自己的位置，扮演好自己的角色，認(rèn)真履行自己的職責(zé)，協(xié)調(diào)共進(jìn)。此外，城市社區(qū)居委會在協(xié)助政府實(shí)行社區(qū)管理時(shí)應(yīng)當(dāng)高度重視社區(qū)民間組織在社區(qū)管理中的積極作用。畢竟，社區(qū)民間組織也是社區(qū)建設(shè)主體和社區(qū)管理體系中重要力量。在改革中要自覺轉(zhuǎn)變觀念，加大對社區(qū)民間組織的扶持、培育力度，盡可能為社區(qū)民間組織的持續(xù)快速健康發(fā)展提供各種有益幫助。同時(shí)，也要加強(qiáng)對社區(qū)民間組織的管理和監(jiān)督，保證社區(qū)民間組織健康發(fā)展。

[1]胡忠明：《現(xiàn)代城市街道管理》，廣東人民出版社2001年版。

[2]楊宏山：《街道辦事處改革：問題、路向及制度條件》，《南京社會科學(xué)》2012年第3期。

[3]陳曉龍，毛春梅：《對當(dāng)前街道辦事處管理體制改革的構(gòu)想》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。